在精准扶贫中发挥社会监督机制的作用

黄 妮

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

社会转型以来，我国社会的贫富差距日益扩大，贫困人群所占总人口比重居高难下。十八大报告指出，2020 年我国将全面建成小康社会。而消除贫困，是衡量我国全面建成小康社会的重要指标之一。据国家扶贫办统计资料显示，截止到2014 年，我国贫困人口达8000 多万人以上。这对全面小康社会的建成形成了莫大的阻力。自全面深化体制改革以来，伴随一系列改革措施的推进，贫困局面有所缓解，扶贫开发也随之进入了攻坚期。因此，进一步推进精准扶贫方式创新，是现阶段扶贫攻坚期的首要目标。李克强总理在2015 年《政府工作报告》中指出：难度再大，今年也要再减少农村贫困人口1000 万人以上。这表明了党和政府为力保民生，实现共同富裕的伟大决心和坚定目标。在建立健全扶贫参与力量上，《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面的力量参与扶贫开发的意见》(国办发[2014]58 号)指出，要充分调动社会各方面的力量参与扶贫的积极性，实现社会扶贫与精准扶贫的有效结合。面对这一难啃的“硬骨头”，只有构建多元主体参与的协同扶贫格局，调动各行各业社会成员的参与，才能有效解决扶贫开发过程中出现的相关问题。

社会监督是法制监督的一部分，是外部监督之一种，是法制行政的又一个基本的观念和范畴。[1]P432加大社会监督机制的参与力度，是有效实现依法扶贫，依法脱贫的重要途径。搭建政府引导、企业开发、社会参与的“三位一体”扶贫模式，才能有效保障扶贫工作扶到点子上、扶到根上。

一、精准扶贫中的现实困境

当前，我国扶贫开发进入了攻坚期，精准扶贫过程中还存在一系列的现实性问题，诸如扶贫对象精准识别难、扶贫资金精确监管难、贫困程度精确考核难等。而这些问题若得不到有效解决，将会影响到精准扶贫工作的有效开展。

(一)扶贫对象精准识别难

据国务院扶贫办统计资料显示，截止到2014年，全国有14 个连片特困区、592 个贫困县、12.8万个贫困村，贫困人口高达7000 万。[2]面对如此广泛的扶贫地区，数量庞大的贫困人口，需求各异的贫困个体，要对其实行精准化识别，其工作难度大、任务艰巨。尤其在一些连片特困地区，其恶劣的自然环境，给扶贫工作的精细化开展增加了难度。同时，在有效识别过程中仍然存在一些问题，政府投入了大量的人力资本和财政支持，但贫困人口识别依旧难落实到精细化层面，比如，应该纳入贫困扶助对象的群体没有被有效识别出来、一些扶贫对象的名额被冒领、贫困对象不符合资格等。扶贫工作仅靠政府的人力和财力投入，识别工作难以精准化铺开。

(二)扶贫资金精确监管难

据国务院扶贫办有关消息称，我国的扶贫资金、项目审批权原则已下放到县，截止到2014 年已经落实了70%，2015 年将实现基本落实到位。因此，地方政府作为中央政策的落实者，具有对扶贫资金如何用、以及用到何处的最终决定权。2013年，审计署对6 个省的19 个县进行了扶贫专项资金审查工作，发现违规资金2.34 亿元，其中1500万元被浪费和贪污。[3]中央对扶贫工作的高度关注，并进行了相关政策的扶持倾斜，当这些政策文本落实到基层，最后反馈到上级部门的信息就是扶贫资金已经落实发放到各个贫困地区，却并没有对扶贫资金长效使用进行动态跟踪考核，导致一些贫困地区，返贫现象严重，“贫困帽子”年年戴但扶贫资金的使用却出现了“本该用来买醋的钱却拿去买了酱油”、扶贫资金没用到位、扶贫资金被挪用等现象，导致扶贫“风声大、雨点小”，扶贫效果与预期目标相背道，扶贫资金的精确监管工作困难重重。

(三)贫困程度精确考核难

一些贫困地区，出现了“年年扶、年年穷”的循环贫困状况。由于我国的扶贫工作主要是采取一种“漫灌”的方式，每年中央和地方都会针对贫困问题，依据国家级贫困县、省级贫困县等不同贫困程度，进行不同比例的扶贫资金款项扶助。基于社会发展的复杂性、前进性，贫困地区的发展也呈现出动态性、非常态性，因此，对于贫困地区的贫困程度认定，就具有不稳定性。贫困程度的高低，决定扶贫资金的多寡，这是一个恒定的政策导向。贫困程度的认定等级越高，政府对其投入的财政支持力度也就会越大。从公共选择理论来看，政府也具有“理性经济人”的特性，因此，政府官员自身的趋利性，极易产生地方保护主义的色彩，就会导致贫困等级的认定工作不能落到实处，贫困程度的精确化考核，难以实现。

