浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议

杨常青　宣　昊

(1.环境保护部环境发展中心，北京　100029；2.环境保护部环境工程评估中心，北京　100012)

浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议

杨常青1宣昊2

(1.环境保护部环境发展中心，北京100029；2.环境保护部环境工程评估中心，北京100012)

【摘要】本文回顾了我国规划环境影响评价的发展沿革，归纳现状存在问题主要表现在制度方面约束性不足、贯彻方面执行率不高、技术层面操作性不强等方面，并结合现有制度基础与实施经验，提出在当前形势下，对于规划环评制度具有针对性、有效性和可操作性的对策措施建议。

【关键词】规划环评；现状与问题；对策建议

引用文献格式：杨常青等.浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：176-178.

我国自2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)明确了对“一地、三域、十专项”开展规划环境影响评价的要求。《环评法》实施十多年来，我国规划环评制度正在逐步完善；但在实际开展过程中，规划环评仍然存在执行率不高、约束性不足、程序性不强等突出问题。具体表现在规划编制部门开展规划环评工作主动性不够，规划环评程序滞后，为了项目环评通过审查获得批复、使得规划环评存在“补手续”、“走过场”等问题，此外，规划环评的技术成果质量参差不齐，且审查意见在落实与监管过程中存在偏差等等。

1规划环评发展沿革

1.1　起步阶段(上世纪八十年代初～2003年)

我国1979年通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》就将环境影响评价制度正式列入法律体系之中。上世纪八十年代初我国就开始了规划或战略方面的环境影响评价实践，如山西煤电并重发展、天津市蓟县经济开发区规划、长江水利建设、岷江上游紫坪铺水库流域开发规划、昆明滇池国家级旅游度假区西区总规修编、沈阳市浑南新区规划、天津市污水资源化政策、大连市城市发展、广西北部湾经济区发展等。1995年原国家环保总局在《中国环境保护21世纪议程》中提出，要逐步完善区域规划或战略环境影响评价理论、技术和管理方法，全面开展区域环境影响评价的研究和实践工作[1]。

1.2　探索阶段(2003年～2009年)

2003年9月1日，《环评法》的正式实施是我国环评发展的里程碑，标志着具有中国特色的规划环评制度进入了新阶段；2009年，国务院公布实施《规划环境影响评价条例》，以行政法规形式进一步加强了规划环评的法律地位。在此期间，监管层和执行层对规划环评进行了广泛深入的探索。

《环评法》实施初期，我国为推进规划环评的开展，着重于规划环评的制度建设、技术准备和能力建设等方面。2003-2005年先后出台了《规划环境影响评价技术导则(试行)》、《开发区区域环境影响评价技术导则》、《专项规划环境影响报告书审查办法》等技术导则、管理规章等文件，为规划环评制度的顺利实施提供了必要的能力保障。从2005年起，规划环评逐渐为政府部门所重视，各级政府部门加大在土地、工业、农业、能源、城市建设、交通和林业等10个专项规划中的环评开展力度。2005年，我国开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划3种类型23个规划环评试点；2006年，《武汉市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要》战略环评是我国环评史上一项开创性、示范性的工作，为国家环评法制建设及管理提供了参考；2008年，环境保护部组织开展了“汶川地震灾后重建规划环境影响评价”和“新增千亿斤粮食规划环境评价”，推动了决策的科学化、合理化；同年，环保部组织开展了辽宁沿海经济带“五点一线”、江苏沿海地区及广东横琴重点开发区域规划环评，推动上海等30个重点城市开展轨道交通规划环评。

1.3　壮大阶段(2009年～至今)

随着国家重点区域和行业发展战略的深入推进，以规划环评为抓手，从源头预防环境污染和生态破坏，破解重工业布局与生态安全格局、结构规模与资源环境承载之间的突出矛盾，是环境保护参与综合决策的重要途径，也是优化产业布局和国土空间开发结构的必然要求。

自2009年开始至2013年，国家先后开展了五大区域重点产业、西部大开发重点区域和行业、长江中下游城市群和中原经济区发展战略环评的试点工作，正在开展的还有京津冀一体化规划环评。截至目前，业内公认完成得最好的战略环评当数包括环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区在内的“五大区域战略环评”，涵盖15个省(区、市)的67个地级市和37个县(区)，覆盖国土面积111万平方公里，经济总量占全国的1/5，涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业，是目前为止涉及地域范围最大、行业范围最广的战略环评。截至目前，中部崛起、京津冀一体化规划与战略环评工作正在开展与推进。这些工作都有力地推动了战略环评、规划环评实践在我国的开展。

