推进我国小水电发展的思考

乔海娟，张丛林，张 军，严 俊

（1.水利部农村电气化研究所，浙江杭州 310012；2.中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190）

1 前言

中国具有丰富的小水电资源，据最新全国农村水能资源调查评价成果，中国大陆地区单机装机容量5万kW及以下的小水电技术可开发量约为1.28亿kW，年发电量为5 350亿kW·h。小水电作为农村重要的水利基础设施和公共设施，是重要的清洁可再生能源，在促进中国农村经济社会发展中发挥了巨大作用，比如：实现了农村电气化，改善了农民生产生活条件，促进了节能减排，保障了应急供电，宏观社会效益十分显著[1]。小水电作为国际公认的清洁可再生能源，是一种重要的分布式能源，适宜在贫困山区农村发展以及分散开发，具有明显的社会公益性。

2 中国小水电发展历程

2.1 第一阶段：1949年新中国成立初期到20 世纪70年代

20世纪50年代小水电发展特点是以解决生活照明和农副产品加工用电为主，群众称小水电为“夜明珠”。电站容量很小，设备简单，多为群众投资兴办。到1960年底，全国共建成小水电站8 975座，总装机25.2万kW。

20世纪60年代后，小水电发展被正式纳入国家计划。小水电从仅供照明、农副产品加工发展到为照明、加工、排灌及乡镇企业供电，全国有60多个水轮机及配套设备的专业生产厂家，年生产能力100万kW，一些小水电发展较快的县形成以小水电供电为主、电压为35 kV的地方电网，小水电站从原来的单站运行、分散供电发展到在地方电网内联网、统一调度[2]。经过1949年新中国成立后30年的发展，小水电解决了占全国国土面积1/2以上地区的供电和照明问题，解决了约3亿无电人口的用电问题。

2.2 第二阶段：20世纪80—90年代

为满足山区农村对电力的需求、加快贫困地区人民脱贫致富，国家决定加速实现农村电气化，并将其提高到农业现代化和国家能源建设两大战略层面上来。

在邓小平同志亲自倡导下，国家采取政策支持、财政补助等措施，鼓励地方政府和农村集体经济组织、当地农民自力更生兴办农村水电，开创了建设中国特色农村电气化的道路。至1999年底，全国农村水电装机容量达到2 348 万kW，有653 个县通过开发农村水电实现了农村电气化。

小水电极大地改善了农村、农业基础设施建设和经济结构，已经成为山区水利和经济发展的龙头，形成了“以水发电，以电养电”的发展格局，发展农村水电成为农村经济发展、地方财政增收、农民脱贫致富的重要途径。

2.3 第三阶段：进入21世纪

进入新世纪以来，党中央、国务院十分重视农村水电在农村经济社会发展中的作用，持续推进水电农村电气化建设，启动小水电代燃料工程建设；同时，国家经济体制、电力体制改革不断深化，社会资本进入农村水电开发领域[3]。“十一五”期间，农村水电新增装机容量突破2 000万kW。到2009年底，农村水电装机容量达到5 512万kW，实现了跨越式发展。

3 中国小水电开发面临的问题

小水电在取得长足发展的同时也存在一些亟待解决的问题，小水电法制建设滞后、体制机制不健全、行业缺乏统一管理、水能资源规划落后、内部因素制约、生产经营困难等都严重制约着中国小水电的可持续发展[3]。

3.1 法制不健全

目前，农村水能资源的开发利用和农村水电管理，国内尚缺乏专门的法律。同时，在《中华人民共和国可再生能源法》中，小水电虽然被列入可再生能源，但由于小水电被认为技术成熟、成本低，因此并没有真正享受可再生能源的优惠政策[4]。当前能源宏观政策环境不利于小水电的发展，具体表现在：①政府财政扶持力度远远不够，国家投入严重不足；②20 世纪90年代末中央取消了小水电专项贷款，导致小水电在银行贷款融资方面限制较多；③小水电上网价格偏低，小水电企业普遍亏损或保本微利，缺少发展后劲；④小水电企业税负偏重。

