中国公共安全协同供给的障碍及协同效应的实现

2015-03-26江苏警官学院江苏南京210031社会公共安全科技协同创新中心江苏南京210094

湖北社会科学 2015年12期

钱　洁（1.江苏警官学院，江苏南京210031；2.社会公共安全科技协同创新中心，江苏南京210094）

钱洁1,2
（1.江苏警官学院，江苏南京210031；2.社会公共安全科技协同创新中心，江苏南京210094）

摘要：公共安全的整体性治理需要从主体、政策、行动与时间层面考量安全供给的碎片化问题，变“碎片化”为“民主化”安全供给。当前中国公共安全协同存在制度依赖、利益争夺与局域保护主义、信息与文化壁垒等安全协同供给的障碍。社会公众安全感的提升是社会公共安全协同供给的核心要素。在着力提升以信任感、确定感与可控制感为其主要构成的社会公众的安全感的同时，还应以项目协同的方式，加强协商机制、互助机制与激励机制建设，完善常态协同中的政策网络与安全评价体系建设。

关键词：公共安全；协同；治理

通过跨界合作，防止政府组织与公共服务“碎片化”所导致的治理困境，实现整体政府的理念，扩大公共服务的公平性与有效性，已经成为公共行政理论界的共识。与此同时，在全球范围内整体性治理的改革实践也已全面展开，以英美为代表，针对新公共管理运动过程中部门专业化分工所带来的碎片化及一系列棘手问题，采取了整合政府、市场与社会力量以提升政府公共服务效能的举措。这些对公共安全领域的协同治理提供了有益启示。

一、目标解析：公共安全供给“民主化”治理的实现

（一）公共安全的整体性治理：基于安全协作的考量。

在公共安全领域中，既包括“紧急状态下的协同”，也包括“常态管理中的协同”。虽然公共安全协同供给的视角主要探讨的是常态管理中的协同，就整体性治理而言，两种类型的协同都是安全协作的重要组成部分。即便是美国这样的联邦制国家，面对应急管理中的不同应急参与者的横向碎片化与不同层级政府间的纵向碎片化问题，也采取了一系列应急协调整合措施，具体包括：重视应急沟通、联合进行应急规划、签订理解备忘录或灾害互助协议、逐渐改进应急管理系统、不断完善国家应急方案等。[1](p126-127)由于安全事务的细致性和危险性，公共安全领域的治理往往是“牵一发而动全身”，更需要整体性治理。中国公共安全的整体性治理，应从以下几个层面展开：

首先，从主体层面构建组织间安全协作网络。公共安全供给不仅是政府及警务机构的职责，更是全社会的共同使命，相关机构要在信息、人力、物力、政策等方面提供支持。从现代公共服务供给的角度上说亦是如此，“在公共服务提供的网络结构中，既包含各相关利益者的专有资源和比较优势，又呈现出行动者之间的协作关系。政府作为重要行动者之一，通过变革自身角色，驱动网络运行”。[2](p18)政府是通过组织变革实现网络化服务的设计者和推动者，在构建组织间安全协作网络中起核心作用，而其他供给主体也要有公共安全的责任感与使命感，促进网络协同效应的实现。

其次，从政策层面促进安全政策协同的实现。按照周志忍将政策协同划分为三个层面：宏观层面关注是政府的总体战略；中观层面政策协同关注的焦点包括跨界特性突出的政策领域和跨越现有政策领域的政策议题；微观层面关注焦点是同一部门内不同业务单位之间的政策协同。[3](p29-30)在公共安全领域，政策协同主要集中在中观层面和微观层面。在中观层面要形成公共安全领域的决策体制和机制以及与公共安全相关的议题上的具体政策方案。在微观层面，要实现与公共安全相关的组织机构，如警务机构、政法系统、社区组织等之间的制度化的协商机制、联络机制、信息交流和共享机制等。