2规划环评现状存在问题

通过起步、探索和发展壮大，我国规划环评目前正面临着制度与实践的瓶颈期，主要表现在制度方面约束性不足、贯彻方面执行率不高、技术层面操作性不强等方面[2-4]。

2.1　制度方面，约束性不足

2.1.1“未评先批”，规划环评滞后于规划

规划“未评先批”现象比较普遍，规划环评滞后于规划审批，虽然新的《规划环境影响评价技术导则 总纲》(HJ/T130-2014)更加强调全程互动的原则，但本该在规划草案形成之前开展的环评工作，经常滞后于规划编制工作甚至规划审批。

而在实际工作中，通常是某项规划到了报批阶段，才临时开展环评工作，或是为了某具体项目而草订规划并开展规划环评，无法体现规划环评作为战略决策一部分的重要意义。

2.1.2“有令不行”，规划环评监管难以落地

规划环评的审查意见相当于项目环评的批复。目前，规划环评的审查意见难以形成刚性约束，且对于规划实施缺少追责机制。规划环评成果也往往被“选择性”落实，现行的法律法规并未将规划环评与具体的政府决策流程建立联系究其原因，规划环评的技术审查不属于行政许可范围，《环评法》中规定，规划审批部门对环评审查意见有权采纳也可不采纳(但不采纳要给出不采纳的原因)。因此，在执行力度上，规划环评提出的环境影响减缓措施、优化调整意见建议，与项目环评的审批还存在明显差距，相关跟踪监督机制尚未有效建立。

现实中，各级环保部门常常难以掌握规划审批时有无采纳规划环评建议，不利于规划实施过程的及时监督，而要求规划编制单位定期对规划实施情况进行跟踪评价、回顾性评价的做法，从目前来看也往往难以实现有效跟进。

2.2　贯彻方面，执行率不高

2.2.1对规划编制部门而言，开展规划环评的主动性不够

规划环评是环境影响评价在规划层次的应用，主要关心在对规划进行宏观决策时各方所关注的环境问题。尽管《环评法》、《规划环境影响评价条例》中规定开展规划环境影响评价的责任主体为国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，但由于规划环境影响评价的概念是由环保部门提出的，因此，现状是规划环评主导部门一般都是环保部门，其他部门开展规划环评的积极性和主动性相对不够，缺乏内在动力。

实际过程中，甚至出现规划环评仅仅为了项目环评的技术审查能够顺利通过，而演变为补办手续，且由于各地审查程序的严格程度不统一，最终形成“国家管微观、地方管宏观”本末倒置的局面。

2.2.2对规划环评单位而言，规划技术成果质量参差不齐

我国的规划环评制度基本上是采取第三方评价的模式，这就要求评价对象相对稳定。而实际的规划环境影响评价的对象处于不断变化之中，规划的具体编制单位和规划环评技术服务机构很难实现动态结合，规划的调整难以及时反馈到规划环境影响评价中，而规划环境影响评价的结果也难以及时融入规划之中，势必会造成某种程度的脱节，很难达到预期的理想效果。同时，评价对象的不稳定要求评价机构对不断调整的规划进行及时动态评价，会导致评价单位工作量、工作时间的大幅度增长和延长，这在主要受市场机制调控的环境咨询工作现状下，无形中会影响到规划环评技术成果的质量。

2.3　技术层面，操作性不强

2.3.1缺乏独立的方法体系

规划环评所涉及的一般都是中长期规划，具有时间和空间上的宏观性，必然要求规划环评的评价方法与之相适应，具有预测、估算宏观、大尺度环境影响的能力。不同类别规划的环评所关注的环境要素不同，采用的方法也有所不同，有赖于多种技术方法的综合运用或集成。

但是，在目前规划环评的实践中，大多直接沿用建设项目环评的技术方法，例如大气预测仍局限于大气污染物的落地浓度分布范围，生态影响仍专注于具体保护物种的特点，缺乏宏观、大尺度的评价理念。这种做法明显制约了规划环评的发展，导致规划环评的准确性较差、预测结果不够理想，从而使得评价结论缺乏应用的说服力。

2.3.2缺少具体的技术导则

目前除规划环评技术导则总纲、煤炭矿区开发外，其它各类别规划环评技术导则仍处在编制或待编状态。技术导则的缺失往往会造成法规文件对具体工作指导不足，对实践工作造成一定的困难。以跟踪评价为例，无论《环评法》还是《规划环境影响评价条例》均明确“对环境有重大影响的规划”应实施环境影响跟踪评价，但未对“对环境有重大影响的规划”进行界定，因而在规划环境影响跟踪评价实践操作过程中造成了一定的困难。此外，当前规划环评体系仍沿用传统项目环评体系，未将累积影响、叠加影响等技术思路融入规划环评中。

