我国环境污染引发群体性事件的防治*

刘振华，何文婷

(湖南警察学院，湖南 长沙 410138)

群体性事件是主要由人民内部矛盾引发，具有共同利益的群体为了达到某种目的，而采取违规集体上访、集会、游行、示威等多种对抗方式向党政机关施压，破坏公共财物，危害公共安全，扰乱社会公共秩序的行为。环境型群体性事件则是指因环境污染而引发的群体性事件。近几年，我国经济水平不断提高，人们的生活质量得到了很大的改善，但以环境资源为代价的发展模式也给社会治理带来了巨大的压力，环境污染问题越来越引起人们的关注，并开始通过各种方式进行环保维权活动，由此促使群体性事件频发，自1996 年开始以每年29%的速度增长。这给政府带来了严峻的考验，严重影响我国经济发展和社会稳定，引起了各级党委政府和社会的广泛关注。

一、我国环境污染引发群体性事件的基本特点

(一)事件形式多样，诉求目的多元

环境与群众的生活密切相关，环境污染使群众的利益受到损害，于是，一系列群众性自我维权行动开始爆发。环境型群体性事件与其它类型的群体性事件所采取激烈对抗的单一形式不同，它除了有以集会游行、聚众阻塞交通、冲击和围堵党政机关以及破坏公共设施等激烈对抗形式外，还有以集体上访、集体散步、集体购物、集体喝茶、集体静坐等较为平和、理性的请愿方式。[1]

另外，环境型群体性事件的参与者诉求多元化，他们的诉求并不只局限于经济利益这一个方面，还包括了身心健康权、环境权益等方面的诉求。如2012 年7 月初发生的四川什邡事件，宏达钼铜项目投产后，预计年收入可达到500 亿元，并带动周围相关产业发展超过400 亿元，还可以解决当地约3000人口的就业问题，提供辅助就业机会将近1.5万个，这个项目曾是四川省“十二五发展规划”的一个重点项目，也是什邡市历史上首个百亿级的投资项目。但因钼铜项目污染问题曝光，什邡市民担心这个项目将造成严重污染，危及地下水资源，从而威胁到大家的身心健康，于是开始聚集抗议示威，集体冲击党政机关等一系列活动，直至什邡市政府决定停止该项目，事件才渐渐得以平息。[2]

(二)发生地域不确定，影响范围广

环境型群体性事件由环境污染问题引发，城市和农村都有可能会发生，具有不确定性，可相对于农村来说，城市的经济比较发达，工业化程度高，环境污染问题更多，并且城市居民的环保意识也比较强，因此，城市发生环境群体性事件的几率更大。由于环境污染问题关系到受污染地居民及其子孙后代的身体健康和生活质量，所以，一旦有形成群体性事件的趋势，往往会一呼百应，能在短时间内获得该区域绝大部分民众的支持，并迅速形成较大的规模。

与其他民生群体性事件相比，环境型群体性事件涉及范围广，有着更强的共鸣性。因其处置难度大，所以会持续很长一段时间，加上网络媒体的大肆渲染，往往会引起其他有类似利益诉求的群众效仿。但也有与其利益无关的群众加入，例如一时找不到理想工作的大学生毕业、务工人员、下岗工人、退伍军人，对政府工作人员的工作存在不满情绪的民众，在工作中处于弱势地位的员工，以及对腐败与诚信缺失现象忧心的社会公众。这些利益无关者、相关者或许在某些问题上存在分歧，或许对大多数污染物缺乏认知，但在环境这个最容易得到共识的问题上却保持着高度一致。[3]

(三)对抗程度激烈，易造成严重后果

环境型群体性事件出现前一般会伴有一段时间的民怨积累过程，一旦爆发出来，其激烈程度将会非常难以控制，并且环境问题常与其它社会民生问题联系在一起，易成为其他各种社会矛盾和问题爆发的导火索，造成严重的社会危害。[4]在诉求通过反映、协商、抗议长时间得不到当地政府、企业回应或者有效解决的情况下，群众的不满情绪被完全激化，加上事件组织者的煽动，让本来抱着“大闹大解决，小闹小解决”心态的群众跟着做出一连串不合法的诉求行为。除了采取街头示威、阻塞道路交通、冲击围堵党政机关等对抗行为，在此过程中还多数伴随着打、砸、抢、烧等违法行为，群众极易与介入处置的公安民警发生肢体冲突，其对抗程度激烈，短时期内难以恢复正常，并且事态还易出现反复，最终造成严重后果。

