环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”

张锋

摘要

新《环境保护法》对符合相当条件的环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的立法确认，是其作为起诉主体的“扬”的价值实现，这在立法上体现了《环境保护法》对《民事诉讼法》有关规定的进步。确认环保社会组织环境公益诉讼的起诉资格，既有公共信托理论、环境权理论、私人检察总长理论等理论支撑，也与其自身的组织优势和专业优势密切相关，更重要的是国内外的司法实践为探路环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的详细规定指明方向，美国、德国、日本、印度等国家环保社会组织提起环境公益诉讼的资格保障制度的演变为我国提供了比较法意义上的借鉴。当然，新《环境保护法》为防止滥诉、保证适格诉讼、节约司法资源，对环保社会组织同样规定了登记部门层级、从事环境保护公益活动年限、诚信状况等方面的限制条件，这些限制条件具有积极意义，是环保社会组织作为环境公益诉讼起诉主体的积极层面的“抑”。与此同时，环保社会组织要承担环境公益诉讼起诉主体的角色，其自身面临较多内外部困境，主要表现为登记管理手续繁复、激励措施力度不足等外部消极层面的“抑”，以及其自身独立性欠缺、资金缺乏、人力资源配置不合理等方面表现出的内部消极层面的“抑”。在新《环境保护法》进步性规定下，要充分发挥环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的作用，就要遵循“欲扬先抑”的路径，采取诉前通知、司法（预）审查等细节制度对其积极层面的“抑”予以加强，并就消极层面的“抑”的各种表现形式予以改善，克服抑制条件，促进抑制条件向正向激励条件的转化。

关键词环保社会组织；环境公益诉讼；起诉资格

中图分类号 D912.6文献标识码A文章编号1002-2104（2015）03-0169-08doi：103969/jissn1002-2104201503022

2014年4月24日修订通过的新《环境保护法》对环境公益诉讼作出了更为详尽的规定，按照第58条的内容，具备相当条件的环保社会组织可以对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼。在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，我国环境公益诉讼制度亟需建立。本文从新《环境保护法》第58条的规定出发，从“扬”与“抑”两个方面分析环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的一系列问题，在肯定环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的基础上，就如何将其环境公益诉讼起诉资格发挥至极致进行了试探性研究。

1环保社会组织诉讼起诉资格的“扬”

这里的“扬”解释为“发扬”、“弘扬”，即环境公益诉讼在我国立法与司法实务中理应得到更高的重视，环保社会组织作为环境公益诉讼起诉资格的相关制度应当得到立法上的巩固与司法实践中的保障。

1.1“扬”的理论层面的依据

1.1.1公共信托理论

公共信托理论是起源于罗马法的普通法理论，它的核心要旨是确立对特定自然要素的公共权利。罗马法中早就有公有物的规定，即在承认权利人对标的物的绝对支配权的基础之上，意识到自然资源的公共性。美国的约瑟夫·萨克斯教授在《密歇根法学评论》上发表的《自然资源的公共信托原则：有效的司法干预》中通过对伊利诺斯中央铁路公司诉伊利诺斯州的案件的评析，论述了环境资源的公共信托理论，在他看来，阳光、水、野生动植物等要素都是全体公民的共有财产，公民将这些共有财产委托给政府，由政府来作为管理环境资源的受托人，在全体公民和政府之间建立起一种财产信托关系，以保证环境资源的经济价值与生态价值不受损害。当政府因未善意履行财产受托义务而对公民造成损害时，公民当然拥有通过诉讼向法院请求保护信托财产的权利。环境资源类案件的影响往往不会限制在一地一点，在其辐射范围内的公民的环境利益都有可能受到损害，此时案件的诉的利益便是环境公共利益，这样的诉讼也便是环境公益诉讼。环保社会组织作为公民参与环境保护事务的重要组织形式，能够较大程度地集合不同公民的共同利益，所以环保社会组织作为环境公益诉讼起诉资格是有公共信托理论支撑的[1] 。

1.1.2环境权理论

环境权理论是在上世纪六、七十年代环境危机日益频发的背景下诞生的。七十年代日本的公害国会和律师联合会上，环境权的概念也曾被提出过。《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为新的人权，基于环境权理论，公民享有洁净空气、洁净水、安静居所、健康食品的基本权利，享有在适宜人类生存的环境之中生活的权利。同样地，当其所身处的环境遭受破坏的时候，公民亦有权利寻求司法救济。环保社会团体一方面可以通过接受公民委托，行使起诉资格的权利；另一方面可以作为公民起诉资格的延伸，行使起诉资格的权利。

