深化财税体制改革与中部崛起研究

郑开元，李灯强，匡绪辉

（1.武汉大学经济与管理学院，湖北 武汉430072；2.湖北省社会科学院中部发展研究所，湖北 武汉 430077）

促进中部地区崛起，是党中央、国务院在21世纪初提出的旨在促进区域协调发展的重大决策。财政政策历来是各国政府实施宏观调控的基本手段，财税体制改革在我国经济体制改革中更起到先锋作用。十八届三中全会明确提出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的改革新目标。在新的历史时期，如何通过全面深化财税体制改革以促进我国中部地区崛起，协调区域经济发展具有重要的研究价值。

一、财税体制改革的历史回顾

伴随1978年伊始的市场化取向的经济体制改革，中国财政体制改革迄今已有36年。世人在惊叹中国经济发展所取得的巨大进步的同时，也注意到中国财政体制改革在其中发挥的作用。由于我国财政体制具有“政令统一，上行下效”的特点，中部各省财政体制改革基本上与中央同步，但在局部也有独到的创新之处，如省管县财政体制改革、由安徽省试点扩展来的农村税费改革、河南省焦作市以财政公开透明为核心的监督机制改革等都在全国有着重要的影响。

（一）财政体制改革是经济体制改革的突破口和重要组成部分。

财政体制改革之所以历史性地成为经济体制改革的突破口，是具有必然性的。在计划经济时代，财政分配是资源配置的源头，几乎无所不包。因而十一届三中全会以来的经济改革就体现为财政逐渐退出市场竞争特点明显的生产领域，市场分配机制由辅助变为“基础作用”又进一步扩展至“决定性作用”。我国财政逐渐由经济建设型财政转变为公共服务型财政。在这里，财政职能的界定十分复杂，一方面财政作为传统体制下国家分配的中心地位逐步被弱化，资源配置逐渐由市场这只“看不见的手”发挥作用。另一方面，由于人民群众对于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的需求标准越来越高，财政支持民生、改善民生的职能日益突出，相应地在这些方面的支出压力越来越大。[1](p28)

根据国家经济体制改革的总体部署，自1980年起，在放权让利、扩大地方和企业财权的同时，调整中央和地方的分配格局，实行“划分收支、分级包干”的财政体制，其效用是打破了高度集中财政体制的僵化局面、提高了地方政府和企业的生产积极性，促进了经济社会的发展。十二届三中全会后，国务院于1985年起对各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。主要特点有二：其一，提出以划分税种作为划分各级财政收入的依据，某种意义上为以后的分税制财政体制打下基础；其二，体现了保证重点、兼顾一般的原则。可以比较合理地确定地方财政的基数以及保证中央财政得到稳定的收入。1986年后，财政收入占国民收入比重下滑很快，中央财政连年入不敷出，难以保障执行宏观调控职能的需要。为此国务院于1988年发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行了三点政策：（1）全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍与广东、陕西联系外，对其余地方实行不同形式的包干办法；（2）包赢和包亏都由地方自行负责；（3）严格执行预算制度。1992年6月5日，财政部选择天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省、武汉市、重庆市、青岛市、新疆维吾尔自治区等9个地方实行分税制试点：（1）明确划分中央和地方的财政收支；（2）确定补助或上解；（3）原来实行固定比例分成的收入以及专项收入继续执行不变。在上述试点的基础上，1994年按照“存量不动、增量调整、逐步提高中央的宏观调控能力、建立合理的财政分配机制”原则实施分税制财政体制改革，这是一次制度重构式的财政改革，此后近十余年的财政体制改革都没有脱离其基本框架。其直接效果是提高了“两个比重”（财政收入在GDP中的比重、中央财政收入在全部财政收入中的比重）。2006年10月，十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出到2020年构建社会主义社会的指导思想、工作原则和重大部署。在阐述加强重大建设、保障社会公平正义的重大任务时提出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务的均等化”。各项财政改革紧紧围绕贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会而继续有序向前推进。十八届三中全会以来，党和政府对财政体制改革空前重视，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，新一轮财税体制改革又成为全面深化改革的突破口。[2](p55)

