新中国人口政策的转变与经济增长

瞿商，赵俊红（中南财经政法大学经济史研究中心，湖北武汉430073）



新中国人口政策的转变与经济增长

瞿商，赵俊红
（中南财经政法大学经济史研究中心，湖北武汉430073）

摘要：毛泽东时代基本上执行人口自由增长政策，一方面，人口快速增长，带来了劳动力的快速增加与社会财富的增长；但另一方面，人口的过快增长稀释了人均社会财富，也带来了资源、环境和就业等方面的巨大压力。因此，进入邓小平时代，中国实行控制人口增长的计划生育政策。这一方面减少了中国增加的人口；另一方面，通过改革开放以及人口红利等实现了经济的快速增长，实际上是在中国经济改革进程中嵌入了新马尔萨斯主义。中国沿着同时减小分母和增加了分子的第三条途径实现了人均GDP的快速增长。这为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定了坚实的物质基础。但是，随着控制人口增长政策的实行，中国人口结构出现少子化和老龄化两大主要问题，继2013年的“单独二孩”的人口政策之后，2015年实行普遍二孩的人口政策。这是中国经济实现持续增长的必要人口政策的调整的体现。

关键词：人口政策；转变；人口红利；经济增长

一、毛泽东时代人口快速增长的政策与制度分析

（一）马尔萨斯主义和新马尔萨斯主义关于控制人口过快增长的主张。

18世纪80年代末，托马斯·罗伯特·马尔萨斯在他匿名发表的《人口原理》中建构了一个关于食物和人口平衡的简单比例关系。他基于土地生产力递减规律，提出了食物增长的算术级数与人口增长的几何级数的非一致性，人口每25年将增长一倍并呈现无限增长的趋势。为了避免人口增长超过食物增长带来人类生活水平的下降，他提出人口适度增长是保持一个经济社会和谐发展的根本要求。抑制人口增长有两种手段：积极抑制和道德抑制。前者是通过疾病、战争、饥饿等手段提高人口死亡率，后者是通过禁欲、不婚、不育等手段减少人口出生率。从这个角度来说，马尔萨斯的人口理论更关注人口的消费型功能。马尔萨斯认为避孕是违反自然和不道德的，不赞成使用避孕等方法控制人口增长。[1]后来，拥护马尔萨斯人口论的F.普莱斯提出，用避孕方法以节制生育，是符合人性的道德原则。这种预防措施，使一对夫妇不致生育超过他们期望的子女的数量，人口的数量能够经常保持在生活资料能供应的水平上，从而使国家在物质资本、人力资本和国家实力等方面可以实现较高水平的发展。社会各阶层的文化知识、生活舒适度也都会达到较高的水平。卡莱尔、德赖斯代尔等也提倡用避孕方法节制生育，以减少人口增长。他们宣称人口增长造成自然资源不足，生态平衡失调、环境污染，生存空间不足，社会生活和福利水平下降，世界和平与安宁受到威胁。他们的学说被称为新马尔萨斯主义。新马尔萨斯主义扩展了马尔萨斯主义公式，强调人口增长速度太快，特别是第三世界人口增长过快,造成世界粮食危机。只有节制生育，特别是只有控制发展中国家的人口增长，促进经济增长，才能改变发展中国家贫困人民的处境和实现国际和平。

（二）毛泽东时代人口自由增长的政策。

1949年8月，美国国务院发表了《美国和中国关系》的白皮书和艾奇逊国务卿致杜鲁门总统的信。称人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题，一直到现在没有一个政府使这个问题得到解决。中国革命很大的一个原因是它没有使中国有足够的东西吃。9月，针对白皮书中所谓蒋介石集团在中国大陆的失败是因为未能解决中国人民的吃饭问题，而中国共产党领导的中华人民共和国也不能解决中国人民的吃饭问题的这一结论，毛泽东宣称中国巨大的人口规模本身就是一项伟大的生产性资产。他指出“人口众多是一件极大的好事。再增加多少倍人也完全有办法”，“这个办法就是生产”，“革命加生产即能解决吃饭问题”。[2](p1512)这是整个毛泽东时代的人口的基本思想观点，并成为无控制的人口自由增长政策。