再次，从行动层面加强安全事务沟通与配合。公共安全领域，在政策协同实现后，需要在相关政策的统一框架下协调安全领域的行动。整体性治理在行动层面是扩大授权，以结果导向的，需求与资源高度整合的过程。其核心是以信息技术为支撑，通过流程再造，使安全事务的沟通更加迅捷，行动更加迅速。这种流程再造打破了原有行政组织及层级间因官僚制体制的限制所造成的各自为政、多头指挥或相互掣肘等格局，在网络化条件下，实现多部门工作流程的虚拟整合和网络化协同，形成数字化服务链，实现“无缝隙”沟通。

最后，从时间层面关注持续性安全供给。无论是对犯罪形势的预测、分析与防范，还是网络舆情的监测与导控，涉及公共安全领域的危机治理与维稳主张都应注重长远性和前瞻性。任何通过单纯压力控制方式所获得的短期内“安全”或“稳定”都可能产生挤压效应，最终造成更深层次的社会矛盾的激化，或更为严重的公共安全危机。只有通过长期持续性的安全供给才能实现整体安全。

（二）公共安全的碎片化趋势：民主治理难题。

公共安全领域的公共事务与公共服务日益呈现复杂性及碎片化趋势，成为中国民主治理和公共安全良性供给过程中的一大难题。对碎片化的社会背景、发生机制和特征的分析有助于探索公共安全协同供给的实现路径。中国公共安全危机治理或维稳方面的碎片化往往表现为：仅以所管辖的小范围内的安全或稳定作为危机治理或维稳目标，没有全局意识和观念；仅从本部门职能范围考虑治理之策，忽视与其他相关部门的沟通与磋商；仅从管理者角度出发试图压制和平息社会问题，而不是从源头疏导和缓解社会矛盾；仅从当前时间节点维护公共安全，忽视政策措施的未来效力和长久效能。

从背景看，一方面，随着当前社会多元化与媒介小众化，媒介中互动性的加剧，特别是微博的兴起，自媒体时代的到来，使具有个性化的微内容逐渐超越传统意义上认为的具有普遍性的宏内容在媒体中被广泛关注。网络传播中的舆情日益呈现碎片化倾向。碎片化是一把“双刃剑”，一方面它带来信息来源的全面性、观点多元化以及整个社会对多元化的更高宽容度，另一方面，这种碎片化导致信息过剩和良莠不齐。“由于‘微内容’中包括一些有价值，或没有价值的部分，因此并不是所有的碎片都能够连接成一个理性的认知整体。”[4](p166)这样也易导致非理性情绪的蔓延，甚至引发群体行为，使公共安全协同供给的难度加大。另一方面，当前中国存在规模较为庞大的底层阶层，这部分阶层资源匮乏、内部缺乏组织结构，且相对封闭，较少与外界交流与互动。底层阶层由于各方面资源的限制对公共安全的需求相对于其他阶层更为迫切，而其公共安全领域利益表达的制度性渠道常常不通畅，在遭遇公共安全失序时表达和捍卫自身权利的声音较弱、途径较单一，效果十分有限。由于其公共安全利益表达的分散性和草根性特征，再加上中国民间组织及第三部门的力量有限，难以将其利益表达进行梳理和整合，这些直接导致其利益表达的碎片化。

从公共安全协同供给的视角分析，“有序”状态并不意味着整齐划一，但民主治理中决策与执行碎片化会阻碍公共安全领域的治理进程，进而难以实现公共安全有效供给。在公共安全领域，决策与执行的碎片化往往表现为：在安全领域决策中只考虑部门利益或地域利益，进而选择隐瞒或封锁安全信息；在安全决策和执行中缺乏整体性视野，只顾眼前利益，争抢并过度使用人、财、物等安全资源，为实现长久的公共安全埋下隐患；在安全决策和执行中对其他公共机构及各类社会主体缺乏开放与合作态度，用科层制式的思维严密控制治理进程，并拒绝引入民主参与、咨询与监督程序，狭隘地认为自身对安全领域的绝对控制力是安全的有效保障等。安全协同应在遏制上述碎片化倾向的基础上，通过战略、政策及行动协同层面达到整体性治理，即在公共安全供给战略的统一部署下，有效防止与公共安全相关的不同领域或不同地域间的政策相互冲突，尽可能形成多领域、多机构间的有效合作和有序行动。