（二）财政改革的节奏明显体现为渐进性，与市场化进程亦步亦趋。

“摸着石头过河”的中国经济改革决定了财政改革只能小步前进，由此中国财政改革呈现为以下特点：其一，经济体制改革遥遥在前而行政体制改革屡屡延后，甚至于行政体制改革“开倒车”，行政体制与经济体制互相打架直接影响了财政体制改革的深化。比如在中部各省推行较早的“省管县”财政体制改革，由于与行政上的“市管县”不兼容，其效用大为缩水；其二，由于既得利益集团对于改革政策或明或暗的巨大影响力，使得实际出台运作的财政改革政策尽量不影响既得利益，各种既得利益集团逐渐得以坐大；其三，为了维护社会稳定，经济改革必须对深化改革中的利益受损者予以某种程度的补偿，所花费的成本直接或间接地由财政承担。比如几度起步又几度缓行的事业单位改革，对于像湖北这样拥有众多高校、科研院所、医疗机构的地方而言，其改革成本靠自身财力几乎无法承受；其四，渐进式改革的特点是旧的体制尚未退出、新的体制逐步引入。由此政府表现为对旧的财政体制的某种依赖或留恋，新的更为科学的财政体制受到有意无意的阻力而无法全面导入。税收是国家合法的获取财政收入的手段，来自税收的收入占财政收入比重越高，表明其财政体制越规范。观察各省财政收入结构，可发现中部省份非税收入占比比较高，尤其是在经济下行阶段。

（三）财政政策相机抉择，适时调整。

在1978年至1981年间，由于农副产品价格上升过快、固定资产投资增速过高、外贸逆差增加、通货膨胀等因素，政府提出对国民经济“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，控制投资需求、控制消费需求、发行国库券筹集收入、实行分级包干财政体制。此次调整的结果，基本实现了物价稳定、财政收支平衡、信贷平衡、国际收支平衡的预期调控目标。在1982年至1986年间，由于新成立的银行之间的竞争性放贷、机关事业单位无序提高工资福利、各地为实现“翻两番”拼工农业总产值出现经济过热。由此于1985年实施的紧缩型货币政策和财政政策，有效控制了经济过热局面。在1987年至1992年间，由于实行“价格闯关”政策，投资和消费双膨胀，为此于1989年采取大规模压缩固定资产投资规模、控制社会消费需求、紧缩中央财政开支、实行税利分流等政策。治理整顿使经济过快增长得到控制，物价迅速回落。但由于政策执行得过猛过急，国民经济出现硬着陆。在1993年至1997年间，为应对经济过热和通货膨胀，实施适度从紧财政政策，实现经济软着陆。1998年至2004年，受亚洲金融危机的影响，出现了对外贸易受到严重冲击、消费需求增长趋缓、投资需求增长乏力、物价水平持续走低、经济结构问题突出等极为不利的局面。由此积极财政政策出台，旨在扩大内需、刺激经济增长。主要有：增发长期建设国债，加强基础设施建设；调整税收政策，增强税收调控功能；调整收入分配政策，培育和扩大消费需求；完善非税收入政策，规范分配关系；加大对中西部地区的转移支付力度，促进中西部地区发展。积极财政政策的实施起到了如下效果：社会需求全面回升；基础设施得到显著改善；物价保持基本稳定；促进人民生活条件改善；财政收入快速增长。2005年至2007年间，基于部分行业增长变快，物价上涨加快、结构性问题突出、社会发展相对滞后，稳健财政政策出台。主要包括：适当减少财政赤字和控制国债资金规模；着力调整和优化财政支出结构；大力支持粮油肉奶蔬菜等农产品生产以稳定物价。稳健财政政策的实施取得如下效果：国民经济保持平稳较快增长；物价上涨态势趋缓；经济结构调整取得进展；人民生活得到改善。2008年以来根据经济形势的发展变化，适时将稳健的财政政策转为积极的财政政策，并与货币政策等协调配合，财政宏观调控的前瞻性、针对性和灵活性不断提高，完善了适应社会主义市场经济发展需要的宏观调控体系，不仅有效应对了国际金融危机的冲击、促进了经济平稳较快发展，也为长远可持续发展奠定了坚实基础。