（三）毛泽东时代人口快速增长的制度因素。

从制度安排方面看，毛泽东时代的人民公社体制和户籍制度是导致人口快速增长的重要制度因素。

从人民公社体制来说，人民公社实行集中劳动集中分配，并实行按工计酬的工分制。按照1958年颁布的人民公社章程，作为农业生产者的社员，其粮食消费是根据“人七劳三”的比例从公社或生产队分配来的，也就是公社或生产队的粮食类实物分配的办法是将上交国家公粮后，剩余部分的7成是按照公社或生产队的总人口进行平均分配的，3成是按照社员的总工分进行分配的。这样，人口多的家庭所得的粮食等实物就会更多。在人口自由增长政策下，每个家庭为了获得更多的粮食等实物，以弥补成人粮食消费的不足，生育更多的孩子就是一个理性的选择。

从户籍制度来说，1958年颁布施行的户籍制度对城乡人口的流动做出了严格的规定。1953年实行粮食等产品统购统销政策。由于淤国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，第6页，2010年。于国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，第9、26页，2010年。城镇户口的家庭的粮食等实物是按照户籍在册人口的年龄段进行供应分配的，国家为了照顾孩子的发育和成长，往往给予孩子较多的口粮。这样，城镇户口家庭也往往为了获得更多的粮食等实物，也愿意生育更多的孩子。

显然，这两种制度安排都有利于生育更多孩子的家庭。这是在人口自由增长政策背景下，中国人口快速增长的制度因素。此外，中国传统文化的家族观念、传宗接代观念等文化因素也促使家庭更愿意生育更多的孩子。

（四）毛泽东时代人口快速增长与人口遗产。

新马尔萨斯主义者大力宣传用避孕方法控制人口增长。在他们的宣传影响下，许多发展中国家开展了节育运动。20世纪50年代中后期，在马寅初的《新人口论》的影响下，中国在短期内也提倡并采取了节育的实际行动。但毛泽东时代的人口自由增长政策重点关注妇幼保健、儿童福利和更多的学龄前儿童上学难的问题，而不是人口数量问题。

人口学规律表明，总和生育率（育龄妇女生育的孩子数）2.1是保持一国人口更替的平衡指标，人口数量保持稳定。大于2.1，人口就会增长，小于2.1，人口就会下降。新中国成立后，人口为5.5196亿多，是世界上第一人口大国。但1949——1971年中国的总和生育率平均超过了6。中国人口数量从5亿增加到1964年的7亿，每增加1亿人平均用7年半时间；1964——1974年是中国人口的高速增长阶段，由7亿增加到9亿，每增加1亿人仅用5年时间。在毛泽东时代，中国大多数年份的年人口增长率都远远超过了20译。1980年中国人口达到10亿，比1949年整整翻了一倍，这只用了30年时间，中国继续保持着世界第一人口大国的地位。

从人口的生产性功能来说，中国拥有数量巨大的人口，为财富总量的增长带来有利条件。从1949年到1979年，中国人口从5.4167亿人增加到9.7542亿人淤淤国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，第6页，2010年。于国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，第9、26页，2010年。，国民总收入从1952年的679亿元增加到1979年的4062.6亿元，人均GDP从1952年的119元增加到1979年的419元，人均储蓄存款余额从1952年的1.5元增加到1979年的28.8元于。1980年中国城乡居民家庭人均可支配收入和纯收入分别只有477.6元和191.3元，恩格尔系数分别为56.9和61.8淤淤国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社，第25页，2010年。。经济增长率略高于人口自然增长率，国民收入增长比较缓慢，人均国民收入增长更加缓慢。

由于增加的人口大多在20世纪50-70年代出生，这也为80年代开启的改革开放的历史进程并进而带来经济高速增长提供了大量劳动力资源，这是毛泽东时代人口快速增长的最大遗产，也是之后的邓小平时代实行控制人口增长政策所形成的人口红利的最大源泉，更为21世纪初中国建设创新型国家提供了大量的高素质的人力资本。