（三）协同治理：变“碎片化”为“民主化”治理。

公共安全协同治理，是由“碎片化”安全治理向“民主化”安全治理的转变。协同治理清晰地表达了改变公共安全供给“碎片化”的局面，实现公共安全供给“一体化”的目标与愿景。“一体化”表明公共安全协同供给的系统性特征。这种“一体化”并非通过科层制中的自上而下的命令和干预实现的。“协同系统的许多例子证明，上级部门对下级部门办事方式的积极干预，可能导致混沌状态，也就是使它实际功能与原来期望的功能不符”。[5](p142)协同一体化是在遵循社会体系发展规律的基础上，在基层层面允许更多的因地制宜和创造性的安全策略，促进涉及更多跨领域或跨地域的公共安全自组织系统的生成和发展，通过制度与政策的正确引导，在序参量系统的作用下，支配集体行动，进而实现公共安全供给。公共安全协同供给，与一般意义上安全组织间协作最大不同在于，将公共安全供给模式的变革放到民主治理的大背景之下和整个社会变革的大环境之中，在一定程度上承认“民主化”背后透射的合理的个性化主张和多元化诉求，这与现代社会结构的网络化发展趋势相一致。“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成为公共领域内多方面的互动，这种多方面互动过程以话语体系为导向，具有非等级性、水平性、合作性的特征”。[6](p165)协同治理在尊重社会组织和个人合理需求和安全主张的前提下，强调社会成员要通过自愿参与的方式实现安全互动，从小范围开始逐渐形成自组织集体行动，进而共同实现公共安全协同供给。因此，公共安全协同供给的实质，是公共安全领域的“民主化”治理。

二、推进中国公共安全协同供给的障碍

（一）制度依赖引发的安全领域角色冲突。

受传统文化与政治体制的影响，长期以来，中国以政府为核心的公共部门承担着公共安全领域供给的绝对主导者角色，公共安全供给也主要以维稳与管控模式为核心建立起了较为严密的社会治安防控网。以维稳与管控为导向，建立日益精细的自上而下社会管理科层组织体系，形成一系列的制度与政策主张，且形成“稳定压倒一切”的控制式安全管理思维逻辑。沿着既定的制度变迁路径，在中国社会转型时期，这种制度依赖表现为通过组织化调控的方式实现公共安全供给。“组织化调控……使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织来实现国家治理目的的一种社会调控形式”。[7](p60)诚然，在一定发展阶段，这种公共安全供给模式对于维护社会稳定和秩序，强化对社会的管控力度产生了明显的成效。但随着民主化与现代化进程的加剧，在当前中国风险社会背景下，这种制度依赖成为公共安全协同供给的最大障碍。随着现代公共管理理念扩展与中国服务型政府建设的发展，中国公共管理者在公共管理的许多职能领域已由自上而下的“管理”向多元合作共治转变。公共安全管理者如果仍将公共安全供给作为单纯的“政治命题”，将之与公民权益、社会保障、民生建设等社会管理维度相割裂，将不能适应其他领域政府职能部门在观念上与行动上的社会管理创新，势必造成公共安全供给主体的角色冲突及相关制度的衔接不畅。如以公共安全为理由公安机关干涉和处置正常上访公众等，这类非警务活动的增多，会介入和影响正常的外部行政监督，处理不当可能引发更严重的社会矛盾与冲突。