1.1.3私人检察总长理论

私人检察总长理论源于1943年美国联邦第二上诉法院对纽约州工业联合会诉伊克斯案件的判决。该理论核心在于针对行政不法行为。根据该理论，对于不法环境行政行为，为了保护公共利益，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼解决这类纠纷[2]，也即国会既可以授权检察总长（或其他政府官员），也可以授权其他公民、组织，即私人检察总长为制止不法行政行为提起诉讼。因此，私人检察总长的诉讼目的是为了维护公共利益而非特定个人利益，其理论内核确认了公共利益代表的起诉主体资格。私人检察总长理论作为英美法系环境公益诉讼的理论基础之一，已经成为诸如美国等国家环境公益诉讼的重要理论来源，并在国内立法中予以明确规定，而环境公益诉讼也是适用私人检察总长理论最为典型的诉讼形式。环保社会组织作为私人检察总长理论所规定的重要起诉主体，可以为维护不特定多数人的利益提起诉讼，维护环境公共利益和公民环境权益。

1.2“扬”的实践层面的依据

1.2.1环保社会组织作为环境公益诉讼起诉主体的优势

我国环保社会组织，通过发挥其自身的组织优势和专业性优势，努力保护环境公共利益。加之其自身的司法实践以及新《环境保护法》对其起诉主体资格的保障，环保社会组织将会成为我国环境公益诉讼的主力军。

（1）维护环境公共利益的组织优势。环境公共利益分为国家环境利益和社会环境利益，环保社会组织更侧重于对社会环境利益，尤其是公民环境权益的维护。环保社会组织通常具有广泛的社会基础，能够直接了解公民环境权益需求，并能为及公民环境权益的保护提供切实可行的救济。环保社会组织在政府决策与公民环境权益之间发挥着利益平衡者的作用。社会中的边缘性群体通常与环境恶化联系在一起，政府为追求经济利益和政绩往往忽略公民环境权益，但公民的力量十分弱小，环保社会组织正能发挥组织优势，利用网络体系，鼓励和支持人们在解决环境问题上实行自我设计与管理，同时充分发挥桥梁纽带作用，代表公民环境权益要求政府重视公民环境权益。

（2）环保社会组织的专业性。此处的专业性表现在两个方面，一是环保社会组织组成人员的专业性，多为环境保护领域的专家；二是救济途径的专业性，不论是行政救济或是司法救济，都能依照法定程序主张权利，减少相关成本支出。环境破坏涉及的专业知识非常复杂，对于一般公民而言难以掌握。而且，环境污染的行为人往往是实力雄厚的企业，两者力量对比的失衡对于公民而言很难取得诉讼胜利，公民一般不会选择诉讼作为救济途径。而专业性较强的环境社会组织，不仅拥有专业的环境科学专家，还拥有法学专家，能够在技术和法律两方面提供专业性的指导，加之较为稳定的资金支持和广泛的社会影响力，都能为其在环境公益诉讼的过程中提供支撑。

（3）新《环境保护法》对其环境公益诉讼起诉资格的保障。不论是2012年修订的《民事诉讼法》第55条对法律规定的有关组织的起诉资格的原则性规定，还是2014年新《环境保护法》第58条对环保社会组织起诉主体资格的最终确认，都体现了国家在立法层面对环保社会组织参与环境公益保护的重视和保障。新环保法修正案。草案二次审议稿规定的是中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，第三次审议时将环境公益诉讼主体调整为依法在国务院民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织，新《环境保护法》最终规定为依法在设区的市级以上民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。其次，新环保法对于政府信息公开做出了更为严格的规定，保障了环保社会组织的知情权，信息获取渠道的畅通性是环保社会组织胜诉的重要保障。

（4）环保社会组织的实践经验积累。截至2008年10月，我国共有民间环保组织3 539家（含港、澳、台）[3]，提起环境公益诉讼的司法实践方面积累了宝贵经验。据统计，我国各级法院近年来已受理环境民事公益诉讼至少17起，以环保社会组织作为原告或共同原告的诉讼有8起，占半数以上，且大多以调解或原告胜诉结案。