但是，从人口的消费性功能来说，人口快速增长带来的数量巨大的人口也带来粮食安全、生态环境恶化、资源供应紧张以及人口就业困难等诸多问题。不受控制的人口增长将超过农业生产的发展速度，扼杀中国经济发展的所有前景，阻碍经济发展和人民生活水平进一步提高以及社会发展的矛盾，进而进一步成为中国实现现代化的巨大障碍。人口问题成为制约实现中国经济发展和现代化建设的一个根本问题。

二、从人口自由增长政策到控制人口增长政策的转变与中国经济快速增长

（一）控制人口数量快速增长的计划生育政策与人口增长数量的逐渐减少。

促进改革开放以来中国经济增长因素之一的的人口红利，是毛泽东时代人口自由增长政策与邓小平时代控制人口增长政策的结果。尽管毛泽东的人口思想以及毛泽东时代的人口自由增长政策只注意到了人口的生产性功能，即人口创造财富的功能。并没有真正注意到人口的消费性功能，即人口对财富的消费以及人口对资源、环境的压力。这是邓小平时代实行控制人口增长政策的根本原因。

从20世纪70年代初开始，中国启动了新的控制人口增长的政策。1971年国务院批转《关于做好计划生育的报告》，提出“一个不少，两个正好，三个多了”，强调要有计划生育。1973年12月，全国第一次计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”政策，计划生育取得了较为明显的成效。1978年3月，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第53条明确规定“国家提倡和推行计划生育政策”。1980年，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党共青团的公开信》，开始明确实施严格的“一对夫妇只生一个孩子”的独生子女的计划生育政策，并把它作为一项基本国策。这使控制人口增长的政策制度化。独生子女的计划生育政策的明确目标是通过对人口数量的控制来提高人均收入水平和支持国家的现代化建设，以确保经济改革的成功。这样，中国政府在寻求迅速发展经济的同时，把控制人口增长作为国家经济发展面临的一项重大挑战。

1979年以来，计划生育政策使中国少生了3亿多人口。中国有效控制了人口的过快增长，实现了人口再生产类型从高生育率、低死亡率、高增长率向低生育率、低死亡率、低增长率的模式转变。1990——2000年中国人口年均增长率为1.07%。从1990年代末期，中国人口自然增长率下降到1%以下，这是一个非常低的增长率。2001——2011年中国人口年均增长率为0.57%。2000年中国成功地将人口规模控制在12.6亿，2011年第六次人口普查显示，中国人口为13.39亿。国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年中国人口为13.68亿。中国人口数量从1980年的10亿到2014年的13.68亿，用了34年时间，而且这还是在人口基数翻了一番的基础上实现的。这说明，邓小平时代开始的控制人口增长的政策取得了较为满意的效果。

（二）人口红利是毛泽东时代的人口遗产与邓小平时代控制人口增长政策相结合的结果。

新的计划生育政策实际上是在中国经济改革进程中嵌入新马尔萨斯主义的逻辑。新马尔萨斯主义有其合理性，它说明人均国民收入增长的实现无外乎两种途径：增加分子（国民生产总值）或减小分母（人口基数）。实际上还有双管齐下的第三种途径：即在增加分子的同时减小分母。改革开放的富民政策与计划生育政策组合在一起，中国实际上就是沿着第三种途径前进的。计划生育政策的作用，一是降低了人口的出生率，使改革以来中国人口增长率低于经济增长率，减少了增加的人口，在经济高速增长的情况下，直接提高了人均收入水平；二是随着收入水平的提高，人均受教育年限和接受教育程度都提高了，为经济发展提供了高素质的人力资本。

在成年人劳动年龄段，个人生产的价值一般超过其消费的价值，从而产生投资剩余。由于毛泽东时代快速增长的巨量人口，在新的计划生育政策实行的情况下，减少了依赖于成年劳动人口的子女数量，因此，非生产性的抚养人群比重较低，从而使总人口数中成年劳动人口增加产生更多的剩余，从而为人口红利（劳动年龄人口占总人口比重较大，少儿抚养比较低所产生的一种效应）的产生准备了条件，进而为中国经济快速增长奠定了物质基础。可见，人口红利是毛泽东时代的人口遗产与邓小平时代控制人口增长政策相结合的结果，而不仅仅是邓小平时代实行控制人口增长政策所带来的。

