我国环境抗争的发生逻辑——以政治机会结构为视角

吴阳熙

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

一、引言

20 世纪90 年代以来，我国环境状况持续恶化，引发民众日益增多的环境抗争行为。1990 年-2000年间，环境上访人数增加了175%，同一时期的环境上访事件增长了180%。[1](p14)近年来，以环境抗争为基本特征的群体事件更是呈现出不断增多和扩散的态势，这引发了国内学者对环境抗争的关注。学者们大多偏重于对内在动力、抗争策略和抗争方式等社会视角的解释，缺少对环境抗争根植的宏观政治环境的考量。在西方社会运动理论中，政治机会结构理论是涉及社会运动外部政治环境的最重要的理论，因此，本文以该理论为研究视角，将政治环境作为概念变量来研究我国环境抗争所面临的机会及限制，以此来探讨我国环境抗争的发生逻辑。

二、环境抗争的政治机会结构

政治机会结构从理论和经验上解释了国家在塑造社会抗争中的重要作用。作为政治过程理论中的核心概念和分析框架，政治机会结构是指一系列围绕国家为中心的变量组合。美国政治学家艾辛杰最早使用政治机会结构这个概念，他认为政治环境就是一种“政治机会结构”，分析抗争事件与政治环境之间的关系，实际上是考察特定政治环境为抗争事件提供了多少“政治机会”，他把政治环境划分为从开放到封闭的不同类型，结果发现抗争事件的发生与政治环境之间呈曲线关系：在最开放和最封闭的政治体制下都不容易爆发抗争事件，最容易引发抗争事件的是那些正从封闭走向开放的“混合”体制。[2](p15)艾辛杰关于政治机会结构的研究被其他学者所扩展，开始从政治的角度对社会抗争进行个案研究和定量研究，比如研究不同的政治结构如何为抗争群体提供政治机会；[3](p57-85)或者一个特别的运动机会如何随时间而变化等等，[4](p249-268)他们试图从多个角度来界定既定系统的政治机会结构。

蒂利通过对政治结构的变迁与抗争行动关系的分析，突破性地提出“政体模型”[5](p53)的研究视角，详细描述了抗争的政治机会，并指出其中最重要的是：挑战者的机会——威胁和当权者的促进——压制，[5](p56)这两者都使抗争和国家联系在一起。蒂利认为，抗争行动必须和政治机会联系起来研究，运动的策略、结构和结果因国家的不同而迥异。艾辛杰和蒂利的研究都显示出政治环境与抗争行动之间的因果关系。

随着研究的深入，缺陷和含混不清显现出来。例如，随着不断增多的政治和抗争关系的显现，任何政治环境因素都可以被贴上“政治机会”的标签，甘姆森和梅耶概括出的不同学者描述的“政治机会”居然有31 类之多；又如，政治机会和政治限制对社会抗争的影响和作用机制是不同的，但学者们缺乏对政治机会和政治限制的区分，因而需要进一步思考怎么把限制这个因素更好地纳入到政治机会结构的理论框架中；再如，政治机会结构理论很少被系统地应用于西方自由民主国家以外的地方。尽管如此，政治机会理论对社会运动现象的解释力依然强大。并且，政治机会理论并不试图解释抗争政治的各个方面，它可以成为社会运动理论其他分支共同构成的综合体的一部分。

通过对政治机会结构理论的分析，笔者认为，政治机会结构是一组以政治环境为中心的变量的总和，这些外生性变量规定和限制了抗争行动的发生、发展和结果，并且提高或者降低了抗争参与者所需要的成本，它是促进或阻止抗争行动者的政权和制度特征以及这些特征的种种变化，它不仅包括机会也包括限制。本文选取了塔罗提出的经典的政治机会变量“行动者政治参与的通道、政体内政治重新调整的迹象、有影响力的盟友出现、精英高层内部的分裂以及国家镇压力减弱或镇压意志的不一致”[6](p102)作为研究的基础，但并没有简单地照搬塔罗提出的变量，而是结合实际情况建立本土化的解释框架，在关注环境抗争的政治机会的同时，把政治限制也纳入到分析框架中，并进一步分析了它们对环境抗争的影响和塑造。