2014年7月3日，最高人民法院组建环境资源审判庭，并公布9起典型案例指导环境资源审判，其中环保社会组织作为原告或共同原告提起的诉讼有3起。

2009年5月，原告中华环保联合会收到江阴市80多民居民的信访，反映被告江苏江阴港集装箱有限公司在未进行环境影响评价的前提下从事铁矿粉的装卸、驳运等经营活动，影响大气质量、长江水质以及周围居民的生活环境。原告中华环保联合会经调查取证后发现情况属实，以被告行为违反《环境影响评价法》等相关法律的规定，影响了港口周围环境以及不特定人的生活质量为由，向无锡市中级人民法院提起了诉讼，提出判决被告立即停止妨碍、消除危险、恢复原状等诉讼请求。无锡市中级人民法院依法受理该案，经调查审理后作出裁定，裁定被告立即停止环境污染行为。同年9月，经法院调解，双方达成调解协议书。本案中，无锡中院依法予以受理，对环境公益诉讼的原告主体资格问题进行了有益的探索和实践。

1.2.2环保社会组织作为环境公益诉讼起诉资格的域外考察

从世界范围来看，就环保社会组织的立法规定与司法实践而言，各国主要侧重于环保NGO环境公益诉讼起诉资格的规定与保障。而美国、德国、日本、印度等国家的相关立法与司法实践更能显现出环保社会组织作为环境公益诉讼起诉主体已经逐渐成熟并成扩大发展趋势。

（1）美国。环境公益诉讼在美国称为环境公民诉讼，是一项重要的环境公众参与制度。最早对环境公民诉讼予以立法规定的是密执安州的《1970年环境保护法》。该法第2节第1条规定，“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”此项规定对于环境公民诉讼的起诉主体资格予以最大限度的放宽，即使没有证据证明自己遭到环境侵害以及损失，也可向法院提起诉讼。随后，1972年《海洋倾废法》及《噪声控制法》，1973年《濒危物种法》，1976年《安全饮用水法》和《资源保护与恢复法》，1977年《有毒物质控制法》等规定了相应条款。依据上述法律规定，美国公民及环保社会组织可以就环境污染、资源破坏行为以及联邦政府的不当行为提起环境公民诉讼，保护环境公共利益及公民环境权益。

美国作为判例法国家，立法规定还需要法院经过审理判决对法律漏洞予以补充、完善。“Sierra Club v. Morton”（“塞拉俱乐部诉莫顿案”）是确认环保社会组织环境公民诉讼起诉主体资格的著名案例。塞拉俱乐部以一个“对保护和合理维护国家公园、禁猎区以及国家森林有特殊利益的社团法人”的名义提起诉讼，请求法院做出一个宣告性判决同时发布一个禁令，限制联邦官员批准在红杉国家森林的矿金峡谷进行的大规模滑雪场开发计划。“莫顿案”的最终判决说明对环保团体起诉权的限制仅仅是名义上的限制而已，实际上授予了环保社会组织环境公益诉讼起诉主体资格的权利。1973年的“美国诉挑战管制机构程序学生协会案”中由几个学法律的学生组成的“挑战管制机构程序学生协会”对州际商业委员会增加铁路运费提出起诉，理由是运费增加影响到回收材料的运输成本，增加了原始资源的使用，提高了制成品价格，使得丢弃的垃圾增多，从而使该团体成员在经济上、美感上、休闲上均受到伤害。尽管最高法院承认原告列举的“因果关联性不强”，在判决中还是认定不能拒绝这些事实上受到伤害的人的起诉资格。

（2）德国。在德国，只有环保NGO才被认为是提起环境公益诉讼的唯一合法主体，但是立法对其诉讼行为进行了较多限制，诉因多为环境行政决定，立法目的更倾向于监督环境行政机关的合法、合理行政行为。

德国关于环保社会组织环境公益诉讼起诉主体资格的立法分为联邦立法与州立法两个层次。在联邦立法层次，《联邦自然保护法》第61条明确规定，“一个根据第59条或可能依据联邦法律框架第60条之下的州法律规定被认可的组织，在其权利没有被侵犯时，可以依《行政程序法》提起下列诉讼：在法律框架第33条第2款规定的关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内的禁令或许可的免责行为；对涉及自然和自然景区的项目批准决定或是规划许可证起诉。”因此，联邦层次的立法对于环保社会组织提起环境公益诉讼的情形界定为实施自然保护法以及对行政决定提起的诉讼，且后者数量居多。在地方立法层次，多数州的自然保护法规定了比较宽泛的环境公益诉讼的起诉权，起诉除了可以针对特许权和规划批准决定，根据各州规定，还可以针对规划许可、保护立法的免责情况（《联邦自然保护法》第20条）、在水域保护地区的特许权、基于水法的授权或是许可证，以及未开发土地上的建设项口的批准[4]。