二、我国环境污染引发群体性事件的主要原因

(一)现行的法律法规不健全

1.环保法律体系不完善。我国虽然相继出台了一系列环保法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《矿产资源法》、《固体废物污染环境防治法》等，同时在2014 年对《环境保护法》进行了修正，但我国环境保护法律法规还不健全，其中，明显缺少涉及农村环境保护的法律，并且现有相关法律法规内容简单分散，没有构成一套完整的体系。在一部分环境立法领域存在空白，在环境纠纷处理方面也还没有相关的法律及配套制度，处理此类事件时就缺少了法律依据。另外，在环境污染损害赔偿、有毒化学品污染防治、生物技术安全等一些重点环境领域，还无法可依。[5]

2.部分环保法律法规缺乏可操作性。我国部分环境保护法未能做到“有的放矢”，没有对各环境领域特点做出针对性的规范，大多数规定比较抽象，缺乏可操作性，从而使得污染防治工作表现为“救火式治理”。例如，我国《环境保护法》中将重金属只视为一般的污染物，对具有污染广、时间长、危害大和难治理等特点的重金属污染没有提出特别要求和严格的规定，不能满足重金属污染防治工作的要求，执行起来比较难。另外，部分环境法律配套机制滞后，相关的环境法律规定迟迟不能出台，最终影响法律的执行。还有一些环境法律法规制度存在违法成本低、守法执法成本高、污染防治责任不明确、环境健康损害救济难等问题，使环境问题得不到及时有效的解决，缺乏可操作性。[6]

(二)地方政府及企业片面追求经济效益

自21 世纪以来，中央政府一直坚持走全面、协调、可持续发展的科学发展道路，否定了片面追求GDP 增长的发展模式。但还是有不少地方政府为了推动经济增长、扩大财税收入、赶超完成上级任务等目的，与追求利润的企业家形成利益同盟关系，在环境评估、办理相关手续等环节放松管理，对企业的污染行为“睁一只眼、闭一只眼”，做出种种对污染企业纵容的行为，在很大程度上导致了群体性事件的发生。

众多企业在自身发展过程中总是想方设法在治理污染方面降低成本，追求自身利益最大化，而忽视了其应该承担的社会责任。一部分企业违反相关制度，在未经环保部门审批的情况下擅自选址建设；一部分企业为了减少成本，节省开支，一直使用落后的技术装备，以致废弃的污染物得不到有效的处理；还有些企业甚至宁愿放着已经配置好的新型环保设备不用，将未经任何处理的废弃污染物直接排放。这些行为必将严重破坏当地的生态环境，损害当地民众的环境权益，从而引发企业与群众的冲突，一旦问题长期得不到解决，将很有可能会导致环境型群体性事件发生。

(三)民众环保意识提高与环保权益受损冲突加剧

1.民众环保意识不断提高。改革开放以来，我国经济发展水平不断提高，居民收入也随之增加，生活条件普遍得到改善，因此，人们对生活质量的要求也越来越高，健康美丽的生活环境成为了广大群众的共同追求。在维护生命权的基础上，人们逐渐将环境权与健康权也纳入了自己的视野，环保意识与维权意识不断提高。2012年的江苏启东事件中，当地居民因担心王子制纸集团准备修建的排污设施会对他们的生存环境产生影响，在不断增强的环保意识和维权意识的作用下，当地一部分居民通过网络和媒体号召了数千名启东市民集结示威，最终事态随启东政府妥协，宣布永远取消有关王子制纸排海工程项目才得以平息。[7]

2.民众的生存权益受到损害。各种不合格的企业项目制造的工业废水、废气、废料等物中包含的有毒物质，严重危及到了当地群众的基本生存环境和基本生存权利。浙江东阳事件中，妇女产下死胎、林业和农业减产并且无法销售和食用；广西梧州市中泰富纸业环境污染事件中，水体污染、鱼类死亡、农业和水果种植业遭受巨大损失；陕西凤翔“血铅”污染事件中，615 名儿童血铅中毒，其中，中度和重度中毒者166 名……这些环境污染影响到了当地居民的正常的生活、农业生产，有的甚至危及到人们的身体健康，造成长远的影响，达到了无法挽回的地步。在面对如此的环境困境时，民众不得不起来进行抗议，以捍卫自己的生存环境权利！正如德国著名法学家耶林曾说的一样，权利只有在经过与否认、侵害权利的力量持续不断地斗争过程中才显示其存在，为权利而斗争是属于每个人的一种神圣义务。[8]