三、我国环境抗争的政治机会因素

所谓政治机会，塔罗认为是“一致的——但不一定是正式的、持久的政治环境向度，这一政治环境向度通过影响人们对成功和挫败的预期，为集体行为提供刺激”。[7](p76)现阶段我国面临的迅速改善中的“政治机会结构”使得环境抗争呈现出一种趋于活跃的态势：政治系统的逐步开放为依法抗争提供了依据，具有影响力的盟友显示了潜在的联盟力量，而分化的行政体系表明了精英和当权者的脆弱，国家的容忍则减少抗争的代价，这些政治机会因素为持续的环境抗争创造了一定的机会空间。

（一）逐步开放的政治系统。

第一，环保法律的完善给予了民众依法抗争的依据。政府持续推动和改善环境领域的相关立法，试图建立公众参与环境议题的立法框架。比如，2002 年出台的《环境影响评价法》、2006 年出台的《环境影响评价民众参与暂行办法》为民众参与环境评估提供了制度化的途径；2013 年新版《民事诉讼法》和《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律法规赋予了民众进行环境诉讼的权利。环境立法的完善在一定程度上给予了民众制度化环境抗争的依据。在环境抗争实践中，民众逐渐学会运用法律手段，并以此证明抗争的合法性。比如，民众经常借助《中华人民共和国环境保护法》等相关规定来进行维权和抗争。

第二，环境信访给予了民众直接维权的渠道。国家环保总局于2006 年修订了《环境信访办法》，力图将环境信访制度纳入到法律系统中，规范环境信访工作。环保部门24 小时接受环境信访，许多地方还专门成立了“污染热线”，信访事项在60 天内予以处理，对信访处理结果不满意可以申请复查。环境信访制度的改善可以部分解释环境信访数量上升的趋势。从1991 年-2012 年全国环境统计公报来看，每年环境信访来信总数、来访批次以及网络投诉数量逐年增长，最多达616122 件、94798 批、892348 件。

第三，媒体的逐步开放给予了民众更多的表达平台和动员资源。近年来，互联网等新媒体迅速发展，政府对新媒体的态度经历了从最初的严格限制、管控转为积极回应和合理引导。逐步主流化、大众化的网络媒体成为环境抗争的民意表达平台，从而令抗争者们获得更多的政治机会。网络的技术特点使得新闻生产能够部分地从原来绝对的政治控制中脱离出来，令社会中少数群体甚至是个体的意见得以表达和呈现，并且使抗争的传播速度更快、渠道更丰富，从而促使更广泛群体的响应和认同，最终使个体抗争有机会迅速演变为集体的行动，呈现出“网络新媒体驱动”的特征，正如胡泳所言，“拜新（媒体）技术的社会性工具之赐，群体行为从没像今天这样引人注目”。[8](p35)

（二）具有影响力的盟友的加入。

第一，知识精英的支持。知识精英拥有的专业知识、行动能力、影响力以及对社会政治发展的高度关切，使得他们能够对环境抗争施加较大的外部影响，甚至能够决定环境抗争的走向。他们也许并不直接参与环境抗争，但借助发达的信息技术手段，通过收集必要的信息以及对舆论的制造、动员和利用，他们能够穿透管控和封锁传播相关知识和信息，从而推动舆论与权力对抗。例如，在什邡事件、启东事件和宁波镇海事件中，知识精英的介入使得少数群体的环境抗争行动迅速上升为环境抗争事件并形成舆论焦点，在全社会层面提高了环境抗争的能见度与关注度。