在波罗的海高速公路案中，按照石勒苏益格——荷尔斯泰因州《自然保护法》第51条c款，NGO在本案中有合法的原告资格，提起公益诉讼，按照德国自然保护的法律，NGO还必须得到联邦环境部门依据《联邦自然保护法案》（1987年3月12日版）第29条第2款认可方可获得原告资格。但该条款限制了一些组织提起公益诉讼的可能性。要得到上述认可，环保NGO必须符合各种要件：它必须是一个非营利性组织，经过税收部门认证，必须是主要和长期致力于自然保护和自然景观维护口标，其范围至少必须包括一个州的地界，并且它必须通过自己的行动来证明它有能力履行此项责任[4]。尽管法院的判决拒绝了环保NGO提出的对规划决定进行司法审查的请求，不利于环保NGO通过诉讼途径实施自然保护法，但法院最终的判决确认了NGO的原告资格。

（3）日本。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，并且主要表现为行政公益诉讼。最早对民众诉讼作出规定的法律为明治1962年制定的《行政案件诉讼法》。该法第5条将民众诉讼定义为当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，并以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”。在民众诉讼原告资格的立法规定方面，日本最初是以“权力受伤害”为诉讼的前提，也即当事人只有在受实体法保护的权力遭到实际损害时才能向法院提起诉讼，这其实大大限制了原告资格范围。而且，日本早在明治时期就以宪法的形式确立了以“地方公共团体”为民众载体的公众环境行政参与制度，并通过将该团体纳入国家行政组织体系之中，赋予其广泛的自治立法权与自治行政权的方式，使该团体能够发动行政权力对环境污染与破坏的发生源进行有效地监控，从而使公民环境权理论在环境纠纷解决机制中得以充分体现[5]。

日本传统理论认为，行政法设立的目的是为了保护公众利益，也即不特定多数人的利益，而非单个主体利益，因在公害事件中遭受损失的个体利益不属于法的利益，而属于法的利益的“反射利益”，是一种间接利益，不能作为诉因。“法律上被保护的利益”经日本最高裁判所判例确定为原告资格的构成要件，而不再以实体法规定的权力为限，日本地方法院在实际案例的审判中对“法律上被保护的利益”作出了更为更进一步的解释和发展，提出“值得保护的利益说”，更进一步扩大了原告资格范围。所谓“值得保护的利益说”即指事实上的利益保护，无论是对法律上还是对事实上的利益，都可以进行诉讼，这是日本为了防止公害、保护环境而做出的一种原告资格的扩大解释。

（4）印度。学界通常认为，印度是第一个引入环境公益诉讼制度的国家。印度环境公益诉讼兴于20世纪70年代，其主要标志为先后制定了1974年《水污染防控法》、1980年《森林保育法》、1981年《空气污染防控法》，及1986年制定的综合性《环境保护法》。印度的公益诉讼制度是通过判例不断得到发展完善的。印度最高法院法官将环境公益诉讼解释为，如果侵犯了某一个人或某一阶层人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这阶层的人由于社会经济地位造成的无力状不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高去院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济[6]。由此，印度公益诉讼制度的典型特征是任何环保社会组织都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。但只能对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼，私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。印度司法实践中长期采用“受害人原则”，即只有受害人才具有原告资格，才能向法院提起诉讼主张权利救济。引入公益诉讼制度后，印度开始放宽原告资格规定，将公益诉讼的起诉资格赋予所有公民以及以保护环境公共利益为宗旨的环保社会团体。

在1984年Bandhuya Muki Morcha v. India案中，帕瓦蒂法官表明，基于受害人权利意识和知识水平的欠缺，应当允许具有公共意识的公民或相关组织帮助他们，获得正义，也即允许自身利益未受损害的第三人基于公共利益提起环境诉讼。在S.P.Gupta v. Union of India案中，帕格瓦蒂法官又对上述原告资格规定作出了进一步的扩大解释，即使没有专门的损害，任何公民都可以公民资格提起诉讼，要求对侵害公益的行为和法律规定的落实情况进行审查。由此可见，有公共意识的相关社会团体都可以提起公益诉讼来实施弱势群体的集体权利。程序从属于正义，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正，应采取灵活的诉讼主体资格政策，体现了印度在公益保护上的司法能动主义。