（二）管辖权的利益争夺或局域保护主义所引发的各自为政。

根据组织管理的一般原理，各类组织都有不断扩张以获得更多资源的倾向。这里的资源主要包括：组织的合法权威、组织的行动领域、组织的自主权、组织的经费保障、组织的人才、组织能获取的信息等。而官僚制理论也揭示了现代组织扩张性本质。与之相对应，在公共安全协同过程中，相关主体会出于自身利益的考虑产生对本组织职能领域、本地区范围或本组织主要管理对象和服务群体的保护，这一倾向会影响协同的产生和作用发挥，其主要表现形式有三种。一是争夺管辖权使协同体系无法建立。在协作过程中，若协同各方力量悬殊，处于资源优势的一方，包括在经济基础、社会权威和影响力、话语权、信息资源等方面较为强势的一方，会以各种理由和手段获得整体公共安全供给中的管辖权，包括资源支配权、制度与政策制定主导地位、信息掌控度等。若协作各方势均力敌，则可能出现管辖权的“讨价还价”，因公共安全供给中的“交易成本”过高使安全供给效能低下。二是安全领域的部门保护主义。在协同过程中，按照“委托——代理”理论的分析，为了协同目标的顺利实现，相关主体需要“让渡”出部分权利或者投入自身的优势资源。正如公共选择理论所描述的，协同各方作为追求自身利益最大化的“经济人”，往往不愿付出更多的成本投入，也不愿公开本领域或本区域相关信息。在现实安全协同中，由于安全产品的成本投入居高不下，更易产生外部性。故部门或区域保护主义在公共安全供给中更加明显。三是安全决策的短期化与本地化倾向产生“挤压效应”。一方面，“维稳”思维模式下，安全决策常常缺少有长远预见性的公共安全协同“顶层设计”，以致安全领域的横向与纵向协作往往是由于突发安全事件或“运动式”的安全整治行动引发。以处置突发事件和安全整治为目标的安全协作，在非常时期投入过多安全资源，挤压并预支了正常状态下的安全资源，一旦处置完毕，协作状态即停止，长期协同计划战略不足造成公共安全资源配置科学性不足，缺乏长期公共安全资源配置规划；另一方面，由于违法犯罪活动和社会不安全要素的动态性特征，如果公共安全决策仅从本地区出发，以保护本地公共安全为目标，会促发违法犯罪个体、团体或社会安全隐患向周边区域移动或扩散，致使周边区域安全形势恶化，周边安全局面的恶化最终又会反过来影响本区域，陷入社会资源的巨大浪费的恶性循环。

（三）信息和文化壁垒引发的风险预测不足与安全成本居高不下。

首先，从信息领域看，公共安全领域信息壁垒使安全供给面临重重阻力。以信息情报为导向的公共安全管理革新已成为21世纪的一项重大运动，特别是在美国“9·11”恐怖袭击事件后，情报主导警务更是成为全世界多个国家的警务模式。而公共安全是一个宽泛的概念，涉及社会管理的方方面面，不仅仅是警务机构，任何一个政府职能机构在社会管理中权力滥用、缺位、行政不作为、管理方法与手段不当等都可能引发公共安全失序状态。而当前社会管理体系下，公共安全领域信息壁垒主要表现在，一方面不同地域警务机构间、同一地域各公共机构与组织之间的数据平台不兼容、数据信息不融通、数据信息交换成本高、数据标准不统一等问题使数据信息系统重复建设、数据利用率低、数据转换困难等，影响了社会风险评估体系数据的全面性与科学性；另一方面，中国公共安全相关数据不是由多个公共机构共同建设推进实现信息整合，而是大多由警务机构承担，或由警务机构主导推进。数据采集量大，信息分析研判任务重，数据处理需要投入大量资源，大大加重了警务机构的工作量；与此同时数据信息的使用率不高，由于公共安全供给中的信息系统以警务信息平台为主，由于保密需要，其他公共机构和社会组织几乎无法直接获得公共安全信息，使数据信息使用受限，影响从全社会范围内多机构把握社会动向，进行社会风险预警的参与度，常常造成风险预测不足。

其次，从文化视角分析，协同精神与官僚制格格不入，更注重合作。“合作精神注重平等，适应性，自由裁量和最终结果；官僚制敬奉等级，稳定，服从和程序。”[8](p276)由于安全产品的特殊性，较之其他社会产品，对等级、稳定、服从与程序的需要更加迫切。公共安全协同供给中，更需要协同各方以相对平等的姿态在协商中达成共识。传统公共组织中的官僚制特征及其长期以来形成的组织文化与协同精神会产生冲突。为了协同的成功实现，公共组织，特别是以政府为核心的公共权力机构要培育更为平等、尊重与信任的组织文化。此外，在公共安全协同供给中，各协同主体要从本机构或组织的狭小利益转为对整个社会的广泛关注。这就需要摒弃狭窄的部门利益取向或地域局限，从全社会稳定、秩序与安全的视角审视公共安全问题。