第二，环境NGO 的支持。随着我国社会结构的变迁，国家-社会关系的重新定位，环境NGO 经历了从基础性的发展到不断转型的过程。近年来，环境NGO 在合法空间下表达环境诉求和进行抗争，在保护生态环境、防治环境污染、促进公众参与方面发挥重要影响。它可以通过行政、司法以及其他协调方式参与环境问题的解决，充当民众与政府及相关方之间的沟通和谈判桥梁，防止抗争事件的扩大和升级，将民众的环境抗争纳入制度化的解决框架。比如，反对怒江建坝就是环境NGO 组织并推动的环境抗争行动。皮特·何认为环境NGO 的抗争表现出“嵌入性”的特征，在受到严格控制的同时也有一定的开展政治活动的空间。有学者认为，中国的环境NGO 总体上完成了从宣教者到倡导者的转变，开始迈向公众参与的制衡型道路，环境NGO 已成为民众进行环境抗争的重要政治资源。

（三）行政体系的分化。

行政体系的分化表现为纵向和横向的分化——包括中央政府和地方政府的行政分化，环保部门和其他部门在具体行政事务处理上的行政分化——中央政府相对于地方政府有更加注重环保的政治态度，政府系统内部的环保部门有更加亲环境的政策立场。随着近年来民众环境抗争的兴起，分化进一步加剧：一方面中央政府或者环保部门不断强调环境保护的政治基调和价值观念，另一方面地方政府却循着并不一致的实用逻辑行事。不一致的幅度越大，地方政府行为的合法性就越低，民众就能够拥有更充足的抗争空间。从这个意义上讲，分化的行政体系降低了民众环境抗争的风险，同时为抗争者提供了政治空间与行动依据。比如，云南怒江环境抗争事件，国家发改委、环保总局与云南地方政府之间就存在利益上的分歧，民众正是利用行政体系的分化来进行环境抗争。

（四）国家的容忍。

国家的容忍表明了国家回应环境抗争的态度，蒂利把国家回应抗争的态度分为镇压、容忍和支持。镇压是一个群体提高其对手集体行动代价的行动，而减少集体行动代价的行动是支持，容忍则介于镇压和支持之间。[5](p100)近年来，我国环境容量已经达到了“支撑经济发展的极限”，环境治理面临的挑战十分严峻，传统的截访、监控、警治等硬性手段不能从根本上抑制或消弥环境抗争，反而造成环境抗争的进一步扩大。因此，现阶段温和的、不涉及有组织暴力行动的环境抗争被定性为对合法权益的合理诉求，而不是对现有体制的“挑战”。国家希望通过对民众利益诉求表达认可，通过制度化的方式吸纳民众进行环境抗争的“有序参与”。比如，近年来，厦门、大连、四川、宁波等地的因环境抗争而导致的政策变迁就从侧面反映了国家的容忍和让步。这表明，环境抗争的被镇压危险在明显减少，民众进行环境抗争的成本在降低，这是政府维稳的需要，也是生态执政理念的体现。

四、我国环境抗争的政治限制因素

所谓政治限制，是指阻碍抗争的因素，如镇压，还有当权者向抗争者展现的统一阵线的能力。[6](p27)机会从相反的角度上讲就是限制，民众对政治限制的反应往往比政治机会的反应更加激烈，促进抗争的因素有时并不是政治机会，而恰恰是缺乏政治机会，环境抗争的出现是对政治机会和政治限制所发生的变化的响应，当政治限制伴随着可察觉的政治机会时，往往会促进民众的抗争。

