地方法治：中国传统“封建”政治思路的现代表达

2015-03-22杜宴林

东北师大学报（哲学社会科学版） 2015年5期

才圣，杜宴林

（1.吉林大学理论法学研究中心，吉林长春130012；2.吉林大学司法文明协同创新中心，吉林长春130012）

近些年来，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下，全国很多地方相继出台了旨在推动地方法治建设的“决定”、“规划”、“纲要”或“意见”，并纷纷作出了“法治地方”（如法治广东、法治浙江、法治湖南）的战略规划。与此同时，“地方法治”一词开始引起学界的热议。有学者认为，此种“行政区划的法治”是一种滑向危险的法治怪胎，其会“割裂法治单元体”、“割裂法律体系的完整性和统一性”、“使法治观念发生偏差，最终肢解法治的理念”、“形成法治的地方割据”等等［1］。当然，也有学者认为，要认真对待地方法治，“只有真正重视地方法治，加快推进地方法治建设，法治国家的理想才有可能实现”［2］23。

然而，如果跳出对“地方法治”的具体争论，追问一个更为根本性的问题——即法治一般而言是指确立国家法律在全国范围内的统治，为何在当代中国会出现“地方法治”的概念？——我们就不难发现，“地方法治”这一概念在当代中国的提出绝非偶然，这关乎中国的特殊国情。

对于大国而言，国家法律的普遍性与各地方的差异性之间存在着紧张关系，因此，国家制定法不适应地方发展的实际状况、遭遇地方性知识的反弹也就是必然之事。而面对这一问题，世界大国普遍采用了“联邦制”国体。据统计，虽然全世界近200个主权国家中只有20多个国家实行联邦制，但如俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度等领土面积较大的国家均在其列。在联邦体制的“分治”架构下，地方的特殊性与能动性都能够得到较大的肯定和发挥。

中国是世界上唯一实行“单一制”的“大国”，自秦以降，中国就形成了中央集权下的单一制国体，此种国情在世界上绝无仅有。然而，与实行联邦制的大国不同的是，几千年来，中国独特地走出了一条“寓封建之意于郡县之中”［3］236的多元统治道路，在维护国家统一与中央集权的单一制框架下，采取了因地制宜、从宜从俗的个别统治政策，形成了传统中国“多元一体”、“一国多制”的统治架构，巧妙地缓解了中央与地方之间的紧张关系。因此，单一制的中国从来就不乏尊重地方、弹性治国的政治传统。从历史谱系的角度考察来看，此种政治传统虽然在近代建立民族国家的进程中受到了极大的压制，但在20世纪末期改革开放的进程中又得到了再一次的复兴。笔者认为，“地方法治”在当代中国的提出绝非偶然，它是中国作为世界上唯一的单一制大国在建设现代民族国家进程中所遭遇“现代困境”后，复兴传统政治智慧的一种体现，亦为中国传统“封建”政治思路的现代表达。而这种由传统到现代政治智慧与治国思路的古今传承，乃是证成“地方法治”概念的重要理论依据，而这一点恰恰是当今许多研究地方法治的学者们所忽略掉的。

一、传统中国的中央与地方架构：寓封建于郡县

强世功先生曾经说过，“在中国的古典政治中，一直伴随着‘封建’与‘郡县’这两种不同的政治组织原理”［3］220。封建，是西周初年对国家体制所做出的一种制度安排。“封”即划分土地，划定疆域，“建”即指派国君。其具体做法是：周天子拥有天下，但并不直接治理全天下而是要将天下分封给大大小小的诸侯国，由各国国君管理自己的封国，即“分土而治”。在这种体制之下，周天子虽然是各诸侯国名义上的“共主”，但国君如何治理自己的封国，周天子理论上是不能干涉的，因此各封国几乎是完全自治的，由此而形成了西周时代各封国之间“语言异声，文字异形，衣冠异制，律令异法”［4］的局面。可见，封建是一种分权式的、强调“差异性”、“多样性”与“灵活性”的制度模式。