（四）财政支农的力度有增无减。

21世纪以来中央政府对于三农的支持力度持续增加，主要体现在:其一，财政支农的投入资金大幅度增加。2003年—2012年，中央财政累计安排“三农”支出约6万亿元，年均增长21.5%。2013年，中央财政年初安排用于“三农”的支出合计13799亿元，比上年执行数增长11.4%。其二，推动农村深化改革。为从根本上减轻农民负担，2000年开始在安徽试点，2003年推广至全国，2006年最终取消了农民承担2600余年的农业税。2006年后，中央财政逐步深入推进农村综合改革，将改革的重点转向乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权经营制度等领域。其三，实施农业补贴，提高农民收入。尤其是重点实施的“农业四项补贴”（良种补贴、农机购置补贴、粮食直补、农资综合补贴），开创了我国政府直接补贴农民的先河。2013年对农民的四项补贴支出1700.5亿元，增长3.5%。其四，促进农村教育卫生文化等社会事业发展。教育方面，义务教育“两免一补”首先在农村得以实现，实施了教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程等；社保方面，全面建立了新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度，特别是2013年实现了新农保制度全覆盖，将新农合补助标准提高到每人每年240元；文化方面，支持实施了广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。其五，支持农村扶贫开发。初步统计，2010年—2012年，中央财政在财政专项扶贫、一般性转移支付、农业生产发展、农村社会保障、农村教育、农村医疗卫生和其他（水库移民、彩票公益金）等七个方面，用于农村贫困地区、使贫困农民直接受益的综合扶贫投入分别为1618亿元、2272亿元和2996亿元，保持了较高的增长水平。

（五）财政改革逐步与国际化接轨。

财政政策作为基础性的经济制度，在支撑中国经济长达三十余年的高速发展中起到不可估量的重要作用，其改革进程中体现出来的立足国情同时不吝于吸收国际可行经验的特质也受到经济学界与包括发达国家、发展中国家同行的关注。经济全球化背景下，跨国资本在全世界范围内流动，没有具备竞争力的可持续的财政体制是不具备吸引力的。尤其是具备全球影响力的主要经济体，其财政政策是互相影响的，甚至有制度化的常规协调机制，比如中美之间的战略经济对话、中欧财金对话、中英经济财金对话等。在经过仔细研究、比较鉴别的基础上，任何先进的财政制度中国政府都注意借鉴。比如确立以税收为主的财政收入体制、分税制财政体制的导入、近年来预算体制的重大变革，中国财政体制改革其力度、与国际主流接轨的进程在发展中国家是罕见的，在大国经济体中更无他例。

二、财政体制改革成为新一轮地方政府竞争的重点

对于改革开放以来我国经济发展所取得的巨大成就，国内外学者有一个基本共识：地方政府竞争起到了重要的作用。在基础设施不发达、市场发育不健全的前提下，地方政府协调组织各种生产要素，集中财力用于发展社会生产力，在主观上是为了应对上一级政府的政绩考核需要，在客观上却极大地推动了各区域的经济发展。然而，政策或者说战略不是永远有效的。地方政府直接介入市场竞争在长期来看，妨碍了市场本身在资源配置中的主体作用。由于地方政府首长任期有限制，也由于地方政府承担日益繁重的公共服务的压力，地方政府无法实现所控企业的可持续经营。市场经济体制已然建立，地方政府的角色应该从市场竞争直接参与者中退出来。财政体制改革成为新一轮地方政府竞争的重点。

（一）十八届三中全会提出的重点改革目标。

十八届三中全会强调，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题；必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这些重大举措，有利于在全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制和根治消极腐败现象。

（二）由建设型财政向公共型财政的转轨。

长期以来由于市场发育不足，财政服从于以经济建设为中心的大局，支出以建设投资为重点。十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定作用，这实际上表明了财政由建设型向公共型转型已经是不可逆的选择。或许因为宏观经济的波动需要发挥财政政策的相机抉择功能，在某个时点或阶段需要扩大政府投资即所谓稳增长。[3]但总体而言，政府（财政）需要从市场能够解决的竞争领域退出，将更多的财政支出用于民生。财政支出政策的这一重大转变也必须通过全面深化财政体制改革才能得以顺利实施。

（三）中央政府对地方政府考核的新要求。

十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。2014年6月召开的中央政治局会议通过了《深化财税体制改革总体方案》，这是各专项改革中首个出台的实施方案，充分体现了决策层对于财税体制改革的重视。财政部也明文规定，中央对省一级转移支付将与地方财政管理的科学化规范化直接挂钩。地方政府对财税体制改革的执行力度，不仅是一种政治任务，也关系到从上级财政获得的转移支付收入。

（四）地方政府“招商引资”的需要。

中西部地区之所以招商引资比较困难，一个重要原因是由于地方财政体制尤其是市以下财政体制不太规范。政府换届后，前任领导招商引资来的项目往往不再得到重视，这导致企业要上交比以前更多的税费。通过深化财税体制改革，让企业对所承受的税负有一个确切的预期，不论与当届政府关系如何，税负总是确定的。消除了企业经营中最大的不确定因素，可以降低投资者对于成本不确定性的忧虑，中部地区其他的诸如区位等优势才能发挥应有的对投资者的吸引力。