3.2 行业缺乏统一管理

1998年以前，小水电行业归属水利部管理。1998年政府体制改革后，其转由国家经贸委管理。由于管理不顺，加上一些地方借西部大开发之机，为了本地区的利益，主动放松了对水电开发的审批、监管，致使多渠道、多形式的开发一拥而至，破坏了整个区域的整体规划，形成了各自为战的零碎切割局面[5]。尤其是“四无”（无立项、无设计、无验收、无管理）小水电站出现，违反了流域综合利用规划和河流水能开发规划，造成资源严重浪费；严重破坏了小水电声誉，引起了社会对小水电项目的各种质疑，给小水电开发造成了不利影响，降低了社会认同度。

3.3 水能资源规划落后

水能是清洁的可再生能源，在能源平衡和能源工业的可持续发展中占有重要地位。但在开发过程中，其对当地社会经济、河流生态系统产生的一些不利影响不容忽视。因此，进一步协调开发利用水能资源、社会经济发展和生态环境保护三者之间的关系，制定科学合理有效的水能资源优化配置技术和方法，是水资源管理中的重点。

3.4 内部因素制约

小水电资源作为可再生能源之一，在商业化运作中面临的主要问题是：可再生能源市场相对狭小，小规模的生产造成较高的工程设备投资成本，低产量的能源生产又会造成较高的能源生产成本。小水电大部分是径流式电站，缺乏调节能力，在丰水期往往造成小水电大量弃水，系统电力有余；而枯水期造成电网缺电。因此，导致负荷高峰期不能提供充足的电力，负荷低谷期又会因电网负荷小而停机弃水[6]。由此造成相应的电站预期效益和实际效益差别较大，这也是近年大量民营资本投资农村水电领域以及随之而来大面积亏损的主要原因之一。

3.5 生产经营存在困难

随着经济社会的发展，小水电生产经营困难与日俱增，主要体现在：电站投资增幅较大，但上网电价水平偏低，使得小水电企业的生产经营步履维艰；因机组老化，小水电站发电效率下降，丰水期不能全额上网造成弃水，使得实际发电量达不到设计水平，由此造成的利润下降也是不可避免的。

4 政策建议

4.1 重视法制化建设

国家应尽快研究制定《农村水电条例》，对农村水电的资源管理、规划设计、开发许可、工程建设、生产经营、质量管理等方面予以规范，使农村水电发展有法可依。把农村水电纳入法治化轨道，逐步形成法规制度体系基本建立、发展规划体系基本健全、权责统一的农村水能资源管理体制。

制定水电适用《中华人民共和国可再生能源法》的相关配套政策，使农村水电发展能享受到与其他可再生能源同等的上网、电价和税收等扶持政策。在《中华人民共和国电力法》《上网电价管理办法》等法律法规中明确促进农村水电发展的内容。建立水电发展长效机制，积极发挥市场的激励和推动作用，建立一个开放的、竞争的电力市场，使农民从开发农村水电中长期获益[5]。

4.2 加快制定新的激励政策

（1）上网政策。国家在《中华人民共和国可再生能源法》小水电配套政策制定中，要进一步明确小水电市场份额和发展目标，通过国家可再生能源发展规划明确及量化小水电在电力建设中的比例，确保小水电优先上网权及电网收购全部电量。

（2）电价政策。小水电上网电价的制定应当在同类水电生产社会平均成本的基础上，考虑还本付息、投资者的合理回报等因素，确定统一的小水电上网电价标准，缩小大小、新老水电站及省网、县网的价格差距，确保一网一价、同网同质同价。小水电上网电价是促进小水电事业发展的重要杠杆，只有制定合理电价才能吸引社会资金开发水能资源，促进小水电发展。

