关于《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》的初步解读

周　泓　姜青新

(1.华夏认证中心有限公司，北京　100083；2.北京师范大学，北京　100037)

关于《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》的初步解读

周泓1姜青新2

(1.华夏认证中心有限公司，北京100083；2.北京师范大学，北京100037)

[摘要]国务院办公厅2015年8月印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，全面部署推进城市地下综合管廊建设工作，并成为提高城市综合承载能力和城镇化发展质量的重要举措。

[关键词]城市地下综合管廊建设；背景与现状；规划与政策

中图分类号：X21

文献标识码：码：A

文章编号：号：1673-288X(2015)05-0058-02

Abstract：In August 2015，the State Council issued the Guidance on Promoting the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery，a comprehensive deployment of advancing the construction of urban underground pipe work，and has become important action to improve the comprehensive carrying capacity of cities and the quality of urbanization development.

Keywords：the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery；background and state；planning and policy

作者简介：谢永明，研究员，中国农工民主党党员，农工党北京市委老龄委主任，欧美同学会加拿大分会理事

通讯作者：刘援，高级工程师，长期从事环境保护与可持续发展和环境国际公约履约工作，如生物多样性公约、保护臭氧层维也纳公约及蒙特利尔议定书等相关技术、政策研究以及环境保护国际合作与咨询

国务院办公厅2015年8月印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)，部署推进城市地下综合管廊建设工作。这一工程有望写入“十三五”规划，到2020年力争建成一批具有国际先进水准的地下综合管廊。至此，改善“地下工程”被政府提上改革日程。本文针对《指导意见》作以下初步解读，以期为我国城市地下综合管廊建设提供政策参考和依据。

1城市地下综合管廊建设的背景

城市地下综合管廊，是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，是城市基础设施的重要组成部分。一直以来，中国在城市地下基础建设过程中存在着地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题。随着近年来大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件的频发，“地下”问题已不容忽视。

推进城市地下综合管廊建设，不仅可以逐步消除“马路拉链”“空中蜘蛛网”等问题，用好地下空间资源，提高城市综合承载能力，满足民生之需，还能带动有效投资，增加公共产品供给，提升新型城镇化发展品质，打造经济发展新动力。

2城市地下综合管廊建设的总体目标

《指导意见》明确，到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。

《指导意见》指出，推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

3城市地下综合管廊建设的现状

1958年，北京建设了中国第一条地下综合管廊。21世纪初，北京、上海、广州等城市又推出更多管廊试点。随后越来越多大中城市开始规划和探索地下综合管廊建设。面对经济增速放缓，地下综合管廊成为各地看好的拉动经济增长工程。住建部统计，今年中国共有69个城市启动地下综合管廊建设项目约1000公里，总投资约880亿元。进入7月，吉林省率先与住建部签约在全省层面开展城市综合管廊建设试点，计划2015至2018年期间完成1000公里地下综合管廊，总投资1000亿元。住建部透露，辽宁、广东、河南等省也正积极推行全省试点。

此外，中国住建部和财政部确定了在沈阳、哈尔滨等10个城市试点，计划3年内建设地下综合管廊389公里，其中今年将开工190公里，总投资351亿元。其中，中央政府投资102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。

4推进城市地下综合管廊建设的规划

中国许多城市拥有不同类别的地下管线，由于各城市发展不均，如统一发展综合管廊，旧管线线路改迁、后续维护、运营管理等成本及权限未有明确规定，因此许多管线产权方不愿入廊，不少已建成的管廊也难于协调管理。

各城市政府按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，预留和控制地下空间；老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理等统筹安排管廊建设。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管廊以外区域不得新建管线。

《指导意见》从统筹规划、有序建设、严格管理和支持政策等四方面，提出了十项具体措施。一是编制专项规划。建立建设项目储备制度，明确五年项目滚动规划和年度建设计划。二是完善标准规范。抓紧制定和完善地下综合管廊建设和抗震防灾等方面的国家标准。三是划定建设区域。从2015年起，城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。四是明确实施主体。鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。五是确保质量安全。严格履行法定的项目建设程序，落实工程建设各方质量安全主体责任。六是明确入廊要求。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊，既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。七是实行有偿使用。入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。八是提高管理水平。管廊建设运营单位与入廊管线单位要分工明确，各司其职，相互配合，做好突发事件处置和应急管理等工作。九是加大政府投入。中央财政要积极引导地下综合管廊建设，地方各级人民政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。十是完善融资支持。鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围，支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据。

5城市地下综合管廊建设的政策支持

中央财政将发挥中央资金“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设。2015年，财政部会同住房城乡建设部确定了10个试点城市，中央财政投入34亿元，计划三年内投入102亿元以上引导地方建设试点，拉动社会资本投资约176亿元，地方政府投资70亿元。今后，中央财政将继续通过现有渠道统筹安排资金予以支持。地方各级人民政府也要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。

《指导意见》提出将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。

城市人民政府是地下综合管廊建设管理工作的责任主体，要加强组织领导，明确主管部门，建立协调机制，扎实推进具体工作；要将地下综合管廊建设纳入政府绩效考核体系，建立有效的督查制度，定期对地下综合管廊建设工作进行督促检查。住房城乡建设部要会同有关部门建立推进地下综合管廊建设工作协调机制，组织设立地下综合管廊专家委员会；抓好地下综合管廊试点工作，尽快形成一批可复制、可推广的示范项目，经验成熟后有效推开，并加强对全国地下综合管廊建设管理工作的指导和监督检查。各管线行业主管部门、管理单位等要各司其职，密切配合，共同有序推动地下综合管廊建设。中央企业、省属企业要配合城市人民政府做好所属管线入地入廊工作。

Interpretation of Guidance on Promoting the Construction of Urban

Underground Comprehensive Pipe Gallery

ZHOU Hong1JIANG Qingxin2

(1.China Certification Center Co.，Ltd.，Beijing 100083；2.Beijing Normal University，Beijing 100875)

引用文献格式：谢永明等.建立“活水城市”促进生态健康和可持续发展[J].环境与可持续发展，2015，40(5)：60-63.