2.利益诉求渠道不畅。畅通的利益诉求渠道是民众消除心中不满、表达利益诉求、维护自身权益的重要途径。但在现实社会中，这些利益诉求渠道往往存在各种问题。例如，我国的信访制度对有关部门只有受理权和转送权，而没有处理权，从而导致百姓反映的问题无法及时得到解决，累积到一定程度后易爆发群体性事件。对于一些有关企业污染问题的村民上访，政府相关单位工作人员态度上不重视，解释不到位，不能做好上访群众的思想工作，加上政府的处罚力度不足甚至是不作为，致使这些群众逐渐对当地政府失去耐心，从而采取偏激的方式表达诉求和维护自身权益。

(四)公安机关应对机制不健全

1.预警机制不完善。在我国社会化的进程中，群体性事件的不时发生给我国各级政府带来了巨大压力，其中，环境型群体性事件影响更为严重，治理更加困难。首先，我国在处理环境问题上往往忽略事情的预警阶段，没有足够认识到环境污染事件的源头控制和前端治理的重要性，从而错过了处理危机的黄金时间，最终只能被动应对。其次，我国各地的预警信息系统不健全，大部分政府部门都缺乏高质量、高效率的信息采集系统，收集到的信息往往不真实、不全面，以致不能提出准确的应对方案，影响预期目标的实现。[9]另外，我国涉及环境型群体性事件的应急预案内容相对简单，可操作性不强，并且未对事件做出针对性的风险评估，预案缺失演练与优化，最终难以起到实质性的作用。

2.协调联动机制缺失。环境型群体性事件的处置过程一般需要环保、公安、消防、交通、医疗等政府职能部门调动相应的力量，协调配合完成处置保障工作。根据我国《突发事件应对法》规定，各级政府办公室都应设有应急常设机构。但实际上这个常设机构也只是一个“空壳”，人员、经费短缺，工作机制不协调，没有发挥相应的作用。在处理事故的过程中，公安、消防、交通等部门之间一般没有协调机构，多数相关部门认为事件的解决主体是公安机关，其他部门相互推诿责任，但最终导致事态愈发严重。总体来看，我国在处理环境型群体性事件的过程中，各部门之间还存在各自为政，缺乏办事高效、运转协调的联动机制的问题。

三、我国环境污染引发群体性事件的防治对策

(一)加强环保立法，完善环保法律体系

环保法律体系的发展与完善是加强环境法制建设和环境管理，减少环境纠纷的基础保障。目前，我国现有的环保法律体系不完善，法律法规相对空白，缺少应对环境问题的规范性文件，严重影响我国治理环境问题的效果。因此，我国必须加强环保立法工作，完善相关法律体系。根据2014 年修订的《环境保护法》的规定，修订相关环境法律标准，填补部分法律空白，使处理各种环境型群体性事件有法可依。对我国环境立法领域中过时、重叠和相互矛盾的内容及时进行系统的修改、删减和整合，并制定与其配套的法律法规，增强可操作性，以便群众在维护环境权益情况下有法可依[10]。按照有关法律强化责任追加制度，对违法引进不符合环境标准，违法排污企业，滥用权利干预环境执法工作等行为依法追究其法律责任，并加大处罚力度，为民众维权提供有利保障。提高环保部门的监管能力，建立系统的长效机制，从环境型群体性事件的发生源头抓起，及时化解社会矛盾纠纷，维护公众的环境权益。

(二)树立正确的政绩观，促进经济生态和谐发展

1.强化政府环保意识，树立正确的政绩观。党的十八大提出关于生态文明建设的战略任务，要求各级政府必须切实加强环保思想，树立正确的政绩观，按照科学发展观的要求合理规划经济发展工作，并建立配套措施以加强各级政府的环保责任。一方面，针对政府工作人员，可以建立一套科学完善的政绩考核体系，将环境保护指标纳入政府官员的政绩考核项目中，以引起各级政府官员认识到环保的重要性。另一方面，对政府官员在任时建设的化工项目实行“终身责任制”，促使政府官员高度重视环境保护工作，担负起保护环境、维护群众利益的责任，减少环境群体性事件的发生。

2.加强环保执法监督和污染企业整治。在处置环境污染问题的过程中，加强环保执法的监督和污染企业的整治是非常重要的。加强环保执法工作的监督，必须要确保环保部门执法的独立性，进而将环保执法监督工作落到实处。环保部门可以制定严格详细的工作记录表，要求记录各企业制造的废弃物数量、处理方式、废物流向，以及周围空气、水质、土壤的污染指数是否超标等等，并定期检查，确保环境执法工作人员执法监督工作落实到位。实行执法信息披露制度，将执法工作的流程、统计数据、相关文件等以一定形式，并建立完善的执政人员工作绩效考核制度，调查当地群众对各执政人员工作的满意度，并将其纳入考核范围，以此监督地方政府环保部门依法履行职责，规范政府执法行为。