三、中国公共安全协同效应的实现

按照协同学理论进行分析，公众安全感本身对安全协同过程产生影响，因此在公共安全协同供给中也起到举足轻重的作用。

（一）核心要素：通过提升公众安全感实现公共安全协同供给。

安全感的实质是一种心理体验，学术界对公众安全感的解释大致有以下三种视角：一是对公众安全感的狭义理解，即围绕对犯罪所持态度的安全感解释。如将公众安全感解释为“犯罪恐惧感”；[9](p30)二是从个体角度出发的公众安全感解释。即社会公安感是个体对危险或潜在危险的预感，自我及团体归属感等，其解释多从心理学角度展开，如认为安全感是“对可能出现的对身体或心理的危险或风险的预感,以及个体在应对处置时的有力/无力感”；[10](p97)三是从社会治安角度出发，认为公众安全感是对社会治安的主观感受、信心和评价等。本研究主要从第三种视角对公众安全感进行分析，社会公众安全感的提升可考虑从以下三个维度入手。

1.提升公众安全感之信任感：更充分的个体安全意识、社会信任与社会凝聚力。

不同于前现代社会以亲缘、地缘、宗教和传统四类信任所产生的安全，[11](p121)现代社会这些信任类型日益淡化，故现代社会的不安全水平远高于前现代社会。提升公众安全感的首要任务是使公众内心更加有信心，具体而言，是让公众个体有更强的安全意识和安全技能，培育社会组织与公众个体间的社会信任和社会凝聚力。当代中国已经进入了高风险发展阶段，公众安全感体现了公众对社会发展的信心水平。公众信心的不足主要来源于社会阶层有固化导致边缘群体或弱势群体的向上流动有很大障碍，由此导致一系列社会利益分配不均衡、社会公平缺失等问题。由于以社会公益组织为代表的第三部门在社会信任方面的独特优势，以社会公平为前提，促进社会各类组织，特别是非政府组织在公共安全供给中的作用，有助于社会信任与社会凝聚力，进而提升公众安全感。

2.提升公众安全感之确定感：不涉密情况下的安全信息公开与安全沟通。

不确定感也是公众安全感的缺失的重要表现之一。这种不确定感常常与政府能力与行动有关。当公众对于安全方面的信息没有畅通的获取渠道或途径，或政府对公共安全危机的预测、监测能力弱导致公共安全失序状态频发，都会使公众的不确定感增强，导到公众安全感降低。在公共安全领域常态状况下，以政府为核心的公共部门始终是信息的全面掌握者，而社会公众则对相关信息知之甚少，由此产生较为严重的信息不对称，同时也使公众在信息不完全的情况下安全防范能力减弱，阻碍了社会力量参与公共安全供给。在不涉密情况下，在不影响危机处置的前提下，政府要扩大公共安全领域信息公开与信息沟通的途径，努力维护公众的安全知情权，使社会公众的确定感增强，并通过理性的行为实现公共安全供给，以防止安全领域恐慌情绪的产生和蔓延。

3.提升公众安全感之可控制感：更完善的公共危机预警系统与社会参与行动体系。

中国长期以来的集体主义文化造就了公众在公共安全领域对政府的依赖心理，习惯于期待政府整齐划一的行动指令，并在缺乏指令之时显得无所适从。可控制感是公众安全感的重要维度之一。由于上述文化特征，中国公众安全感的可控制感很难从自身或所在组织中获得，主要取决于政府在公共安全领域的全社会范围内的战略规划和行动策略。在公共安全供给中，以加强公众安全感的可控制感为核心，政府要加强宏观规划和引导，主要包括：加强对公共安全领域风险的监测与预警，制定更加完善细致的危机处置预案，强化对公共安全危机的全社会范围内的演习和演练，对公共安全危机的社会力量参与路径、步骤、方法等进行系统设计，制定较为详细的社会行动预案和计划。由此，使社会公众的“心理预警”得到强化，对安全领域的可控制感增强，以全面提升社会公众安全感。

