高校基建项目代建制管理模式应用研究

胡慧芬，陶爱民，楼文嵘，瞿 龙

HU Huifen1，TAO Aimin2，LOU Wenrong3，QU long4

(1.浙江树人大学，浙江 杭州310015;2.杭州师范大学，浙江 杭州310036;3.浙江省教育厅，浙江 杭州310012;4.浙江五洲工程项目管理有限公司，浙江 杭州310052)

为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则，根据《国务院关于投资体制改革的决定》文件精神和相关法律、法规，于2005年2月，浙江省发展和改革委员会出台了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》。本文主要结合实例分析高校基建项目代建制管理模式的优缺点，并针对问题进行分析和对策研究。

1 高校基建项目代建制的分类及特点

所谓“代建制”是指政府投资项目通过招标等方式选择社会专业化的项目管理单位(简称“代建单位”)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度［1］。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》明确了浙江省实行代建制的省级非经营性政府投资项目的范围，主要包括党政机关、人大政协、事业单位、人民团体等总投资规模在500 万元以上的办公业务用房和培训与教育中心，以及其他总投资规模在500 万元以上的公用事业项目。政府投资综合管理部门负责代建制的指导、协调、综合监管工作;财政、审计部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督;使用单位作为项目法人，负责项目代建活动的实施和管理，代建单位负责代建项目建设。据了解，高校基建项目代建制管理模式主要分为全过程代建和阶段性代建两类。

1.1 全过程代建制模式

高校基建项目全过程代建制管理模式是高校经过招投标确定代建单位对整个基建项目从项目建议书批复完成后开始，经可行性研究、设计、施工、竣工验收，直至保修期结束，实行全过程管理。如诸暨市政府代建的浙江农林大学天目学院、安吉县政府代建的浙江科技学院安吉校区等。从这两个项目的实际代建情况来看，主要有以下特点。

1.1.1 建设体制健全，行政执行力强

政府投资建设的高校新校区建设项目，往往由政府成立建设主体，工作人员由政府从各部门抽调组成，集建设主体、管理主体、业主为一体，建设体制健全，法律责任明确，职责分明，责任到位，工作效率高，项目管理所要求的质量、工期、安全都能得到保障。基建项目前期审批阶段因政府这个建设主体的特殊性使项目审批时间短、速度快、协调力度大、效果好、工作效率高、执行力强。安吉县政府代建的浙江科技学院安吉校区建设项目前期工作仅用了7 个月，为项目的顺利交付使用打好了基础。因此，能够在短期内完成项目的建设，其中，政府代建起了很大的作用。

1.1.2 专业人员配备齐全，专业性强

基建项目管理人员的配备非常重要，这和项目能否顺利完工有着直接联系。由政府代建的高校基建项目，工作人员往往是由政府各部门抽调的管理人员组成，配备齐全，挑选出来的人员政治素质好，工作自觉性高，专业性强，相关待遇有保证，无后顾之忧，一心一意扑在项目上。这就解决了由学校建设部门负责实施建设，参与建设的部分人员是学校临时聘用的专业技术人员，受学校体制的影响，临时聘用的人员不能享受在编人员的福利待遇，及在项目建好交付后根据学校情况确定留用或解散，因此人员稳定性较差，工作积极性不高，会直接影响项目的建设实施等问题。

1.1.3 有利于控制工程造价，降低建设成本。

首先，高校基建项目投资决策阶段，涉及基建项目的各项经济、技术指标的确定，项目建设内容和规模等决策问题对于建设工程造价及项目建成投入使用后的经济效益有着决定性的影响，是建设工程造价控制的重要阶段。其次，设计阶段是控制工程造价的关键阶段。全过程代建制模式主要以事前控制为主，事中、事后控制为辅，在总投资控制目标确定的情况下，从设计阶段到施工图设计阶段再到招投标进行有效的动态控制，能起到事半功倍的作用;且建设管理费远远低于代建费用。因此，全过程代建制管理模式可以做到对前期工程造价进行有效控制，避免了很多高校因轻前期、重施工而造成投资概算编制不科学，甚至还会导致工程造价失控等问题。

1.1.4 建设资金有保障，支付程序规范

实施全过程代建的高校基建项目建设资金列入地方财政年度计划，建设资金有保障，建设主体能根据工程进度和各阶段发生费用进行及时支付，且支付程序由相关部门层层把控，互相制约、相互支撑、相互配合，从而保证建设资金支付流程规范到位、程序合法。