2.3.3公众参与易流于形式

由于规划环评是宏观决策层面上的评价，不同与微观层面的项目环评，导致规划环评公众参与的范围相对较大，因此规划环评更应注意地区之间、部门之间、行业之间的沟通与协调。但是，由于规划本身具有一定的保密性、专业性和区域性，信息不能全部向公众公开，所以规划环境影响评价公众参与的方法和信息公开的程度需要在实践中进一步探索，公众参与对象的专业素质也应符合一定要求，不能简单地像项目环评一样，仅仅通过对公众发放调查问卷了事。

3规划环评对策建议

3.1　开展规划环评执行情况摸底调查

建议国家环境保护主管部门选择试点省份，由省级环保部门联合发改、能源、国土资源、工信等部门开展一轮规划环评执行情况的摸底调查，按照现有《环评法》、《规划环境影响评价条例》对各省级规划已通过审批、但规划环评(环评报告书或篇章说明)未通过审查的情况进行一次大摸底。根据试点省份摸底实际情况，分析提出促进规划环评有效实施的具体对策，并在全国范围内推广。

3.2　国家环保部门应收回部分规划环评审查权

国家环境保护主管部门负责审批的项目环评，其上层规划的环评成果需通过环境保护部审查。建议可以划定明确的时间节点，对于一定有效年限内已完成省级及以下环保部门审查的规划环评，可不重复开展规划环评工作。否则，若有国家环保部门审批的建设项目环评，其所属规划环评必须通过国家环保部门组织的技术审查。

3.3　部分规划环评审查权可以下放至省级

建议将原需国家环保部门审查的规划环评，若不出现主体功能协调性问题、不存在较大环境制约的、不触动生态红线的，可委托省级环保部门开展技术审查。通过前述两条，转变环评准入过程中的宏微倒置现象，逐渐转向“国家抓宏观、地方抓微观”的良性态势。

3.4　通过规划环评倒逼政策环评、战略环评的开展

通过倒逼机制，促进政策环评、战略环评的开展，即未完成政策环评、战略环评的，相关规划环评不予审查通过。同时，政策环评技术审查程序应逐步确立和完善，应由国家环境保护主管部门联合相关部委、省级政府、产业协会、大型企业集团等相关部门与机构共同审查[5]。

3.5　提高规划环评的违法成本

提高规划环评的违法成本，监督机制应加以完善。建议将各地区规划环评的执行率纳入中央和地方巡视组的“巡视内容”，“约谈”未落实规划环评及审查意见的部门或机构负责人。同时，各级环保部门应建立定期巡视、督查机制，或通过不定期的“环评风暴”突击行动，严格处罚“未评先批”、“有令不行”的相关责任人，实现规划环评的及时性和有效性。

此外，通过跟踪评价等手段，保证规划环评审查意见应不折不扣地全部贯彻、按时落实，使规划环评的作用真正落到实处。

3.6　强化对规划环评的引导与管理

可以考虑通过环评产业协会、专家队伍的年度评分机制，强化对规划环评技术服务机构的引导和管理，通过“积分制”实施奖惩。对于成果质量优秀的机构由环评产业协会予以奖励，对于积分落后的机构列入黑名单，规范该领域咨询市场的良性发展。

参考文献：

[1]徐鹤，陆文涛，王会芝.中国规划环评理论与实践[J].环境影响评价.2014(2)：7-10.

[2]王亚男.中国环评制度的发展历程及展望[J].中国环境管理 2015(2)：12-16.

[3]徐美玲，包存宽.中国规划环境影响评价管理制度剖析[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2010(6).

[4]陈航，寿智振.论规划环境影响评价的现状问题及建议对策[J].环境污染与防治 2010(10)：106-110.

[5]任景明，耿海清.环评制度需要一场全面革新—制约我国环境影响评价有效性的主要障碍及对策[J].环境保护，2013，(17)：27-29.

Existing Problems and Countermeasures for the Planning

Environmental Impact Assessment in China

YANG ChangqingXUAN Hao

(1.Environmental Development Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029，China；

2.Apprasisal Center for Environment & Engineering，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China)

Abstract：This paper reviews the development history of China′s planning environmental impact assessment.In this paper，the main problems of the existing problems include：lack of restraint in the system，low implementation rate in the implementation，not strong operability at the technical level and so on.Based on the existing system and the implementation experience，this paper puts forward the countermeasures and measures to be targeted，effective and operable.

Keywords：Planning Environmental Impact Assessment；Existing problems；Countermeasures and suggestions

作者简介：杨常青，高级工程师，主要研究方向为环境影响评价制度与方法

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)06-0176-03