春秋战国时代的到来标志着封建体制的彻底崩溃，在王纲解纽天下大乱的时代背景下，一种不同于封建、强调中央集权，注重“统一性”与“均质性”的崭新国家体制，即“郡县制”应运而生。公元前356年，秦国发起了商鞅变法。商鞅在其法家思想的代表作品《商君书》中曾说：“圣人之为国也，壹赏，壹刑，壹教”（圣人的治国，实行一种赏赐，一种刑罚，一种教育）［5］；正是在这种“中央集权”和“大一统”思想的支配下，秦国走在了时代的前列，率先全面废除封建制，实行郡县制。统一六国之后，秦始皇更是把郡县制推广到了全国。《史记·始皇本纪》中记载，从此“海内为郡县，法令由一统”。帝国内的各郡县不再拥有封建时代各封国般的自治权力，而是要服从中央统一的领导，接受全国统一法律的约束，并且要按照全国统一的制度和标准进行司法与征收赋税。可以说，秦灭六国，标志着作为一种国家体制层面上的“封建”正式退出了历史舞台。

然而笔者认为：作为一种治国理念与治国思路层面上的“封建”，却并没有就此终结，而是在中国的不同时代，通过不同的途径，不同程度地展现出来。如前文所述，封建的理念乃是分权、注重各地方的差异性，强调国家制度与法律政策的灵活性。中国是一个疆域辽阔的大国，各地条件不同，并且民族众多，风俗习惯差异很大。因此，面对这样的问题，“不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且需要大量的具体的判断和地方性知识”［6］42。所以，中国自秦以降，虽然名义上是一个中央集权下的单一制郡县帝国，但在具体的制度实践上却是相当变通的。

首先，在国家政权的横向建设上，随着帝国的版图由中原汉族地区向四周不断扩张，针对少数民族的聚居地，中国历代王朝几乎不约而同地采用了程度不等的“羁縻政策”。“羁縻”乃是中原王朝对少数民族地区所实行的特殊政策，“在这些地区，虽然也和正式政区一样设置州县，但一般不征收赋税徭役，不派遣行政官员，而由当地部族的首领世袭，治理自己内部的事务”［7］。

在司法制度方面，我国历史上绝大多数王朝的统治者都对少数民族做出了特殊规定。在处理少数民族内部纠纷方面，往往不是依靠国家法，而是基本依照少数民族地区的习惯法［8］75。比如在清代针对西南地区的苗人，《大清律》中有这样明确的规定：“其一切苗人与苗人自相争讼之事，具照《苗例》归结，不必绳以官法，致滋扰累”。

强世功先生曾说：“儒家文化所理解的‘天下大同’并非一个‘普遍均质性的全球帝国’（科耶夫语），而是‘和而不同’，是包含了差异性的和平共处”［3］223。大清帝国之所以能将中国的疆域发展至极致——汉时之西域，唐时之吐蕃，明时之蒙古，全被其纳入版图——不仅凭借八旗军队的骁勇善战，更是由于“大清帝国运用一套成熟的、灵活弹性的政教制度……这套政制的核心就在于在捍卫帝国主权的中央集权制度下，采取因地制宜的个别统治的政策：‘以八旗制度统满洲，以盟旗制度辖蒙古族，以行省制度治汉人，以伯克制度治回疆，以政教制度驭藏番，以土司制度或部落制度辖西南苗夷’”［3］162。

其次，在国家政权的纵向建设上，传统中国的历代王朝都把最低一级的地方政权建在了“县”上，县以下不再设置行政机关［9］，可以说，“县”是传统社会国家公权力的终端，即“国权不下县”或“皇权不下县”。因此，管理和维护广大基层乡村社会秩序的任务，就落在了地方精英即“乡绅”的头上，国家对地方事务的介入在相当程度上要依赖基层社区的传统权威。所以两千多年来，中国县以下的广大乡村及庞大人口实由地方乡绅集团，宗族势力、乡规民约等中介管理，具有高度的自治性，甚至，对绝大多数人来说，乡镇自治体才是惟一真实的政府［10］。