（五）财政收支增减变化的需要。

长期以来财政收入以高达2位数的速度增长，地方政府也习惯按照这样的预期来安排预算。随着经济进入下行阶段，财政收入也迅速下滑，尤其是高度依赖资源型税收的较低一级政府，其感受更为深刻。但民生方面的支出是有增无减的，如此不进行财政体制的改革，地方政府很可能陷入“收不抵支”的困境。

三、制约中部崛起战略实施的财政体制问题

近年来，中国财税体制改革在不少关键领域进行了有益尝试，但现行财税体制存在的问题也不容忽视。在一定程度上，财税体制改革的相对滞后制约了经济社会的发展与改革进程的全面深化，也影响了中部崛起战略的实施。

（一）转移支付存在的问题。

按照教科书的说法，均衡性转移支付是弥补欠发达地区提供基本公共服务财力不足的重要途径。无须讳言，1994年分税制改革为了尽快得以实施，在转移支付制度的设计上尽可能地照顾了沿海发达省市的财政既得利益。以2013年数据而论，中央对地方转移支付了42973.18亿元，其中均衡性转移支付仅为9812.01亿元。

2013年中央对地方的税收返还为5046.74亿元，中央对地方的再分配体制是依照来源地规则执行的。由此各省、直辖市、自治区实际获得税收返还的收入决定于各地区实际征收的增值税等大税种税收收入，而不是基于公共服务均等化的考虑以人口数量等因素为优先。因此，现行的转移支付制度实际上是将财政资金重点分配给在改革开放中先行一步的沿海发达省份。在中部地区，由于税收收入基数低，实际可得的税收返还必然是一个比较低的数字。由此在一些县市，为了增加财政收入，不得不承接一些污染较重的产业，或者容忍对本地资源进行破坏性的开采。在长期，这又将形成生态环境欠账。

（二）现行税制设计方面的问题。

地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。地方税收收入结构中营业税是主体税种，对于中部地区而言，源于不发达的第三产业的营业税本就较东部地区弱得多。而且“营改增”全面展开已是明确目标，地方税务系统几乎陷入无所事事的局面，地方财政对上级财政的依赖越来越大。设置和培养地方稳定税源、构建可持续的地方税体系迫在眉睫。从税制结构看，近些年，我国间接税收入占比接近70%，高于经济合作与发展组织（OECD）各成员国；国际惯用的作为地方主体财源的资源和财产类收入占比较低，个人所得税所起作用不大，难以充分体现量能负担原则，也成为地方税体系薄弱的重要原因。

（三）财政的可持续性问题。

改革开放以来，随着经济的快速发展，财政收入长期以两位数的速度增长，为财政政策和财政支出的“宽松”提供资金来源。近年来由于全球经济不景气带来的国内经济下行，财政收入增幅直接下降到个位数。相反财政支出的增长却具有刚性：用于民生的支出有增无减，应对经济下行地方政府也必须增加政府投资的力度。中部地区一些资源型省份，在财税数据貌似坚挺的背后，其实都出现了税收微增长，甚至负增长，主要靠非税收入支撑的现象。如2014年1-5月份，山西地方公共财政收入完成774.8亿元，同比增长2.7%。前5个月，山西省国税收入476.3亿元，同比下降9.62%；其中归属地方的税收收入完成138.13亿元，同比仅增长0.21%。政府收支一减一增之间的矛盾必须通过财政体制改革加以解决。

（四）财政收入的真实性问题。

由于长期以来财政收入被视为政绩考核的重要参数，所以地方政府官员都以财政收入的增幅为重要的工作任务。因此存在着层层下达收入增长指标事实，而财源增长并非在短时间内可以速成，由此就存在虚增财政收入的现象。较低一级政府换届，都存在挤压虚增财政数字的压力。此外，土地出让金长期以第二财政形式在人大监督外循环，事实上又使财政收入缩水严重。以上种种，使得财政收入的真实性成为一个未解之谜。