（一）有限的政治通道。

第一，环境抗争的法律基础薄弱。首先，环境评估的范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定，民众的参与没有得到清晰的界定，因而难以对环境的潜在威胁起到制约与监督作用，只能成为被动的政策接受者和环境破坏的受害者。2007 年厦门反对PX 事件、2008 年上海反对磁悬浮联络线事件、2009 年番禺事件、宁波PX 项目以及2012 四川什邡钼铜项目均因为缺乏民众评估的程序而爆发大规模环境抗争事件。其次，环境讼诉面临着起诉主体范围过窄、标准过严、门槛过高等现实困境，司法系统不受理或不能公正裁决环境纠纷。有官方数据显示，只有不到1%的环境纠纷是通过司法诉讼渠道解决。江苏启东事件中，部分启东民众在事件发生前为抗议王子造纸厂排污项目提起诉讼，但法院不予受理。

第二，环境抗争的制度供给不完善。以信访制度为例，国家一方面强调不能对正常的上访群众搞拦堵，另一方面又要求尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，在这种制度上的悖论和困境下，环境信访程序缺失，功能错位，只能扮演增压器而非减压阀的角色，信访者付出了较高的成本和风险，但诉求却难以得到解决。宁波镇海争取拆迁利益的村民多次通过上访维权无效，最后才引发了游行示威。

第三，环境抗争的媒体渠道存在缺陷。一方面，民众以网络媒体为平台来进行环境抗争和动员，为引起关注并维护自身的环境公民权，往往借助未经证实的消息乃至制造谣言进行传播，以争取舆论支持并表达抗争诉求。因此，在环境抗争行动中，谣言的传播不可避免地加剧了环境抗争的冲突程度。什邡事件、宁波镇海事件以及江苏启东事件中的网络谣言激化了社会矛盾，加剧了社会冲突，违背了环境抗争的初衷。另一方面，政府也常常通过种种屏蔽的方式来封锁消息，试图控制和平息环境抗争事件。

（二）有限影响力的联盟。

第一，知识精英对环境抗争的介入有限。政府对社会空间的挤压和限制使得具有影响力的精英人物很难出现，他们多以专家的身份参与政府的环境治理，给环境政策的出台出谋献策，但通常被排除在国家政策制定之外。极少数知识精英介入环境抗争只具备有限的象征意义，尤其是在民众与地方政治体制发生直接冲突后失语，比如厦门PX“集体散步”事件以后，赵玉芬、袁东星等专家从民众视野消失。公众人物的失语是一种制度性的失语，民众试图借助精英人物表达诉求的尝试，依旧无法突破制度边界。

第二，环境NGO 对环境抗争的态度保守。中国的非政府组织都必须在民政部或其下属机构注册，同时也要在自己的行政主管部门注册。这种双重管理体制使得环境NGO 呈现出“依附性发展”的特征，为了获取政府对其合法性及政治影响的认可，更愿意把“环境保护”作为其行动目标，而竭力避免介入具有政治敏感性的环境抗争，甚至避免做出具有广泛的支持或者拥有组织民众环境抗争能力的姿态。比如自然之友等著名环保社团在厦门、大连、什邡和启东等环境抗争事件中都“隐身”了。绝大多数环境NGO 没有选择主动加入或引领近年来明显增强的“环境抗争事件”，而是选择了观望甚至“主动划清界线”。

（三）有限的地方政府环境治理能力。

地方政府作为环境治理的主体在政府行政的排序位置中优先于环保部门，地方环保部门同时受到国家环保部和地方政府的双重领导，削弱了环保部门的环境监督功能的发挥，这种政治体制的安排很可能使环境争议的结果强烈地朝向增长优于环境的方向。[9](p255)在地方政府主导政治议题和行政资源的情况下，环境决策模式处于“官僚控制”阶段，环保信息公开度和透明度严重不足，民众极易因为参与不足而产生强烈的相对剥夺感，“如果某人感觉相对于某种合法标准自己本应获得的事物被剥夺了，没有任何其他的感受如这种剥夺感更能促使人采取行动。”[10](p25)在层出不穷的环境抗争事件发生后，地方政府受到利益共谋和维稳压力的驱使，倾向于在环境抗争的不同阶段采取不同的消解策略，对环境抗争的态度更多地体现出“权宜”性的特点，环境治理手段的“捉襟见肘”使得公共政策陷入“逢闹必否”、被否项目一段时间后又酝酿再建的怪圈。比如，2013 年什邡政府意图重启2012 年被否决的钼铜项目。这种“双输”困境反复出现，以至于成为常态，甚至演变为一种模式，这种模式仅仅依靠政治化社会问题或者是经济方面的补偿，导致环境抗争的成果无法纳入制度化轨道，不能从根本上解决问题。