因此，虽然传统中国是一个中央集权下的单一制国家，但政府对社会的行政控制一般只限制在城市之内，出了城墙之外，中央权威的有效性便大大减弱，乃至消失。国家的公权力也并非从上到下一统到底，而是与一般人民的“民俗”保持相当大的距离［11］24。历史研究表明，“中国古代法并不具有人们惯常所认为的那种连续性和单一性，相反，它实际上是由多种渊源构成的复合体……具体而言，在相对统一的朝廷律令之外，还有所谓民间法，后者的渊源尤其杂多，不但有民族的，家族的和宗教的，而且有各种社会的和地方习惯的……正如这个名称所暗示的那样，民间法生长于民间社会，其与普通民众日常生活秩序的关系更加有机和密切，以至当政体变更、国家的法律被彻底改写之后，它仍然可能长久地支配人心，维系著民间社会的秩序”［12］415。

中国是一个疆域辽阔，人口众多，文化多元，各地迥异的大国。因此在治理如此庞大、复杂的帝国的过程中，历代统治者逐渐积累了丰富的政治智慧，在“封建的国家体制”解体后，“封建的治国思路”却依然被保留了下来；在维护中央集权同时，却在制度安排与法律制定上，充分尊重了各地的差异性，独特地走出了一条“寓封建之意于郡县之中”［3］236的发展道路，形成了传统时代“一国多制”、“多元一体”的统治格局。

然而，进入到19世纪末，在世界“民族主义”运动的浪潮下，中国开启了建立“现代民族国家”的历史进程，国家疾风骤雨般的现代化改革措施使传统“封建”的政治思路受到了极大压制，甚至到20世纪中后期一度几近消亡。

二、近代中国的转型历程：“封建”的灭失与“郡县”的张扬

17世纪以来，“民族国家秩序席卷了每一寸土地，要求将全体人类编织进民族国家行列”［13］。19世纪末，一方面为应对帝国主义侵略与内部民族分裂，一方面为实现现代化，融入现代世界秩序，中国开启了建立现代民族国家的历史进程。而“民族—国家的成长史是以社区内部的人民不断地被从地方性的制约中‘解放出来’，直接面对国家的全民性规范、行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约的过程”［11］25－26。由此，晚清以来国家启动了一系列改革措施。

首先，在国家政权的横向建设上，针对中央对边疆少数民族地区的松散统治（即羁縻政策），国家大力推行以“移民实边”为先导的“改土归流”政策，即废除少数民族地区的自治特权，实现全国范围内行政管理体制的一体化。1884年，清政府在新疆地区设立行省，取消当地伯克（突厥语，意为“首领”）的自治特权；1929年，国民政府将内蒙古地区划归中国北部七大行省（黑龙江、吉林、辽宁、热河、察哈尔、绥远、宁夏）管辖，并试图废除当地的盟旗制度。

其次，随着中央权力向边疆少数民族地区的不断扩张，在国家政权的纵向建设上，基层公权力也在逐渐突破“县”一级，向乡村社区深入，并在很大程度上改变了传统中国基层政权的“绅权”性质，结束了乡族自治的传统。国民政府时代，中央在各地方省区推行保甲制度，规定每10户为1甲，每10甲为1保。每保设保长，每甲设甲长，保长、甲长由官方任命，并对辖区内村落的社会、经济、政治事务实施直接干预，负责有关户籍登记、税收与当地警务工作［11］59。初步在县以下的基层社区建立了现代行政力量。

新中国成立后，废除了保甲，逐渐取而代之的是乡级地方政府，进而逐步形成了全国“省、市、县、乡”的四级行政架构。中国共产党的基层党组织（党支部）更是深入到了村，大大推动了国家政权的基层建设。不仅如此，新中国于1958年至1984年推行的人民公社制度更是“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗入和控制达到了前所未有的规模和深度”［12］418。而“与经济改造和政治控制同时进行并且互为表里的，是自上而下地建立新的意识形态的努力。在50年代与60年代的一系列思想教育运动当中，民间固有的许多知识、信仰、观念、仪式和行为方式，被视为愚昧落后陈旧过时的东西遭到批判和禁止……其结果是民间文化传统的大量灭失”［12］418－419。