1.2 阶段性代建制模式

高校基建项目阶段性代建制管理模式是由建设方(高校)承担项目立项、土地报批、设计任务书编制、估算材料编制、设计招投标和合同签订、建筑方案设计、市政景观设计、可行性研究材料的编制和项目报批、初步设计协调和报批、功能布局优化调整、材料设备的选择直至施工图设计等前期阶段的相关工作，而从施工图审图、施工监理单位确定、项目施工等直至工程验收交付使用和保修期间的工作则由代建单位承担。主要有以下特点。

1.2.1 对遏制腐败有利

由于高校建设部门仅仅负责前期规划报批、设计、实施阶段相关部门沟通与协调，大大缩减了学校建设部门的工作权限，不直接接触承包方、材料商，从而大大降低了高校基建管理人员职务犯罪的几率。代建单位在其权限范围内，应严格按照建设工程相关法律、法规和行业标准规范及承包合同要求，并结合学校基建工程管理制度和管理人员经验独立完成项目管理工作，阶段性代建模式对高校建设部门起制约作用。同时，代建单位实施具体的工程管理时，哪怕面对众多的承包商和供应商，但因一方面要受学校相关制度监督和制约，另一方面也受其代理权限的限制，致使在项目管理过程中，一些重要的权力很难得到运用，如资金拨付、工程决算、审计等，因而在一定程度上减少了腐败行为发生的机会，有利于遏制腐败。

1.2.2 有利于项目依法依规审批

随着代建制管理模式在基建项目中应用的逐步完善，高校基建项目委托代建管理，在前期阶段可帮忙高校基建部门开展各项审批工作，包括项目建议书、可研、立项、土地、规划、环保、人防、绿化、消防、初步设计等报告编制以及依规报批工作，还有质检、安检备案，办理图审、施工许可，组织安排开工前的“三通一平”工作，以及勘查、设计、监理、设备、施工等招标工作，代建公司配备的专业技术人员熟悉工作程序和相关审批制度，虽仅仅是阶段性代建，但也能对完成大量的前期工作起到积极又专业化的协助作用。在施工阶段，又有较完整的工程变更、签证的审批制度，对工程施工期间的材料变更、设计变更等事由依据较充分。相对于以往的“自建”模式，代建制管理模式更有利于审批。

1.2.3 完善的建设程序有利于项目建设

代建制项目管理模式有利于各相关部门在制度制订、工程程序、项目监管等环节加强协作。其中，建立专题会议制度，研究重大事项，协调重要问题，从而加强了代建制管理模式在具体实施过程中的指导、协调和监督管理，财政、住建、监察、审计等相关部门各司其职，共同做好代建制管理模式应用项目的服务和监督管理工作，充分体现了代建制管理模式能够多方制衡的作用。代建制管理模式能在合同明确的职权范围内独立开展工作，严格遵守相关部门对项目建设管理的有关制度并自觉服从监管，确保投资、质量、安全和进度等目标的实现［2］。因此，具有较为完善的程序对基建项目建设是有利的。

1.2.4 减少业主单位的工作量和劳动强度

高校基建项目采用阶段性代建管理模式有利于减少建设单位的工作量。基建项目无论是前期阶段还是施工阶段，工作程序均特别繁琐，基建项目若采用代建制管理模式，则这些繁琐的工作有专业管理人员负责，期间他们会和设计、监理、施工、材料供应商以及中间机构进行大量的沟通协调工作，且工程的安全、质量、工期均由代建单位负责。这在一定程度上减少了业主单位的工作量，劳动强度大大降低。

2 代建制管理模式应用存在的问题和应对措施

2.1 法律地位尚不明确，应加以明确

高校作为建设主体，在基建项目的管理上法律赋予重大的责任和义务。应用代建制管理模式的目的是希望通过代建方式使高校能够摆脱专业技术人员和管理人员等人力资源的稀缺所带来的各种问题，减少责任和义务的承担。但是，由于代建制在国内基本建设程序中没有明确的法律地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可。据了解，在实际应用过程中，曾出现代建单位在建设工程中承担了民事责任风险而不是行政责任的风险。另外，在基建项目代建过程中因代建取费过低导致代建公司不承担更多的代建责任，出现扯皮、责任推卸等情况。今后，随着基建项目代建管理模式应用范围越来越广，在法律层面上应结合我国国情和代建制管理模式的操作模式、工作程序、责任追究等方面制定相关法律法规，明确各方的权利和责任，编制和应用代建项目的合同示范文本，有据可依，避免出现推诿扯皮、推卸责任的问题，使代建制管理模式的法律性质问题进一步完善。