2环保社会组织诉讼起诉资格的“抑”

这里的“抑”包含两层含义，即积极层面的“抑”和消极层面的“抑”。积极层面的“抑”主要是出于防止滥诉、节约司法资源的考虑而对环保社会组织作为环境公益诉讼起诉主体进行的限制，这在新《环境保护法》第58条规定中有所体现；消极层面的“抑”则主要指当下环保社会组织在存续过程中于管理等方面受到的消极外部限制以及它们自身存在的妨碍其环境公益诉讼起诉主体资格发挥的问题。

2.1积极层面的“抑”

新《环境保护法》第58条在赋予社会组织提起环境公益诉讼主体资格的同时，设置了相应的限制条件：从环境公益诉讼案件范围看，局限于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为；从社会组织的级别来看，需要满足在设区的市级以上人民政府民政部门登记；从社会组织的资质来看，需满足专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录；从起诉目的来看，重点申述了不得通过诉讼牟取经济利益。这些限制条件整体出于对挣脱“直接利害关系人”束缚后避免环境公益诉讼不合实际条件地“野蛮生长”的考虑。

2.1.1积极层面的“抑”的必要性探析

理论层面。“一切有权利的人都容易滥用权利”[7]。自罗马法时期，权利行使自由即包含行使权利不得包含加害意思和以善意衡平进行诉讼程序这两项法理要求。从我国法律环境来看，作为根本大法的宪法在规定了公民的基本权利之后，专门作出公民在行使自由和权利时不得对国家、社会、集体利益以及其他公民的自由与权利造成损害的规定，这对宪法之下我国所有法律法规起到了标榜作用。环境公益诉讼的复杂性、科学技术性等特征决定了它对起诉资格要求的严格性。在司法资源有限的社会条件下，不可能所有权利请求都能通过诉讼得到实现，只有经过细致过滤的请求才可以作为诉求通过诉讼程序得到彰显。从诉讼法传统理论来看，“诉之利益”、“直接利害关系”等都是理论上采取的对诉权进行限制的方法，这在我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》里都有体现。受制于不科学的经济发展思路的影响，我国环境状况让人堪忧，通过污染环境、破坏生态等行为损害社会公共利益的行为不在少数，比较典型的社会现象便是环境群体性事件的高频率爆发，如处理不当，在人们生存环境受威胁的情况下，社会稳定也会受到极大冲击。我国环境公益诉讼制度的建立迟缓很大程度上受制于“直接利害关系”理论的藩篱。如今在突破理论藩篱之后，《民事诉讼法》赋予了“法律规定的机关和有关组织”、新《环境保护法》赋予了符合一定条件的“社会组织”环境公益诉讼起诉权，公民个人至今仍被排除在法律规定的起诉主体之外，这当然是出于对防止环境公益诉讼出现井喷现象的考虑，但这种在立法领域排除的做法是否符合诉讼效益最大化的实现要求还有待考究。

实践层面。根据最高人民法院的统计，2011年到2013年，全国各地法院受理的环境资源类案件（涵盖民事、刑事、行政领域）年均不到三万件，这与全国法院每年立案1100多万件形成较大的反差。这组数据在反映我国环境资源类案件审理工作的相对不足的同时，也从侧面反映了我国法院审判实务中的讼累现象。除部分案件适用独任制审判外，案件大多适用合议庭制审判方式，若任由滥诉案件卷入诉讼程序，那么所造成的人力资源浪费、财力资源浪费可想而知。2013年，在《民事诉讼法》第55条规定了“法律规定的机关和有关组织”可以针对污染环境等损害社会公共利益的行为提起诉讼之后的第一个元年，中华环保联合会共向法院提起8项环境公益诉讼，结果却不甚理想，起诉书被拒收、接收起诉书后无后续消息或被裁定驳回的现象普遍存在，这是由于并无法律规范性文件对“法律规定的机关和有关组织”进行详尽解释，法律的司法适用遭遇梗阻。相比之下，新《环境保护法》第58条的规定更为明晰，不仅在限制滥诉方面，在保证适格的诉讼方面也将发挥更为积极的作用。

2.1.2积极层面的“抑”的界限

积极层面的“抑”有其正面意义，但正如诉权的行使需受限制一样，这种抑制本身也需要受到限制，即不可跨越界限，走向极端。综合来看，积极层面的“抑”的界限包括公平和效益两个维度。