二、社会监督机制在精准扶贫中的作用

社会监督是法制监督的一个重要表现形式，它也是实现依法治国的重要手段，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。

(一)社会监督是实现多元化扶贫格局的基础

改革开放以来，我国的扶贫模式建立在以政府为主导，企业与社会共同协同参与的定点扶贫模式，行政干预过多，导致社会活力不足。伴随扶贫由“漫灌”向“滴灌”模式的转变，精准识别已经成为扶贫工作开展的首要任务，因此，精准扶贫对多元主体参与力度的需求增大，构建社会、政府、市场协同参与的多元扶贫格局是扶贫开发的总体思路。精准扶贫的前提就要准确找到扶贫对象，只有精准识别，才能保证扶到点子上，扶到根上，扶到真正的需求上。然而，为了保证多元化扶贫工作在法治化轨道上有效运行，就需要保证精准扶贫依法开展。协调好行政监督与社会监督的多元扶贫格局。社会监督是一种外部监督机制，它强调社会行为主体对公共部门的有效监督。

首先，通过这种监督，能有效发挥人民“主体意识”，它是实现人民当家作主的重要表现形式。

其次，在以政府为主导的精准扶贫机制下，政府部门作为权力的“委托-代理人”，基于信息的不对称性，如果不实行有效的社会监督机制，仅仅依靠行政监督来监督行政，就极易可能导致权力的膨胀，权力异化，最终出现寻租或者腐败现象，导致精准脱贫的目标偏离正常轨道。

再次，市场是理性经济人的集大成者，它追求的是效益最大化，作为趋利的主体，当面对公共服务时，也会将经济效益作为考量其是否参与精准扶贫的有效筹码，而最终可能出现“市场失灵”的现象。因此，在多元化的扶贫格局下，仅仅通过行政监督来保障精准扶贫的运转远远不够，还要充分发挥社会监督在精准扶贫中的重要作用。

(二)社会监督是扶贫工作规范化的前提

中国国际扶贫中心副主任黄承伟指出，扶贫开发的核心在于精准扶贫，精准脱贫。精准扶贫就是要对扶贫对象实现精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保各项政策实惠落到贫困群众身上。因此，规范扶贫工作是实现精准扶贫的重要途径。其中，规范扶贫资金的有效监管，是保证精准扶贫有效开展的基本保障。然而，伴随精准扶贫方式的精细化推进，要规范帮扶机制，就需要社会监督机制的有效参与。社会监督机制是法制监督的重要组成部分，它是法治思维在精准扶贫中的有效体现。十八届四中全会指出，要增强全民法治观念，推进法治社会建设。在精准扶贫中发挥社会监督机制的作用，不仅是依法治国的重要理念的体现，也是扶贫方式规范化运行的重要保障。

(三)社会监督是精准扶贫长效化的关键

面对2020 年全面建成小康社会的宏伟目标，要真正实现7000 多万贫困人口的精准扶贫任务，就需要立足扶贫工作的长效性。李克强总理在2015年《政府工作报告》中指出，今年要实现贫困人口减少1000 万的目标。因此，首先从时间上来看，精准扶贫并非三年五载的事情，而具有更长的持续性。其次从贫困对象主体来看，要帮助贫困人口真正走出“陷阱”，也绝非是一年半载的事情，如果仅仅停留在“输血式”的层面，没有上升到“造血式”的高度，精准扶贫的局面不能得到有效缓解，形势反而会变得更为严峻。从以上两点可以看出，不论是从纵向的阶段性目标上来看，还是从横向的贫困人口基数上来看，都需要一个较为长久的过程来实现贫困地区、贫困人口的精准脱贫工作。社会监督的历史性范畴就刚好迎合了精准扶贫的长效性需求，并伴随社会民主程度的提高而不断成熟，社会监督的持续稳定性与进步性就会日益凸显。因此，基于长效性的精准扶贫任务，引入日趋健全的社会监督机制，不仅能保证精准扶贫工作的有效开展，同时也是精准扶贫工攻坚克难的长效性需求。

三、社会监督机制参与精准扶贫的对策

《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面的力量参与扶贫开发的意见》(国办发[2014]58 号)中指出，要建立科学的、透明的社会扶贫监测评估机制，推动社会扶贫实施第三方监测评估。建立健全社会监督机制是有效开展精准扶贫工作，实现精准发力，完成精准脱贫的重要保障。调动社会力量参与精准扶贫，不仅有利于政府职能的健全与完善，同时也有利于推动精准扶贫的精细化管理，最终实现贫困人口的精准脱贫。因此，要建立健全社会监督机制，保证社会成员参与精准扶贫的积极性，实现精准扶贫，精准发力。