中国人口红利时期劳动年龄人口是同时期美国劳动年龄人口的3.86倍。第6次人口普查数据表明，中国60岁以上人口占了总人口的13.3%，较2000年上升了近3%；而0-14岁人口占比为16.6%，而这一数据在1990年为27.69%。测算发现，2010年的劳动年龄人口比2000年增加了1.5亿，年均增加1500万。但0-14岁的人口在2000年是2.89亿，目前减少到2.22亿，减少了6000万。据一项测算，1982～2000年人口红利对中国经济增长的贡献率达到15%。[3]蔡昉和王德文等学者的研究结果表明，20世纪最后20年中国人均收入增长的四分之一归因于人口红利。即人口红利对中国经济增长的贡献达到25%。

另外一个方面就是，尽管实施了控制人口增长的计划生育政策，但中国总人口随着人口增长惯性和人均寿命提高而持续增加。这种人口数量的增长也带来促进经济增长的积极效应，即人口规模效应。它体现在两个方面：一是扩大了成功的创新者占有市场的规模，二是增加了潜在科研人员的数量。这两个方面既为中国扩大内需提供了条件，也为中国科技进步和创新提供了源源不断的动力。

（三）控制人口增长的政策与人力资本的提高。

由于人均收入水平的持续提高，不仅提高了中国人民的生活水平，改善了体质，增进了健康，而且高等教育的快速发展，提高了中国人民受教育的水平。随着人力资本不断提高，进而提高了中国人民的劳动效率。可以说，人力资本的提高实际上是人口红利的贡献之一，或者说新的计划生育政策形成的人口红利是提高中国人力资本的物质基础。2014年，中国国家全员劳动生产率为每人72313元人民币，比2013年提高7%。劳动效率的提高又与人均收入水平的提高形成相互促进、相互提高的互动局面。

最近的一项中外合作的计量研究认为，1985～ 2007年中国人力资本总量增长了3倍，并以每年6.74%的增长率递增。其中，1998～2007年增长率达到7.86%。从区域来看，城乡人力资本在1985～2007年年增长率分别为8.95%和4.19%。[4]2010年10月18日美国《时代》的封面文章提出来自中国的挑战，不是人民币汇率，而是受过高等教育的中国人民。该文谈到，2007年中国的大学生总数为500万人，比1997年增加了5倍。美国著名的计量经济史学家芝加哥大学罗伯特·福格尔认为，高技术工人的增加肯定将推动中国的经济增长。另一项最新研究认为，1978——1999年，人力资本对中国经济增长的贡献为43%，1999——2008年上升为54%。其中，2003～2008年达到59%，由此证明了福格尔的这一论断，也说明人力资本为中国经济崛起提供了强大的智力支撑。[5]因此，新的计划生育政策对中国人均收入持续大幅度增长的巨大作用是怎么强调也不为过的。

（四）中国经济增长是实现“中国梦”的起点。

控制人口增长的新的计划生育政策，减少了中国增加的人口。据一般的估计，控制人口增长的政策执行以来，中国在30多年的时间里，增加的人口减少了3亿多。同时，实行改革开放政策，使中国经济快速发展。2000年中国GDP总规模为8.9万多亿元，首次突破1万亿美元，2005年突破2万亿美元，2009年超过5万亿美元。2010年为5.5万亿美元（37万亿元人民币），GDP规模已跃居世界第二。2014年突破10万亿美元大关（636463亿元人民币）。中国成为继美国之后又一个10万亿美元俱乐部成员。中国从跨入GDP万亿美元俱乐部到成功突破10万亿美元，用时14年。中国在短短30多年时间里成功实现了经济崛起。