五、政治机会和政治限制因素对环境抗争的塑造

环境抗争总是伴随着一定的政治机会和政治限制，在政治限制的范围内来寻找政治机会。没有一个简单的公式可以预测环境抗争的发生，因为政治机会与限制在不同的历史和政治条件下是不同的，也可能因为不同导致朝相反的方向变化。所以，政治机会结构应该被理解为暗示环境抗争发生的一系列线索，它调动着一连串可能最终导致环境抗争的因果关系，同时设定了环境抗争的特点、塑造了环境抗争的议题主张及行动策略，同样影响环境抗争的结果。

（一）环境抗争对网络媒体的依赖。

媒体对环境抗争事件的实际影响是由不同的“政治机会结构”所决定的。赵鼎新认为，“如果一个社会运动是在公民社会发育不良、政治信息闭塞的威权国家中发生的话，互联网在其中所起的作用会有很大的不同。”[11](p273)现阶段网络媒体突破了环境抗争动员所面临的政治压力和组织的限制，促进了抗争者之间的协商和讨论，提升了抗争群体的规模和组织化程度，使网络媒体几乎主导了环境抗争的话语权。比如，在怒江事件中，电子邮件组、网站等得到了初步运用；在厦门PX 事件、什邡事件、启东事件中，QQ 群、BBS、博客在动员过程中起到了关键作用；而在宁波PX 事件中，微博、社会网站等则直接推动了环境抗争的发生。当微博、微信、社交网站等网络媒体主导环境抗争之后，环境抗争呈现出激进化、迅捷化以及公众舆论主导等特征。然而，网络媒体并非制度性的利益表达通道，存在深层的缺陷。地方政府和企业会对网络进行封锁，处于底层的弱势群体也往往会利用“弱者的武器”——谣言来让环境抗争和诉求获得更广泛的关注，此外网络媒体的“剧场效应”、网民的“围观疲惫”等都限制了民众对网络资源的应用。

（二）环境抗争策略的理性化与暴力化共存。

我国的环境抗争在限制性政治环境中发生，这种社会抗争是通过自律及自觉保护在环境保护领域的“去政治化”理念实现的。民众进行环境抗争的策略首先是在法律的框架内寻求抗争机会，在诉求上指向具体的政策行为，不以反对国家政权为诉求目标，在抗争行动上表现出对宏观体制的拥护，以此来获得抗争的合法性，削减环境抗争的不合常规之处。此外，民众将中央政府强调的基本理念作为自己行动的合法性来源，如科学发展观、环保标准，以表明自己环境抗争的理念与国家保持一致，自己的行为是拥护国家宏观政治体制下的“以法抗争”。而在涉及具体的环境抗争策略时，什么时候用“说”与“缠”、什么时候用“闹”，“以势抗争”、“以身抗争”、“以气抗争”、“以理抗争”、“表演式抗争”、“悲情抗争”等都可以看作是民众在强大国家面前的迂回。

同时，民众在政治限制的框架内寻求环境抗争并不意味着民众不会突破政治限制采取激进和非理性的抗争。囿于地方政府环境治理的困境，民众的合理诉求在长期得不到满足甚至遭到压制的情况下，会选择突破政治限制的框架，采取暴力化策略吸引高层政府和社会媒介的关注；或者先前的抗争者的成功经验如暴力更容易达到使政府让步和利益补偿等预期目的，会鼓励后来的抗争者采用暴力抗争的形式。此外，互联网对环境抗争强烈影响和塑造容易导致民众环境抗争的激进化，环境抗争行为一旦失控，极易向暴力运动转化。