（3）税收政策。在增值税改革前，明确小水电增值税超6%部分实施即征即退政策。增值税由生产型转为消费型后，扩大农村水电企业进项税抵扣范围，将建筑安装所形成的固定资产纳入抵扣范围，增加进项税抵扣额，切实减轻农村水电企业增值税税负；或者将农村水电企业固定资产按照折旧额的适当比例作为进项，许可企业扣除，减轻企业税负。对小水电代燃料工程和促进农民增收十分显著的农村水电工程、无电乡光明工程实行免征增值税政策，持续对西部地区农村水电企业所得税实行“两免三减半”政策。

（4）绿色水电机制。尽快开展我国绿色水电机制研究，通过借鉴瑞士、美国等国家绿色水电认证的理念和机制，建立适合中国国情的小水电绿色机制。在建立中国小水电绿色机制后，国家应出台绿色电价机制，如瑞士规定：达到绿色水电标准的水电站，可以将电价上浮一个固定的价格（0.01 瑞士法郎/（kW·h）），这一额外收取的电费必须用于对河流生态环境的修复（称为“生态投资”）。

4.3 加强水能资源管理

中国农村水电投资主体复杂，主要有股份制或合伙制、私有制、外资等多种投资主体。因此，在各方利益主体的博弈中需秉承当地经济可持续发展的理念，考虑企业和投资者以及广大农村和农民的利益。这些都给行业管理提出了更高的要求。

首先，整合政府各部门的管水职能，减少代表政府行使水资源管理职能的利益主体，逐步整合政府各部门的涉水职能，减少各部门之间的推诿扯皮，建立科学高效的水资源开发管理体制，明晰国家利益主体。其次，鉴于水能资源管理是水资源管理不可分割的重要组成部分，应该对水能资源的规划、开发和管理实行统一管理，尽快在国家层面明确水能资源管理职责，在全国形成统一管理、分级负责的水能资源管理体制[7]。再次，加强和完善水能资源管理制度，理顺农村水电发展机制，制定配套文件，尽早形成省、市、县三级涵盖规划、前期、监管等环节较为完整的水能资源开发利用政策法规体系。

4.4 强化科技支撑作用

加强技术创新，推进技术进步，增强科技在小水电发展中的支撑作用。首先，进一步完善技术标准体系，抓紧研究和制定涉及小水电安全生产、河道生态基流、增效扩容改造等与民生改善密切相关的规程规范，同时应加大对已有技术标准的贯彻实施。其次，尽快启动小水电效率分析与增效关键技术研究与示范、小水电代燃料工程关键支撑技术研究、小水电站（群）生态环境效应综合评估技术及环保设计研究等一批重点项目研究，进一步提高小水电的能效[8]。再次，引用新技术，降低小水电成本，拓宽发展领域，如加大水轮机新型转轮、微水头机组等先进适用技术的研发和推广力度，进一步提高小水电装备的科技水平。

[1]水利部农村水电及电气化发展局.中国小水电60年[M].北京：中国水利水电出版社，2009.

[2]程夏蕾，朱效章.中国小水电可持续发展研究[J].中国农村水利水电，2009，（4）：112-118.

[3]田中兴.小水电大战[DB/OL].http：//shp.mwr.gov.cn/1djh/sd⁃j1djh/200912/t20091218_409471.htm1，2009-12-18.

[4]赵建达，程夏蕾，朱效章.小水电开发中的环保和生态问题及其对策[J].能源技术，2005，26（10）：166-172.

[5]UNIDO andI CSHP. Wor1d Sma11 Hydro power Deve1opment Report 2013[DB/OL].http：//www.sma11hydrowor1d.org/.

[6]刘京和.我国小水电激励政策框架研究[J].水利发展研究，2003，（5）：19-21.

[7]张仁贡，程夏蕾.我国水能资源区划管理体系设计[J].水电能源科学，2012，30（7）：200-203.

[8]黄明，付自龙.我国小水电发展与政策保障[J].中国水利，2001，（10）：74-76.