可以说，晚清以来直至新中国成立之后的30几年，建设现代民族国家的历史进程，也是一个传统“郡县”的政治思路不断张扬而“封建”的政治思路不断受到遏制的过程。当然，这一进程是在近代国家内忧外患，民族生死存亡的历史背景下启动的，它有效控制了地方分裂势力，维护了国家的主权与统一，并推动国家由传统转向现代。正如苏力先生所言：“建立统一的民族国家，是实现现代化的最基本条件……如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律，不打破传统经济的封闭性，就不可能实现现代的经济变革，就无法发展现代的工业和商业，无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”［6］44。但是另一方面，随着中央权力的不断扩张和向下渗透，也引发了国家意志与地方传统、国家法律与地方性知识之间的激烈碰撞，由此带来的一系列社会问题不能不引起我们的反思：凭借国家意志主导的，单纯地追求中央集权与全国统一性的现代化方案，是否完全适合中国的国情？我们可以看到，在中央权力对地方各领域的控制达到登峰造极的20世纪六七十年代，在全国高度一致、高度政治化与计划经济安排的体制架构中，国家也陷入了十分僵化的状态，几乎走到了崩溃的边缘。

1978年以来的改革开放进程，在一定程度上扭转了中央集权不断扩张的趋势。中央在各领域逐步向地方放权的过程中，传统“封建”的政治思路一定程度上得到了再次的复苏。我们可以说，这是以邓小平同志为核心的党中央第二代领导集体对现代民族国家方案所做出的深刻反思。甚至在对内改革的各项举措当中，我们做出了很多“反现代性”的制度安排。

三、当代中国“封建”的复兴与“地方法治”的具体展现

改革开放时代的序幕，央地关系的重大调整，事实上是由一次地方的“违法性试验”所引起的。1978年，安徽凤阳小岗村的18 位农民自发实行“大包干”，而当时的全国性政策却是明令禁止“包产到户”的。但这份土地承包责任书却成为改革开放的宣言书，进而促成了中国农村的土地改革。从此，中国的农村土地由单纯的集体所有制转向集体所有、家庭经营的两权分离模式，张千帆先生将这一事件形象地称之为“良性违法（宪）”［14］64。在此，中央充分肯定了地方在推动国家建设中的重要作用，而这也成为主导改革开放的重要原则。

1979年，习仲勋同志在北京的中央工作会议上说，广东和其他省份缺少足够的自主权有效开展工作。他提出，要允许广东实行特殊政策，使其能够采取灵活措施，引进生产出口商品所必需的外资、技术和管理方式。这一建议和要求得到了邓小平同志的肯定和支持，他表示：中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来［15］390－391。1980年，时任广东省委书记的任仲夷同志也曾形象地比喻说，他在广东的任务是做一个变压器，电流（广东的政策）来自北京，他要使其符合当地需要［15］399。

正是在这种不断增强地方自主性和灵活性的放权尝试中，中央对国家的体制安排进行了重新的思考。1980年以来一系列相关宪制法律文件的出台表明，中央在一定程度上放弃了现代民族国家的建设方案，并开始向传统的政治经验回归，承认地方的多样性和特殊性。民族区域自治制度的加强和完善，一国两制的提出与落实，标志着“‘中国’的面貌已完全超出了欧洲的民族国家范畴，恢复到了古典‘多元一体’文明中国的风貌”［3］270。

结合上述的历史背景，我们就不难理解，为什么“地方法治”的概念会在近些年提出——试想，如果把这一概念放在30几年前高度政治化和计划经济体制下的中国是多么不可思议——它的精神气质是与改革开放以来的总体建国思路相符的。如果探究地方法治背后的理念我们不难发现，它与传统中国“封建”的政治思路一脉相承。笔者认为，与“国家整体主义法治观”——即把现代民族国家视为一个在政治意义上和法律意义上统一的整体，把法治理解为在全国范围内确立国家法的普遍统治［2］20——相对应，地方法治在当下中国具体体现为以下三个层次：