但人均GDP是衡量一国的经济实力和人民富裕程度的一个重要指标，也是每个公民每年创造商品和服务数量的标准。1979年中国开启改革开放的历史进程时，中国人拥有的财富只有美国的1/70。2010年中国人均GDP突破4000美元。2012年世界银行根据人均收入的差异将世界各国划分为四档。高人均国民收入水平国家为不少于12616美元；较高人均国民收入水平国家为4086—12615美元；较低人均国民收入国家为1036—4085美元；低人均国民收入国家为不高于1036美元。按照“全年人民币平均汇率1美元兑6.1428元人民币”的标准换算，2014年中国人均GDP为7575美元。其中，北京、天津、上海、浙江、江苏、内蒙古、广东、福建等八个省份人均GDP超过了1万美元。尽管中国整体人均收入离12616美元左右的高收入标准还有很大距离，但与发达国家的人均收入差距显著缩小了。按照世界银行的划分标准，这意味着中国开始从中等收入国家迈向中等高收入国家。这是中国避免落入“中等收入陷阱”和最终摆脱马尔萨斯经济均衡的起点，将是中国从基本生存收入水平迈向持续增长并达到更高人均收入水平的起点，更是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的起点。

三、继续坚持控制人口增长政策与人口政策的调整

（一）经济发展是控制人口增长的自动稳定器。

一般而言，经济发展是人口低速或稳定增长的自动稳定器。首先，随着人力资本、人均收入水平的提高，尤其是女性就业机会的增加和收入水平提高，女性的生育数量和生育意愿也显著下降。其次，经济发展带来人力资本的要求，而人力资本的前提就是人均受教育年限的提高、身体健康状况的良好，这也意味着孩子的养育成本的提高，从而在生育子女的数量上起着限制的作用。在大多数发达国家，生育率降低是一个普遍现象。在中国，北京、上海、广州等经济发达的大城市，生活压力，尤其是经济压力使年轻人推迟结婚、推迟生育小孩的现象也非常普遍。这不仅在间接意义上减少了计划生育政策的执行阻力和执行成本。而且它与马尔萨斯主义提倡禁欲、不婚、不育的道德抑制和新马尔萨斯主义宣传提倡的节育以减少人口增加的被动办法不同，它是一种合乎人们意愿的主动减少人口增加数量的主动方式。如果给这种方式一个合理的定义，它就应该是新新马尔萨斯主义。目前中国妇女平均综合生育率水平为1.5个，低于保持人口数量的2.1的综合生育率水平，生育水平显著下降，导致人口增速也显著下降。2000年以来，中国年增加人口不到1000万人。这与此前年增加人口1000多万，甚至2000多万相比，确实不可同日而语了。

（二）控制人口增长政策导致人口结构不合理并制约经济社会的持续发展。

随着计划生育这一控制人口增长政策的实行，一方面，产生了人口红利，促进了经济增长和人均收入水平以及人力资本的提高，并缓解了资源环境压力。这是控制人口增长政策的积极效应。但是，另一方面，它又产生了人口结构的不合理的问题，并且这一问题随着计划生育政策的延伸而不断加剧。人口结构主要有性别结构和年龄结构。它反映一定地区、一定时点人口总体内部各种不同质的规定性的数量比例关系，构成这些标准的因素主要包括年龄、性别、人种、民族、宗教、教育程度、职业、收入、家庭人数等。邓小平时代及以后的控制人口增长的计划生育政策带来的人口结构问题主要是人口的年龄结构和社会结构，主要表现为生育率超低和老龄化加速以及富裕阶层生育率低于贫穷阶层的生育率。其影响也不止一代人。