公平维度。新《环境保护法》的历次修改中对环境公益诉讼起诉主体有不同规定。第二次审议时环保联合会“一家独大”的规定明显有违公平之嫌，第三次审议杜绝了为数众多的非全国性社会组织的诉讼主体资格，且“信誉良好”并为明确评判标准，第四次审议整体采用了折中方式，在考虑限制滥诉的基础上，综合衡量了各环保社会组织在作为环境公益诉讼起诉主体方面的公平性。这种公平不仅体现了对环保社会组织的公平，更深层次看，体现的是环境公益保护的公平性，因为环境公益虽立足公共利益，但体现在环境公益诉讼中往往带有明显的地域性色彩。

效益维度。立法、执法和司法活动都不是全然不计成本的，都需要运用成本——效益评判方法来对某项活动的存废进行定夺。积极层面的“抑”的出发点即是对诉讼效益的追求，杜绝滥诉，节约司法资源，本就有利于提高环境公益诉讼活动的效益。这里的效益维度的意涵并不在此。诚然，积极层面的“抑”在节约司法资源方面的功效不容置疑，但对环保组织环境公益诉讼起诉资格的过度限制势必导致部分环境公共利益得不到法律途径的救济，由此附带产生的污染治理成本、生态恢复成本、政府威信度成本、社会稳定与治安成本都不容小觑，这些成本无论在资金方面还是管理方面有些都是远超诉讼成本的，积极层面的“抑”若在效益维度方面限制过紧，则可能酿成代价惨重的后果。

2.2消极层面的“抑”

2.2.1外部的消极层面的“抑”

登记管理层面。环保部《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》将环保社会组织的类型界定为环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等。以环保社团为例，按照国务院《社会团体登记管理条例》规定，社会团体在申请成立以前要取得业务主管单位的审查同意，也即为环保社团的登记成立设置了双重关卡。作为环保社团的业务主管单位，要履行一定的监督管理职责，所以在实践中容易发生欲成立社会团体却苦于寻找不到业务主管单位的情形。且就目前我国已有的环保社会团体而言，很多业务主管单位的行政化色彩过于浓厚，以至于影响了环保社团的独立性，妨碍其作用的发挥。要改善环保社会组织的外部生存环境，首先就要从最根源上的登记管理制度入手，对于不必要的审查程序进行简化，保证环保公益人士的高涨热情。

激励措施层面。从目前我国的法律规定来看，较之以往的突破点在于赋予了环保社会组织环境公益诉讼的起诉资格，但并没有相应的配套措施保障环保社会组织提起环境公益诉讼的顺利实施。环境公益诉讼案件往往涉及的利益关系比较复杂，鉴定费用高昂，在“自然之友”针对云南曲靖陆良化工有限公司的调查中，一家具有司法评估资质的鉴定机构所作鉴定报价为700万元，如此高昂的数字甚至超过“自然之友”2011年全年总支出的500万元[8]。诉讼费用方面的优惠措施落实不了，环保社会组织即使在被赋予了环境公益诉讼起诉主体资格的情况下，开展环境公益诉讼也是举步维艰，权利若沦为一纸空文，必然会造成立法资源的浪费。另外，环保民间组织从政府得到最多支持的是宣传服务，其次是活动场地，再次是资金[3]，而对于环保社会组织而言，作为环境公益诉讼起诉资格面临的很重要的瓶颈应当是资金问题，政府在这方面的支持却偏疲软：截至2008年10月，我国仅有近26.0%的环保民间组织有固定的资金来源[3]，除由政府发起成立的环保民间组织的主要资金为政府提供的资助和会费以外，其他环保民间组织的资金多为成员、企业和私人捐赠等，资金来源并不稳定。

2.2.2内部的消极层面的“抑”

独立性方面。截至2008年10月，我国共有民间环保组织3 539家（含港、澳、台），其中由政府发起成立的有1 309家，这其中76.6%环保民间组织选择在民政部门注册[3]。由此可见，我国存在数量相当的由政府发起成立的民间环保组织，这些环保组织多数是为执行政府的环境保护政策而设立，受制于政府的现象比较严重，环境保护积极性和主动性相对受限，它们参与环境公益诉讼的独立性不够显著，影响环境公益诉讼案件的提起与进展。

