认定企业法人分支机构为生产安全事故责任主体的法律要件

□文/湖南省安监局政策法规处 谭德明

最近,我省某市安监局向湖南省安监局发函请示：大型国有企业所属分厂发生生产安全责任事故, 其所属分厂是否可以认定为事故发生单位，并依法对其主要负责人进行处罚？对此，湖南省安监局组织人员及时地进行了专题研究，依法厘清了有关国有企业所属分厂（即企业法人分支机构）为生产安全事故责任主体的法律要件，可为解决同类问题提供借鉴。

《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。《安全生产法》对安全生产责任主体的统称以“生产经营单位”表述，毋庸置疑是一个非常模糊的法律概念。这一概念本身存在的问题导致行政执法实践中产生了诸多争议。其实，我们对事故责任单位的认定和处罚，应适用《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”之规定。该条明确规定只有违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织三类形式的主体，方可作为行政机关依照法律、法规或者规章的规定实施行政处罚的行政相对人。据此，国有企业分厂能否认定作为事故发生单位并对其进行处罚，要看其是否符合《行政处罚法》对行政处罚相对人——“公民、法人或其他组织”主体资格规定。显然，国有企业分厂既不是公民也不是法人，那就只剩下“其他组织”了。

那么什么是法律上所称的“其他组织”呢？最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织”。据此，国有企业分厂是否具有民事法律关系中的其他组织资格，关键还得看其是否符合最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条第（五）项的具体规定，即是否具备依法设立并领取营业执照的法人的分支机构的要件。具备依法设立并领取营业执照的法人分支机构要件的，则具有民事法律上其他组织的主体资格；如不具备上述要件，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十三条“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”之规定，国有企业分厂因不具有“其他组织”主体资格，而只能认定设立该分支机构的法人为当事人。

《中华人民共和国立法法》第一百零四条：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意”，最高人民法院《关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号》第五条“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力”，由此可见，最高人民法院关于“其他组织”的司法解释符合法律授权规定并具法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。根据这一规定，我们分析民事法律关系中的“其他组织”的法律要件，对行政执法同样具有法律意义和实用价值。因此，对我省某市安监局向湖南省局安监局的请示事项，不难根据此前分析推导得出结论：国有企业分厂依法设立并领取营业执照的，可作为其他组织认定为事故发生单位并对其主要负责人进行处罚；不依法设立或依法设立但没有领取营业执照的，应依法认定设立该分厂的法人（国有企业）为事故责任单位，当然也就应依法对作为事故责任单位的国有企业法人的主要负责人实施行政处罚。

我省某市安监局在该请示中对行政执法实践的具体问题与一般的法规条文如何适用产生的疑问，不仅反映在事故调查处理的环节当中，而且也反映在行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行政执法活动其它环节里。全面学习和准确掌握法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，科学运用分析、综合、判断和推理等手段形成结论和决定，熟练驾驭将执法实践中遇到的具体问题精准还原到对应法律条文中的适用技巧，对安全监管执法人员法律素养的增强和执法能力的提升均具有重要的作用。