（二）机制保障：常态化项目协同中的政策网络与安全评价体系建设。

作为一种新的安全供给战略，公共安全协同供给在实施过程中，应以项目的方式推进。不同的项目与特定地域或特定领域的社会公共安全相匹配，共同构成公共安全协同供给网络。这种项目协同不同于临时性或突发性安全工程，应由点到面，由小到大地形成常态化协同供给模式。对于政府部门，常态化项目协同中，最基础性的工作是形成相关政策网络并建立科学的安全评价体系。一方面，政策网络建设应从基层和局部领域做起，中国政府要充分授权，鼓励和倡导基层组织或职能部门围绕本地区、本领域的公共安全问题要根据本地实际寻找协同治理之策，在其职权范围内尝试制定不同部门间及政府与社会间协作性政策规定，而上级机构主要的职责是给予组织支持，在保证政策符合现有相关法律精神前提下，尽量避免政策间冲突。由此，逐渐建立起公共安全供给的政策网络。另一方面，以当前中国已较为完善的警务信息平台为基础，扩展信息平台与其他职能机构间的信息交流与互动，从基层开始，由下而上尝试建立公共安全信息平台，主要涉及工商、税务、民政、卫生等领域。这里的公共安全信息平台又不同于警务信息平台，不是以“大而全”的模式建立，而是问题导向的，由各地根据本地区公共安全现状进行设计，如特定区域内某一类较为严重的犯罪预防、流动人口管理、重点人口管理等，在小范围内做精做强信息系统，逐渐形成相关领域公共安全与稳定系数监测和积分预警系统。由于协同有别于一般协作，其特殊性决定了要实现中国公共安全供给的上述规划设计，需要以下常态化机制作为保障。这些常态化机制建设是以政府为核心的公共部门在安全供给中义不容辞的使命，其目的是培育整个社会范围内的公共安全协同文化，以实现公共安全协同供给。

1.协商机制。

社会协同的最初动力大多都来自理性经济人经过权衡和商议后选择的结果。在公共安全协同供给中，各子系统间要建立经常的交流与沟通机制，公共部门各机构间，公共部门与社会组织及个人间的协商必不可少。与自上而下的科层制命令不同，协商机制的前提是主体间平等。

具体来说，首先，建立常态化的安全沟通与对话平台。由于安全供给的复杂性，各类安全问题的解决往往需要通过不断协商的方式，在沟通与对话中“剥茧抽丝”式地推动逐步找到协同的最佳路径。而平台的形式多种多样，可以是针对某一具体公共安全领域的小范围内的面对面磋商，可以是为解决某一具体安全难题的对话，也可以是基于公众关心的某类安全问题的网络互动。其核心是建立起公共安全领域公共部门与公众间的恳谈、信息互动和长期合作。其次，深入思考和分析安全协商过程中的动力机制问题的解决之策。尽管集体行动中的“搭便车”行为常常难以避免，规范性框架设计可以在一定程度上解决公共安全协商过程中的动力机制问题。对于协商过程要有规范的程序设计，程序设计应以公平与正义为基础，特别是为社会弱势群体提供特别参与途径，减少和打消其参与顾虑。由于安全产品的特殊性，在涉及安全的集体行动中，公共部门不同机构间要合理分担支出预算，在协同供给之初勇于承担绝大多数安全成本，其目的是产生协同效应后吸引更多的社会主体主动参与到协同供给中来，促进良性循环。最后，努力减少乃至消除协商中可能产生的摩擦。这里需要考察的是，各组织机构或人员分别拥有多大的自由裁量权，不同组织与个人间的优势资源有哪些，如何给其预留充分的自主空间以更好的实现协同目标；在政策设计中，如何有效维护各类组织与个人的应享有的权利，保障其合法权益等。