2.2 代建制管理模式的市场化程度不高，应加以改善

在以政府为主导、组建政府专业管理机构模式下所形成的代建制企业大多隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，“代建制”单位形式上改制成为一个企业，但实质上，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展相当不利。高校基本建设规模和内容的确定往往根据学校远期发展中各学院各专业需求的不同而设置，这与住宅建筑相比功能相对更复杂，但代建企业认为自身是甲方代表，又有政府部门支持，对于高校的需求不是很重视，他们认为学校部门很难沟通，不愿听取学校部门意见，与其服务对象的立场、观点不一致，最终出现建筑物设计功能不能满足高校的实际需求的现象。因此，目前代建制实际应用市场还处于成长发育阶段，代建主体较少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。政府层面应结合实际出台相应政策培育扶持一批经验丰富的代建企业，统一资质认证标准，并优化代建市场准入机制，建立科学合理的评价体系和诚信档案，严格控制要求;且代建单位的选择也应完全市场化，通过公开招投标选择社会责任感强、专业水平高，对同类项目有建设经验的代建单位，保证代建单位的项目管理水平，完善项目建设代理市场，为整个建筑市场把好关，从而提高投资效益。

2.3 交付使用和整改效率有待提高

高校基建项目采用阶段性代建制模式时，其工作范围一定要以合同要约和施工图为准，代理权限和各节点工作均应有书面依据。在实际代建过程中，有时由于代建单位对建筑物功能的复杂要求、认识度、理解度和高校建设管理部门存在一定差距，若此时遇到建筑工程管理经验较缺乏的管理人员，则很难考虑到功能的重要性，且一味重视按图施工，建筑功能的优化与调整就有一定难度。如代建项目交付使用后，对于质保期内的维修响应问题，一旦遇到突发应急事件时，由于存在代建单位这个第三方问题，可能会导致响应不及时，不能满足师生的快速响应服务要求。或质保期到期的移交工作流程不明确，严肃性不够，造成质保期内和质保期外的责任难界定，存在推现象;或者因交付使用时涉及基建项目的系统图纸、设备参数、操作手册等纸质资料移交不全，给后续管理工作带来很大麻烦;有些报修存有重大安全隐患的，没有引起相关部门重视，如锅炉房出现锅炉回气、回水现象，如果回气一氧化碳超标，将会严重威胁值班人员的人身安全;有些设备设计缺陷，反映多次没有整改，如电梯五方通话问题。排灌站灌流泵室，深度有6 m 左右，没有设计排污泵，以及检修照明，而且雨水容易流入，容易造成设备损坏等方面因交付使用和整改效率所产生的问题。因此，高校基建项目无论是全过程代建还是阶段性代建，都应在双方签订合同时根据学校的实际，对基建项目交付使用后质保期期间的保修问题和整改问题进行明确，以进一步满足服务对象的需求。

2.4 代建制与监理制度的相似性

根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、安全、进度、投资控制等方面监督的义务，以及项目的合同管理、信息管理和工作协调责任。而我国目前应用代建制管理模式的基建项目在工程实施过程中代建单位所承担的权利与义务也和监理单位承担的类似。这些制度具有同性质的重迭性，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费、管理低效等问题，如果不能有效地处理好两者之间的关系，则可能会对工程建设产生副作用，并在一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐。如某高校建设期间经常发生代建与监理之间的矛盾问题，这种矛盾一旦发生势必对基建项目建设产生很不利的影响。今后，应从法律的层面上进一步明确代建制和监理制度的侧重点，细化各方的义务和责任，由建设主管部门出台符合实际的相关管理办法。

3 结 语

“代建制”是目前建设市场改革的一项创新，在高校基本建设中应用也正处于试行阶段，尚未成熟，其制度还有待深入研究，其效果也需要实践去进一步验证。今后，我们应因地制宜，在建设实施过程中出现的种种矛盾和问题，只有通过逐步建立和完善相关政策制度，并在实践中不断总结经验，才能得到解决。基建项目实施代建制管理模式是政府投资体制改革的必然趋势，是加强政府投资管理的有效手段。进一步推动代建制管理模式的应用走入良性轨道，是我国政府投资体制改革的必然选择。

［1]张珊珊.高校基建中实施代建制的风险研究［J］. 天津经济，2013(1):15 -16.

［2]何碰成，佘洁卿.高校基建工程代建制风险分析及其控制［J］.教育财会研究，2013(5):9 -10.