（三）环境抗争的组织化程度较低。

在环境抗争过程中，由于缺乏环境NGO 的支持和组织，民众事实上处于一种既缺乏密切社会网络又缺乏正式组织的境地，互联网作为重要的替代性动员工具，部分地构建了新的关系网络，但没有从根本上改变环境抗争关系网络松散、组织化程度低的事实。“网络所提供的是一种弱联系，只凭网络本身，是无法产生强联系所具有的信任作用”，“因此，在网络上抗议某件与网络有关的事件，……可能是很轻而易举的事。但是要使得这些网友在真实空间集会，共同参与一项攸关真实世界议题的抗争行动，奥尔森所指出的集体行动困境仍是存在的”。[12](p113)另外，民众的环境抗争是围绕争取经济补偿和具体的政策行为展开，没有连续性、系统性。民众只有在自己承受极高的环境风险或遭受严重经济损失的情况下才被迫奋起抗争，多以个体行动为主，这导致有限的抗争力量的分散，削弱了抗争对污染企业所施加的压力，影响了抗争结果的实现程度。组织化程度低也表现在宏观层面，虽然许多区域的环境抗争看似“此起彼伏”，但缺少呼应、联系和相互支持，数量众多的抗争行动却未形成整体的“环境运动”，不过是一个个孤立、分散、缺少有机联系的“事件”。

（四）环境抗争结果的有限性。

现阶段的政治限制使得我国的环境抗争的结果在解决环境问题的彻底性方面远未达到预期目标。充分而成功的抗争必须以制度化的支持为前提，否则难以确保环境问题建构的合法性和持续性。受到有限政治通道的影响，民众的环境诉求很难通过制度化的方式进入到政策决策和法律程序，环境抗争的结果往往更像是政府平息抗争行动和维稳的“权益之计”，法治手段的缺乏容易诱发环境抗争成果的反复，环境抗争成果难以纳入到制度化框架；此外，环境抗争的目标取向也削弱了抗争的结果，中国的环境抗争并非“环保”取向：城市是“邻避政治”，农村则是“补偿政治”，其核心诉求均在于维护自身直接利益不受损害，而并非着眼于环境本身。

六、结论和建议

现阶段的宏观政治机会结构塑造了微观的环境抗争，我国环境抗争的发生无不受到宏观政治机会的影响和制约。当前，政治系统的不断开放、有影响力盟友的加入、中央和地方在环境方面的价值分歧及行政分化、国家的包容等日渐开放的政治机会为环境抗争提供了空间，民众可以通过这些途径进入政治体系并产生相应的影响。但是，政治机会结构与民众的环境抗争始终存在不同程度的紧张，政治机会结构还未形成合理吸纳民众环境权益的机制和有效沟通国家与民众的渠道，民众的环境抗争在制度管道之内无力从根本上改变自身的生存环境，因而容易造成环境抗争的集体事件，甚至诉诸于暴力。

但是政治机会结构与民众的环境抗争之间并非完全是一种单向的约束与被约束的关系，尽管政治机会受到来自国家因素的限制，并且限制的要素在一段时期内会相对稳定，但是政治机会本身具有一定的活力，抗争者和抗争行动本身能够自我创造机会，来抵消各种限制因素，因此，把握政治机会对环境抗争的有效性至关重要。所以，我们需要逐步改善环境抗争的政治机会结构，进一步完善环境抗争的政治通道，提升现有政治通道的效能；扩展环保组织在环境抗争中的司法空间，提升环保组织的独立性；鼓励基于网络的环境抗争，并加强对网络环境的治理；提升民众的环境权利意识，尊重民众的知情权、参与权、表达权和监督权，促进环境决策的科学与民主。

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