加强污染企业整治，地方政府对于有高污染和高耗能的企业扩张要进行严格控制，加大监督审查的力度，并制定一套科学、完整的与环境检测、节能减排、审查和监督有关的考核体系。对不符合要求的企业项目要坚决淘汰，不让污染源头进入市场。并且要加大对污染企业整治的执法力度，提高污染企业的违法成本，全面推进企业环保责任意识。

3.健全决策机制，保障民众参与权。党的十八大报告中提到，凡是涉及到群众利益的决策都必须充分听取群众们真实的想法意见，凡是损害到群众切身利益的行为都必须坚决防止以及纠正，在做出关系到群众环境权益的公共决策之前，各级政府应该以通俗易懂的语言通过新闻媒介、网络、通告、免费热线电话或深入基层群众中等多个种方式告知群众，广泛征求各阶层群众的意见和建议。发达国家一系列的环境运动经验已经充分表明了公众参与既是监督各级政府部门履行环境保护职责的重要力量，也是维系生态环境质量的内在因素。[11]因此，在环境问题上，各级政府要确保群众的参与权、知情权和监督权，可以实行民意测验、公众听证会等制度，使公众制度化的参与到地方政府日常决策进程中去，并表达自己的意见，进一步完善信息公开制度，及时解决各类环境矛盾和冲突。

(三)提高企业社会责任心和环保意识

1.强化企业环保自律意识。根据我国环境管理法律法规的相关要求，对于污染企业的惩罚，小至缴费、罚款，再至限期整改、停业整顿，最后大至拆迁、关闭。面对这样严格的责任追究，仍然有部分企业不顾后果进行污染项目。因此，加强企业环保意识对环境治理至关重要。一是地方政府环保部门应加大对企业的监督核查力度，制定一系列科学完整的体系机制，如节能减排指标体系、环境监测体系、审查考核机制等，进而提高企业环保意识；二是建立企业环境信息披露制度，对涉及到民众环境生存权益的规划和项目时，充分听取群众意见，强化公众的环境监督力度，督促企业环保意识不断提高；三是对企业积极开展环保教育，使企业明确自己应承担的环境保护责任，促使其减少排污活动，进而强化企业的环保自律意识。

2.加强企业环保文化建设。对于减少环境问题的发生，企业的环保文化建设工作是不可忽略的。这就要求企业要将环保意识融入到企业文化理论建设中去，平时对企业干部和职工进行经常性的环境保护教育和环境道德教育，使企业工作人员了解本行业的基本环境保护知识和技能，形成良好的环境道德和行为规范。其次，对企业工作人员进行环境保护法制教育，增强企业工作人员的环境法制意识，使其意识到自身应该承担的环保责任、义务和应该享有权益。最后，企业以及企业工作人员必须树立可持续发展的环保意识和灌输环保管理的理念，节约资源，保护环境，塑造环保的绿色企业形象，打造良性循环的绿色生态品牌经济。

3.企业加大环保投入。治理环境污染，要求企业加大环保投入力度。加大环保工作的资金投入，可以从生产技术、产品结构、规划管理等多方面入手实现清洁生产与节能减排；企业还可以与相关科研单位及院校进行交流，积极开发引进清洁生产和污染治理技术，培育相关技术人员；另外，新建的化工项目必须坚持循环经济路线，采用不生产或少生产废弃物生产技术，或者使用清洁型的原料和能源进行生产，并配备相关先进的“三废”除污设备，提高资源、能源利用率，从源头上减少对环境的污染和破坏，给周围群众提供一个良好的生活环境和生态环境。如河北银生化工有限公司便是环保企业的典型代表，该公司近年来不断加大环保投入，狠抓节能减排工作，从2004 年开始，先后投入了300万余元用于企业环境污染治理，最大限度降低了成本和节约了能源，达到了零排放、无污染。