2.互助机制。

互助机制的形成是实现协同的必要条件，中国当前公共安全供给中的互助机制建设要经历三个发展阶段：相互信任、自愿参与和共同生产。

相互信任是公共安全协同供给互助机制的第一个发展阶段。这里的“相互”较为复杂，从三个层面分析。一是社会个体间、组织间的相互信任，主要包含社会信任的大范畴，这一层面信任的缺失会因为缺乏合作基础而使协同无法产生。二是政府与公众间的相互信任，既包括公众对政府诚信、能力与行动的信任，也包括政府对公众及其自治组织行为的信任。三是基于安全供给的信任，即具体项目协同中，一方主体对参与协同的其他主体或伙伴的信任，这一层面信任的缺失会导致协同因沟通困难和社会资本缺失而受阻。这一层面信任的持续，常常需要超越现有协作制度体系之外的角色认同，即围绕忠诚、自豪感、利益共享、共识、共同愿景等所产生的项目成员间团结或项目组织的凝聚力。互助机制的第二个阶段是自愿参与。在现实公共安全供给中的社会参与不足，要改变这一局面的路径也应从两方面展开，一是公共组织及其领导者要转变观念，认可公众对公共安全领域的自愿参与，并积极鼓励社会公众在法律法规认可范围内，发挥自身智慧和感召力，在周边的公共安全供给中展开创造性行动。“如果没有行政官员个人认可公民参与发挥的作用，公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果。”[12](p43-44)二是给予公众充分的安全领域知情权，建立健全公众对与其直接或间接相关的公共安全领域信息进行查询通道，如建立在社区范围内的安全信息公布制度，使公众建立起所在区域的主人翁意识和合作意识，形成“邻里守望”式的社区合作氛围。互助机制的第三个阶段是共同生产。共同生产与申诉专员与行动中心、志愿主义、决策中制度化的公民角色和保护公共利益结构并立，是当代公民参与的五种高级形式之一，表现了公共服务提供中先进的公民角色。[13](p130)作为互助合作的最高阶段，这种机制将公共安全完全视为一种公共产品或服务，涉及多种形式。包括个体层面的有助于实现公共安全供给的习惯性个体行为；也包括团体层面的如在某一安全供给项目中，相关公众主动向相关安全机构提出承担某一领域犯罪预防项目运作的部分职能，协助提供巡逻服务、参与第三方监管、组织化寻找安全领域可疑人物信息等。共同生产需要政府的长期积极培育和成本投入，以及社会志愿精神与社会资本长期积累作为基础。这种政府与公众间强有力的合作关系在目前中国社会背景下较难实现。

3.激励机制。

在协同学中，自组织运动产生“支配”作用，如在激光原理中某一类型的分子通过它的存在和协作使产生更多的同类型分子成为可能。[5](p55)公共安全协同供给中的这种现象即是激励机制的作用。与协作中的激励不同，这种激励机制的神奇之处在于，一旦这种激励显示出效果，在自组织的作用下，即使不继续同样强度的激励，协同效应仍然能够维持甚至扩大。在公共安全项目式协同供给中，这种激励机制的主要通过打造安全团队的方式实现。在打造项目式公共安全协同团队的过程中，需要政府的精心规划与安排，具体包括：寻找多元化政策工具，提升协同的网络化程度；分析不同参与主体在权力、技术、知识、资源等方面的比较优势，初步设计参与的不同社会力量；提供和维护团队沟通的信息平台，形成虚拟协作网络；明确协同系统启动过程中各方主体在动员、组织、决策、信息沟通等方面的权责关系，使协同过程在规范化框架内运作；维护协同项目的基本运转，在时间、空间、资金、项目联络人员等方面提供基础性服务与保障等。

项目式安全团队产生的协同激励作用，主要源于以下三种效应：一是安全团队针对安全领域的特定问题组建，并通过自愿参与的方式形成全社会范围内各类主体参与的相对固定的组织；二是安全团队成员逐渐成为相互信任的群体，通过相互影响形成内部协同，引起扩大效应。由于这类激励主要以精神激励为主，团队中的核心人物或主导人物的言行常常成为一种“心理暗示”，对其他成员产生潜移默化的影响，形成心怀热情的小型网络，其在安全领域的成果也可能吸引更多的人有志于加入团队，主动受其支配；三是安全团队方式更易于摒弃官僚制痼疾。虽然项目式安全团队由公共部门的规划产生，受相关政策约束，但团队的组织形式平等的松散组织结构，具有明显的自组织特征，在协同过程中常常以非正式共识代替繁琐的规则体系，项目的特征决定了其结果为导向和鼓励创新的特质，并被赋予因地制宜和创造性地进行安全供给的权限，这种包容性有利于其成员产生内心的认同和行动的一致。

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