（五）地方债务管理的不规范。

由于地方政府在过去的一个时间段在举债上有较大的自由裁量权，导致为了做大GDP，而尽可能地举债上项目以及各种基建工程。截至2013年6月底，湖南省各级政府负有偿还责任的债务3477.89亿元，负有担保责任的债务733.41亿元，可能承担一定救助责任的债务3525.99亿元；河南省各级政府负有偿还责任的债务3528.38亿元，负有担保责任的债务273.52亿元，可能承担一定救助责任的债务1740.04亿元；安徽省各级政府负有偿还责任的债务3077.26亿元，负有担保责任的债务601.20亿元，可能承担一定救助责任的债务1618.86亿元。

四、全面深化财政体制改革，助推中部崛起战略实施

综合上述分析，全面深化财政体制改革已成为助推中部崛起战略的新动力所在。从中长期出发，财税体制改革可考虑从以下方面展开。

（一）深化分税制改革，突出中部地区特点，积极开展预平衡政策的改革。

增值税是第一大税种，目前都是执行中央与地方3∶1的分配格局。鉴于中部地区孱弱的自有财力，应该扩大中部地区增值税的分享比例，比如中部省份增值税分享比例扩展至35%，并且这一政策应稳定执行二十年左右。由于中部地区长期为东部提供了廉价的水、煤炭等资源以及生态屏障，还应考虑探索在东部发达省份与中部省份之间的横向财政平衡。事实上这一政策在我国一直有局部的小规模探索，比如发达省份与西部一些县市之间的结对子扶贫，可在总结这一政策成效的经验基础上，参考德国的预平衡政策实践，制定我国东中西部省份之间的财政横向平衡政策。[4]

（二）优化税收优惠政策，为中部崛起提供政策支持。

市场化改革之初，在“让一部分地区先富起来”的战略指导下，一直采取向东部倾斜的税收优惠政策。事实上，这对于东部地区的发展起到重要的作用。这些政策虽然已渐渐扩展到中部，但对于中部地区的效用已大为递减，对于投资者已不具备充分的吸引力。因而必须改革现行税收优惠政策体系，取消现行以区域性优惠为主的税收优惠政策，建立以产业优惠为主的税收优惠政策。通过改善中部地区投资硬环境，推进中部的基础性产业发展，为中部崛起提供政策支撑。

（三）积极构建现代预算制度体系。

首先，加快推进全口径预算管理，加快形成全面规范、公开透明的全口径预算体系；其次，完善预算支出政策和标准体系，审核预算重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。再次，以跨年度预算平衡为目标，推行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。最后，进一步明确划分省以下各级政府的事权和支出责任，完善县级基本财力保障机制。

（四）加强对地方举债的监督。

地方政府债务是影响我国经济长期可持续发展的重要因素。每一次国内外舆论对于中国地方债务的讨论，都对国内外资本市场有巨大的影响。由于地方政府管借不管还的普遍思维，基本上每一次对地方政府债务摸底都是由国务院组织进行的，很少有地方政府主动的对本地区债务进行全面审计。鉴于地方债务管理的现状，必须从以下方面加强对地方债务的监督：其一，摸清家底，安排审计部门对从市到乡镇一级债务进行全面调查，摸清底数；其二，按国务院最新要求，健全地方政府举债机制；三是坚决彻底转变政府职能，回归提供公共服务的本位职能。

（五）进一步推进财政预决算公开。

举凡公共领域的腐败无不以合法或貌似合法的手段窃取本应用于公共利益的预算资金为目的。但如果预算过程足够透明，即使最有贪欲的官员也不敢冒伸手即被捉的风险。预决算公开问题从理论到实践都已证实其可行性与必要性，关键是决策层要有足够的决心去推进。事实上，预算的公开透明，是政府免民怨于一身、缓和各种社会矛盾、减轻各方面压力和实现良好治理的必由之路。要按照建设阳光政府、责任政府的要求，加快推进预算决算公开，逐步实施全面规范的预算公开制度。保障公民知情权、参与权、监督权，强化对财政行为的监督，推进民主理财和国家治理能力现代化。建议在各省人大、省政府、省财政厅网站以设专栏的形式公开各部门预算，包括“四大家”的预算。并且逐步推进预算公开内容的细化，使所有财政资金的去向可追溯，为人民群众“看得懂、能监督”创造条件，提供平台。

[1]吕炜.我们离公共财政有多远[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2]谢旭人.中国财政改革三十年[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[3]中国国际经济交流中心财税改革课题组.深化财税体制改革的基本思路与政策建议[N].中国证券报，2013-11-11.

[4]赵国旭.德国模式与我国中部崛起财政政策选择[EB/OL].http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/waiguocaizheng/_history/2743.html.