随着人口红利的减弱以致消失，中国人口的老龄化现象十分突出。20世纪80年代后出生的独生子女家庭供养人数几乎达到5人以上。这5人中有4人是老年人。由于30多年来实行的控制人口增长的计划生育政策，中国人口的出生率低于死亡率，老年人在人口中所占比例越来越大。一方面是社会人口趋于减少，出现少子化的严重问题。另一方面是随着经济发展，生活的改善和体质的增强，生活和医疗水平的提高，社会人口趋于老龄化。不仅劳动年龄人口的增量进入了减少阶段，社会缺乏足够的劳动力。根据中国人口统计估算，2010年，中国有1.6亿农民工，1.6亿60岁以上人口和1.6亿个只有一个孩子的家庭。2015年，中国60岁以上老人人口接近2亿，这个数字增长很快而且还会继续增加；在城市里，一个孩子的家庭有2.2―2.5亿。2011年，中国15—59岁劳动年龄人口达到9.41亿人峰值，2012年下降为9.37亿人，按此趋势，2030年前中国劳动年龄人口仍可保持8亿人以上，但年轻劳动力在劳动年龄人口中比例下降，劳动力资源的国际比较优势有所减弱，而且引起非常大的社会问题。诸如养老保险（加大家庭养老基础的脆弱程度），老年人的医疗，社会负担的加重（每个60岁以上老年人差不多有5个20―59岁纳税人，如果不改变计划生育政策，未来20年，比例将从目前的5颐1变成2颐1）等等。因此，人口结构严重失调，成为当前及今后较长时期中国人口发展的主要矛盾，已影响人口可持续发展，成为制约经济社会发展的关键因素。因此，进一步完善人口政策，转变“一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策是经济社会持续发展的必然要求。

（三）控制人口增长政策的调整。

人口年龄结构的优化，主要通过抑制或鼓励育龄妇女的生育胎数来实现。以实现人口的代际均衡。

20世纪80年代以来，尽管计划生育政策也有过微调，如1988年中共中央提出“农村某些群众确有实际困难，如独生女，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。”但严禁超生计划外二胎或多胎。这为中国人口数量的有效控制做出了贡献。但是，目前，人口结构不合理矛盾的加剧，也将引发严重的经济危机和社会危机。为此，在中国人口数量仍然相当庞大的情况下，控制人口增长的基本政策不变的前提下，中国出于协调不合理的人口结构，对控制人口增长的计划生育政策进行了调整，这就是从“一对夫妇只生一个孩子”转变为“单独二孩”政策并进一步全面放开二孩的政策。2013 年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。2015年10月29日，十八届三中全会的公报提出坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。积极开展应对人口老龄化行动。这标志着控制人口政策已经从限制性的“单独二孩”向全面放开的“普遍二孩”的转变。

这种调整的目标有两个：一是继续保持减少增加的人口的趋势，因为毕竟中国人口数量巨大的基本国情还没有得到根本改变，这是当前以致今后一个时期中国人口政策的大方向和主基调。因此，中国人口政策的基调仍然是控制人口增长，而不是放任人口增长。这也说明前一阶段的控制人口增长的计划生育政策是正确的，对经济增长的具有积极的促进作用。二是逐步解决中国的少子化和老龄化两大突出人口问题，以改善人口结构的矛盾，延缓中国人口老龄化的速度。通过这种调整，既可以从劳动力供给方面很好地保证经济发展的可持续性，又可以从社会保障方面保证社会发展的可持续性。这说明控制人口增长的政策的调整只是微调，调整的目的是实现中国经济社会以及与自然生态环境的持续协调发展。

参考文献：

[1]托马斯·罗伯特·马尔萨斯.人口论[M].郭大力,译.北京：北京大学出版社，2008.

[2]毛泽东.唯心史观的破产.毛泽东选集（第2版）:第4卷[M].北京：人民出版社.

[3]Wang, Feng and Andrew Mason.2008.“The Demographic Factor in China’s Transition .” pp136 -166 in China’s great Economic Transition, edited by Loren Brandt and Thomas G. Rawski. Cambridge University Press.

[4]李海峥,梁赟玲,等.中国人力资本测度与指数构建[J].经济研究，2010，（08）.

[5]John Whalley. Xiliang Zhao:The Contribution of Human Capital to China’s Economic Growth, NBER Workings Paper No.16592. http://www.nber. org/papers/w16592.

责任编辑郁之行

作者简介：瞿商（1965—），男，中南财经政法大学经济学院教授，博士生导师，经济史研究中心主任。赵俊红（1988—），女，中南财经政法大学博士研究生。

中图分类号：C924.21

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）12-0079-06