资金方面。除前文论述的政府在资金方面的支持与鼓励力度不够外，环保基金会发展状况也不尽如人意。根据基金会中心网公布的《关注环境领域的基金会概况》，截至2012年6月底，我国关注环境领域的基金会共有93家，在全国2 510家基金会中占3.7%，这个比重相对偏低。此外，截至2011年末，全国基金会净资产总量为582亿元，关注环境领域的基金会净资产总量为38亿元，环保基金会在数量和财力上都不可观。更加严峻的现实是，类似中国红十字会丑闻使得基金会社会公信力下降，对于本不景气的环保基金会的发展来说无疑是雪上加霜。

人力资源方面。虽然环保社会组织可以吸纳很多环境保护方面的专家与学者，但总体上看，28.9%的环保民间组织没有专职人员，46.5%的环保民间组织其专职人员在1-5人之间，且人员的政治面貌、宗教信仰等方面比较单一，导致环保社会组织在运行方面效率低下、效果一般。由于环境公益诉讼对专业性要求较高，我国环保社会组织现在的人力资源状况也不利于环境公益诉讼的参与，人才缺失将导致诉讼实践中一些费用无法自动避免，在间接程度上加重了环保社会组织参与环境公益诉讼的费用负担。

3环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“欲扬先抑”

这里的“欲扬先抑”的要旨是：在法律规定了社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为进行起诉的权利后，环保社会组织的环境公益诉讼起诉资格应当得到全面发展，“发扬”优势，“张扬”特色；但若要与欲扬先抑写作手法有异曲同工之妙，必须正确处理前文所提的“抑”：积极层面的“抑”还有其他路径可参考，消极层面的“抑”要致力改变。

3.1积极层面的“抑”的其他可选路径

3.1.1诉前通知

环境民事公益诉讼。借鉴美国环境公民诉讼的经验，我国可以考虑在环保社会团体提起环境公益诉讼时设置这样的前置程序：原告在起诉前的一定期限（以30日或60日为宜）给目标被告发出形式和实质上均符合法律要求的通知，督促其履行恢复环境、保护生态等的责任，若其无动于衷或行动不符合诉求，环保社会团体得向法院提起诉讼[9]。这种做法在节约司法资源的同时，对于提高环境保护意识、提高经济效率也有一定的积极意义。

环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼针对的是行政机关侵害环境公共利益的具体行政行为。在我国，环境保护工作主要还是政府主导。在环境行政公益诉讼中，将行政行为违法的情况、应当采取的措施、如不采取措施可能招致诉讼等内容于诉讼开始前60日通知行政机关，若行政机关未在法定期限内作出反应并书面告知，或者作出反应但不被认可的，可先申请行政复议，复议不成功者，得提起环境行政公益诉讼，如此可以一举两得：既给行政机关一个提升服务水平、管理水平的机会，又限制了不必要的诉讼泛滥[10]。

3.1.2司法（预）审查

环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼司法预审查途径主要包括在法院内部设立预备审查委员会[11]，专门负责环境民事公益诉讼案件立案审查，防止假借公益之名行私益诉讼之实的案件进入诉讼实质程序，防止环境公益诉讼诉权的滥用。另外，在预审查阶段，对于原告的诉讼请求（包括停止侵害、恢复原状、赔偿损失等），预备审查委员会要针对诉讼请求查看原告是否提供了初步证明材料，证明被告存在污染环境、破坏生态的行为。

环境行政公益诉讼。目前，我国的《行政诉讼法》及其司法解释确定的诉讼对象以具体行政行为为主，《行政诉讼法》第12条明确将行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令等排除在司法审查之外，这种规定已难以满足WTO司法审查规则和我国实现依法治国的需要[12]。其实，相比具体行政行为，行政法规、规章或者规范性文件对环境决策的影响更为深远，因为具体行政行为是在法规、规章和规范性文件的框架下做出的，若处于决策层上层的依据的科学性和正确性存在问题，那么具体行政行为会将这种不利影响渗透进更为细致和广泛的领域，环境污染与生态破坏也会更加严重，环境公共利益也将遭受打击，而这种情形下的环境行政公益诉讼是可以通过司法审查得以避免的，因此扩大司法审查范围对于降低环境行政公益诉讼滥诉的几率大有裨益。

3.2消极层面的“抑”的抑制途径

3.2.1外部的消极层面的“抑”的抑制途径

登记管理层面。据初步统计，符合新《环境保护法》58条规定的社会组织全国共有300家左右，该条明确要求提起环境公益诉讼的社会组织需依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记，据前文所述，在民政部门登记的环保社会团体在申请登记前需找到业务主管单位，这必然加大了登记的难度，从根本上遏制了部分环保公益人士欲通过环境公益诉讼维护环境公共利益的想法。因此我国有必要简化社会团体登记管理办法，适当降低登记准入门槛，以吸纳更多优秀人才投身环境公益活动，提升环保社会团体的公益水平。