(一)健全社会监督机制，调动社会成员的参与性

健全的法律制度，让精准扶贫工作有了具体的法律依据，也为扶贫过程中的参与者权益保障提供了政策性的支持，让精准扶贫事业走上了法律化，规范化的道路。当前，对扶贫开发中关于如何有效保障社会监督机制的立法工作，还没有落到实处，这不仅影响了精准扶贫的工作进展，同时也让社会成员的积极性锐减，因为缺乏立法的保障，社会监督机制中参与者的利益就无法保障。社会监督是法制监督的重要组成部分，也需要法制的有效保护，才能良性运转。由于我国的民主化程度还不够高，社会监督机制在精准扶贫工作中所发挥的作用就略显单薄。因此，要调动社会成员参与精准扶贫，发挥社会成员的主力军作用，就需要通过立法来保障社会成员的参与权利。建立健全社会监督法制体系，调动社会成员的参与积极性。精准扶贫是一项重大的民生工程，也是实现“以人为本”核心理念的重要途径。引入社会社会监督机制来解决精准扶贫问题，是实现扶贫工作精细化的重要手段。当前，精准扶贫还在探索初期，一定要认识到贫困对象的帮扶工作不仅需要政府的作用，同时还需要社会成员的共同参与。要切实通过立法措施来保证社会监督机制参与精准扶贫的前、中、后期工作，诸如对贫困对象的精准识别工作上，引入社会监督机制来确保识别工作的精准性；在实行项目扶贫的力度上，可以吸纳社会资本，壮大扶贫项目的资金支持，为扶贫开发奠定经济基础；在精准扶贫的各个环节，制定对应的法律保障机制，让精准扶贫的全过程都能在社会监督机制的参与下，高效运转。同时，还要通过立法保障社会监督机制的有效性，对在社会监督过程中发现的一系列问题，要建立责任有效追究机制，切实解决社会监督过程中发现的具体问题。通过立法对社会监督的保障，不仅让精准扶贫能依法开发、依法组织，同时还能依法调动社会成员的参与积极性，通过建立健全社会监督机制，发挥社会监督机制在构建多元化扶贫格局中的关键作用，不仅是依法治国的现实需要，也是社会民主化程度的重要体现，更是实现国家治理体系现代化的必然路径。

(二)开通网络服务平台，实现监督渠道的多元性

随着大数据时代的到来，信息智能化的社会正在飞速发展，网络时代的变革也让社会的民主、公平程度愈加受到重视。贫困地区不仅表现为经济水平的落后，社会资源的短缺，同时还表现出科技信息的匮乏，缩小了社会监督机制参与精准扶贫工作的可操作化路径。面对精准扶贫工作的现实困境，要保证精准扶贫工作的精细化开展，就必须要搭建信息网络公开平台。通过迅速、便捷、高效的网络化体系，让社会监督机制有效开展。对精准扶贫对象实行网络信息公开，实现动态化管理，保证扶真贫、真扶贫工作的有序开展。一是建档立卡，当前精准识别的主要措施就是建档立卡，在这一环节上，可以将建档立卡程序通过网络平台实行公开化；二是在扶贫资金的使用上面，要进行网上公示，让社会监督机制渗透到精准扶贫的方方面面；三是开通专门的社会监督绿色通道，保证监督渠道畅通，有效监督，及时反馈；四是加强政府公共服务职能，加大对贫困地区网络技术的配套供给，并对工作人员进行相关业务的培训等。让社会监督机制能在公开透明的环境中发挥其有效作用。

(三)强化民主监督观念，确保社会监督的有效性

精准扶贫是一项任务艰巨、内容精细的民生工程，它不仅需要政府来完成兜底工作，同时也需要注入社会、企业的活力来推动扶贫工作的精细化开展。因此，不能只单纯的依靠行政监督来保障社会和企业的参与，更需要搭建社会监督机制的参与平台。然而，社会监督机制的完备受到民主程度的影响。精准扶贫，不仅需要政府和企业的大力帮扶，更需要社会成员民主意识的觉醒。社会民主意识强，那么每一位公民都能有效认识到法律所赋予的基本权利，因此社会监督机制的载体就会愈加庞大，内部的架构也会愈加健全。民主监督意识的提高，是社会成员捍卫自身权利行为的重要表现，也是社会民主发育日趋成熟的重要标志。民主监督的驱动力，会促使包括受扶对象在内的社会成员积极参与脱贫工作，推动在精准扶贫工作中发挥社会监督机制的有效作用。

四、小结

依法行政是党和政府治国理念的核心思想，社会监督是社会成员参与国家事务管理的重要途径。精准扶贫的目标，是让每一个贫困者能真正实现精准脱贫。要实现这一目标，不仅需要有效的行政监督来保驾，同时还需要健全的社会监督机制来护航，让社会监督参与到精准扶贫的系统化管理过程中来，开启政府与社会扶贫的“双引擎”，实现国家治理体系和治理能力的现代化，让精准扶贫，精准发力，最终实现精准脱贫。

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]刘永富.有信心完成今年再减贫1000 万人以上的目[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/2015lhzt/s6467/201503/202872.html：2015-03-13.

[3]南方都市报.国务院扶贫办主任：2020 年所有贫困县都要 摘 帽[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-13/060231601750.shtml.2015-03-13.