(四)建立健全环境污染引发群体性事件的预警机制

1.准确掌握环境问题的情报信息。突发危机失控的一个重要因素就是信息不真实、不对称和失控。如果对突发事件的信息资料掌握地越充分、越真实，预测的准确度也就越高。[12]及时准确地获取预警性的情报信息，是做出有效决策的前提条件，这也是防治环境型群体性事件的重要措施之一。首先，建立全方位的信息网络系统，将预警体系扩展到各个领域中，才能及时掌握问题诱因，了解动态，采取行动。还可以通过网络、微博、论坛等传播媒介的相关动态，及时了解民众的利益诉求，发现隐患并予以治理。其次，政府应建立专门的情报信息收集部门，并对其相关成员进行专业的教育培训，确保收集的信息及时、准确、全面、有效。最后，收集的信息在经过分析研判之后，按事情轻重缓急，严重程度，有针对性的建立不同等级的预案。只有这样，才能做到未动先知、处置主动、有效防范。

2.认真贯彻落实应急处置预案。应急处置预案能够为群体性事件的处置提供及时、有效、妥善的帮助，并且能在最大的程度上预防以及减少群体性事件造成的损害，维护社会治安秩序。为了有效处置环境型群体性事件，各地政府和公安机关建立的专业应急处突队伍，必须能够认真贯彻落实应急处置预案，并灵活运用。比如，在事件发生时，领导干部要在最短的事件内作出及时反应，灵活运用环境型群体性事件的现场指挥战略；各部门必须严格按照指挥命令以及预案规进行相关活动，并随时与指挥部以及其他各部门保持联系，确保各部门之间的传导性，有效整合资源；另外，面对紧急情况，专业应急人员要会灵活处理；在事件结束后，各部门还要总结经验，对预案进行反复调整和优化。

(五)妥善处置环境污染引发群体性事件

1.建立多部门协调联动机制。所谓的协调联动机制，就是指在危机管理的过程中政府内部各个部门之间以及政府与社会各组织之间经过有效的沟通和信息交流，全力整合资源、共同行动，协调有效地处理危机的一种规律性的运作模式。[13]在处置环境型群体性事件过程中，成立领导指挥小组和政府、公安、消防、医疗、环保等多个部门组成的应急队伍，建立指挥、执行、监督、劝导和服务等机制，实现消息资源及时共享，统一指挥、全面联动。其中需要强调的是，公安机关只是解决此类事件矛盾的主要辅助力量，并不是解决问题的主体，它必须在党委政府的领导下开展应急处突工作。因此，其他相关部门不要存在事不关己的想法，在处置环境型群体性事件的过程中，每个部门都必须做到“到位”。

2.及时依法处置事件。在实际工作中，处置环境型群体性事件要坚持两大原则：一是及时，就是“未发生，先解决”，“随发生，随处置”。这需要政府部门在展开调查工作时，信息畅通，嗅觉灵敏，判断准确，随时监督重点企业污染治理工作的落实情况和了解群众的心理动态变化，做到底数清、情况明；在事件发生的第一时间，有关机关应该要快速介入，稳定闹事者的情绪，防止事态进一步扩大。二是依法，环境型群体性事件中存在部分民众的诉求和行为是非理违法的情况，这就要求相关处置者必须坚持依法办事，对群众提出的诉求具体分析后，按法律相关规定解决问题，切不可感情用事，只为了一时的安宁而盲目表态，给民众开“空头支票”。

[1]王越.公安机关对环境群体性事件的预防与处置策略——基于启东事件的分析与思考[J].法制与社会，2014，(11).

[2]李蒙.环境污染群体性事件启示录[J].民主与法制，2012，(33).

[3]吴思珺.论环境群体性事件特点[J].武汉交通职业学院学报，2013，(1).

[4]缪金祥.美丽中国：环境群体性事件的预防研究[J].生态经济，2014，(2).

[5]李萍.环境群体性事件的特点与应对[J].探求，2010，(5).

[6]罗吉.我国重金属污染防止立法现状及改进对策[J].环境保护，2012，(18).

[7]张国磊，张燕妮.农村地区预防式环境群体性事件研究[J].三明学院学报，2012，(1).

[8][德]耶林.为权利而斗争[M].郑永流译.北京：法律出版社，2007.

[9]温志强，李凤菲.快速城镇化背景下群体性突发事件的公共危机预警机制研究[A].第八届中国管理学年会论文集(选编)[C].2013.

[10]刘细良，刘秀秀.基于政府公信力的环境群体性事件成因及对策分析[J].中国管理科学，2013，(1).

[11]刘娜娜.由环境群体性事件看我国参与式民主建设[J].福建省社会主义学院学报，2012，(2).

[12]卢斌.当代中国社会利益群体分析[M].北京：中国经济出版社，2006.

[13]凌学武.公共危机管理中的协调联动机制建设研究[J].前沿，2007，(9).