（一）特别行政区“高度自治”下的地方法治

特别行政区的设立来源于“一国两制”的构想，1979年邓小平同志曾宣布：中国对台湾和香港拥有主权和最终控制权，但允许这些地方享有高度自治［15］464。1982年宪法的第31 条规定：国家在必要时得设立特别行政区。据此，国家在20世纪90年代颁布了香港基本法与澳门基本法，并于1997年和1999年成立了香港与澳门两个特别行政区。在基本法的框架内，两个特区实行高度自治，几乎享有除国防和外交以外的一切权力。特区保留了当地的法律与法院系统，享有相对自主的立法权、相对独立的司法权与终审权。因而，我国现如今的国家制定法事实上只适用于除港澳以外的内地31个省级政区。

现代民族国家体制是一个均质性的容器，在这个容器里，国家制定法在总体上对地方性知识采取了某种贬抑，甚至是明确拒绝的态度，并总是试图通过国家法律的无差别适用将地方性知识排除在正式制度之外。然而，特别行政区的建构理念却刚好相反，它是通过基本法的授权排除了国家法律在特区的适用。中央政府认为，一国两制的政策给予香港的自治权，远远超过了任何西方中央政府给予它所统治的地方的权力［15］491。在实行高度自治的香港特别行政区与澳门特别行政区的身上，我们仿佛看到了3 000多年前西周时代各“封国”的影子。可以说，这是中华人民共和国在建国理念上向传统“封建”的政治思路最为强势的一次回归，其魅力就在于“它蕴含了一套‘反现代国家的国家理论’，是以一种反现代的方式来解决现代困境……更具体地说，是现代外衣下的一套中国古典的治国思路”［3］191。

（二）民族自治地方“区域自治”下的地方法治

民族区域自治制度始于新中国成立前后，是新中国治理少数民族地区的基本政治制度。虽然这一制度曾在20世纪六七十年代遭到过严重的破坏，但80年代以来，国家以宪法（1982年宪法）和法律（1984年的民族区域自治法）的形式肯定了这一制度。通过民族区域自治制度的构建，民族自治地方在一定限度内获得了依照当地民族特点制定自治条例和单行条例，对国家法律法规做出变通规定的权力，并在一定程度上缓解了国家法律与民族习惯之间的矛盾与冲突。

如前文所述，在传统中国，国家对广大少数民族地区实行的是羁縻政策。“‘羁縻政策’说到底是一种间接统治，即在维护国家统一的前提下，由民族首领治理民族地区，其治理的规则必然是民族习惯，这样就不会造成法律适用的冲突”［16］58。然而，现代民族国家的秩序模式则不然。不论是民国时代国家对少数民族地区采取的以“民族同化政策”为基础的行省体制，还是新中国采取的以承认各民族差异性为基础的民族区域自治，从根本上说，都是一种直接统治，其必然结果是国家法律与民族习惯法之间的直接碰撞。

例如在民国时代的青海地区，马步芳统治集团曾推行了南京国民政府制定的包括宪法、刑法、民法、商法、民事诉讼法和刑事诉讼法在内的“六法全书”。但是由于当事人对国家法律不甚了解，又不明诉讼程序，不敢随便提起诉讼，因而“六法”在藏区并没有得到全面贯彻实施、藏区仍在按习惯法来办案［8］75。即便在今天，青海藏区的一些传统习惯依然令国家的正式法律无可奈何。以“赔命价”习俗为例。按藏区习惯，杀人后要偿付赔命价。在新中国成立后的30几年里，由于赔命价的习俗与国家刑法直接冲突，因此曾被视为是愚昧落后的而遭到批判，然而，藏民在私下里依然会索要赔命价。改革开放后，这一习惯得到了复苏。通过查看1978年以来青海地区命案的司法实例我们可以发现：在赔付相应的赔命价之后，通常会达到双方和解的社会效果，而如果没有支付赔命价，即使犯罪分子被司法机关处以重刑，也往往会引来被害人一方的报复性行为［16］55－56。