激励措施方面。目前来看，环保社会组织最急迫得到的激励立足点在资金方面，具体可以分三种思路。首先，政府可以通过财政转移支付手段、政府采购等政策倾斜，加大对环保社会组织的财政支持力度。其次，可以在诉讼费用减免方面为环保社会组织提供间接资金支持，对于环保社会组织提起的环境公益诉讼，在原告败诉的情况下，可以适当减、免其诉讼费用。最后，考虑设置环保社会组织提起环境公益诉讼专项基金，基金来源方面，除普遍意义上的社会捐助外，还应包括政府投入、胜诉案件被告所需缴付的赔偿费用中提取的部分，“羊毛出在羊身上”，让诉讼中派生的资金回用到诉讼中去；基金使用方面，必须严格限制在开展环境公益诉讼使用范围之内，具体可用在调取证据、损害鉴定、污染治理与生态恢复费用评估、缴纳诉讼费用等方面，并且必须保证基金运行的公开与透明，保证基金来源者对基金收入与支出的知情权。

3.2.2内部的消极层面的“抑”的抑制途径

独立性方面。环保社会组织若过多依赖于政府的指引，则很难充分发挥自主性。所以，提高环保社会组织自身发展的独立性具有重要意义。政府可以转变领导策略，通过加强环境保护理念的宣传，提高全社会的环境保护意识和资源节约意识，使更多人成为环保热心人士，在此基础上引导新的汇聚更多环保社会力量的环保社会组织的成立，增加独立性更显著的环保社会组织的比例，在不违背政策法规的情况下，允许它们有足够的发展空间，挖掘环保社会组织在环境公益诉讼起诉资格方面的巨大潜能。

资金方面。环保基金会的发展对于环境公益事业的开展意义深远。从目前发展状况来看，增加环保基金会的数量是顺应发展状况的必由之路，且从地域分布来看，现有环保基金会大多集中于几个东部地区较为发达的省，所以环保基金会的下步发展战略必定要考虑协调地区间分布不平衡的状况，最大限度保证地域公平。目前基金会的发展处于多事之秋的阶段，基金会的运行方面的信息公开与透明是基金会健康长久发展的必然选择，公民只有在充分享有信息知情权的基础之上，才能对环保基金会树立信心，才能对环保基金会在提起环境公益诉讼中的潜力树立信心。

人力资源方面。环保社会组织要想在运行方面取得顺利进展，提高其参与环境公益诉讼的水平，就必须注重人力资源结构的优化。在不给环保社会组织自身增加过多资金负担基础上，适当增加专职人员，保证环保社会组织的日常运行；在会员吸纳方面，要注重增加法律专家、学者等人员的比例，提高环境公益诉讼参与水平，以合格的姿态应对可能出现的侵害环境公共利益的行为。

（编辑：李琪）

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AbstractThe confirmation of the plaintiff qualification of The Environmental Nongovernmental Organization （ENGO） in environmental public litigation in the new Environmental Law is the positive realization of its value in being the plaintiff in environmental public litigations. It also shows the development of the new Environmental Law beyond the Civil Litigation Procedure Law on relevant provisions. There are three theoretical supports in this provision： the public trust theory； the environmental right theory and the private attorney general theory. Besides， the ENGOs advantages in organization and profession make it outstanding in being the plaintiff. Most importantly， the relevant judicial practices pave the way for ENGOs being the plaintiff in environmental public litigation， America， Germany， Japan and India included. Of course， in order to prevent the abuse of litigation， guarantee proper litigation and save judicial resources， the new Environmental Law sets some restrictions on the ENGO， its registration department level， the time of its participating in environment protection and its credit conditions included. These restrictions， to limit ENGOs being the plaintiff in environmental public litigation， show positive meanings. Meanwhile， the ENGO itself meets many troubles from inside and outside， such as the complex registration procedure， the stimulation measures， its lack in being individual， shortage in money， and unreasonable configuration in human resources. Under the development in provisions of the new Environmental Law， we must establish， for instance， the prelitigation notification system， to improve the active restriction， and also change each aspects of the negative restriction in order to play a full role of the litigation qualification of the ENGO.

Key wordsENGO； Environmental Public Interest Litigation； standing to sue