民族区域自治制度的建立，某种程度上正是为了回应国家法律与民族习俗之间的矛盾。新中国成立以来，国家陆续在全国范围内设置个5个民族自治区，30个民族自治州与120个民族自治县（旗），并赋予其一定的自治权，特别是在上级国家机关批准的情况下，依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例、变通国家法律法规的权力。据调查，现如今各民族自治地方对国家法律法规的变通与补充规定大量存在，特别是集中在民事领域的婚姻与继承方面，行政领域的土地管理、计划生育、义务教育等方面［8］171。虽然到目前为止在刑事领域还没有根据民族习惯而做出变通国家立法的实践，但对与刑法相冲突的民族习惯，地方依然给予了高度重视。比如针对前文提到的青海藏区的“赔命价”习俗，青海省人大法制委员会就曾指示：“不能简单地以‘索要赔命价是封建法律的内容，是封建势力的抬头’而采取强制措施禁止，那样只会使其转入地下，不利于问题的解决”［16］58。

笔者认为，民族区域自治制度与一国两制，在制度形式上是相似的，即都是国家在制度层面对地方特殊性予以的正式承认；其背后的制度理念也是相通的，都是新中国“寓封建之意于郡县之中”［3］236治国理念的具体展现，民族区域自治的特点在于：它一方面“以制度的方式突出了民族区域与其他区域在族群、文化、宗教、语言、习俗和社会发展方面的差异”［17］；但另一方面，它并没有否定中央集权下的单一制国体，而是在自上而下、中央主导的政治格局之内，是一种典型的在国家指导下的自治制度。

（三）传统正式行政区域的地方法治

在特别行政区也好，民族自治地方也好，“地方法治”的概念一般不会引起争议，因为，这些地方的特殊性得到了国家的承认。但是在汉族聚居的传统行政区域（即除特别行政区和民族自治地方以外的各省、市），地方法治的概念却引起了不小的争议，“以至于我国法学界对于可否使用‘地方法治’这一概念至今仍存疑义”［18］3。因为众所周知，传统政区自秦代以来就是经由国家政权层层严密统治的，现今中国的立法体制虽然赋予省和较大的市以一定的地方立法权，但地方性法规仍不得与宪法、法律、行政法规相抵触，其并不具有像特别行政区那样的自主立法权与民族自治地方那样的变通立法权。在这些区域，“国家整体主义法治观”才是主流，“地方法治”在这些区域的提出似乎显得不合时宜。然而笔者认为，如仔细探究，情况似乎并非如此。

我们知道，邓小平同志在改革开放中经常讲的一句话就是“摸着石头过河”。改革开放的30几年来，在这一过程中，固然需要中央在“全国一盘棋”上的统揽全局，但是面对中国这样一个情况复杂、各地迥异的大国，国家毕竟不能包打天下，事无巨细都要求中央拿出统一的解决方案是不现实的，因此有必要重视并发挥地方的能动性和积极性。早在1956年，毛泽东主席在《论十大关系》一文中就曾指出，调动中央与地方两个方面的积极性，一定比仅仅依靠中央的一个积极性更有利于国家建设。

在改革开放的进程中，我们不难发现，许多国家制度的重大调整与创新，都是由地方（甚至是地方的违法（宪）性的改革尝试）发起的，如安徽的农村土地改革与广东、福建的经济实验，中央在这一进程中也充分肯定了地方在推进国家建设当中所起的重要作用。因此，在推动国家法治建设的进程中，“地方”绝不应是一个简单的被动和消极的存在，“在地方法与中央法博弈的过程中，结局并非都是中央法战胜了地方法。相反，某些不合时宜的落后的中央法常常被那些顺应时代潮流的先进的地方法所取代”［2］21。张千帆先生曾将那些虽然违反中央法律，但却有益于国家建设的地方改革实验为“良性违法（宪）”，并认为“我们的地方政治和经济改革之所以‘违法’或‘违宪’，不是因为这些改革本身不正当，而是因为我们的宪法和法律规定了某些它们本来不应该规定的东西……不应该涉足本来属于因地制宜的地方事务”［14］72。

法律不仅是一个规则体系，更是一种实践智慧。在当今建设“法治中国”的时代背景下，我们更应当自信地允许地方进行有益的改革尝试，正如邓小平同志所强调的：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆尝试，大胆地闯…没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”

事实上，改革开放的历史经验也证明了“地方试验并不可怕，中央也没有必要通过‘一刀切’的规定束缚地方在符合宪法基本原则的前提下另辟蹊径的自由”［14］72。所以，尽管在中国的传统行政区域，中央与地方的分权理念并没有被国家落实为具体制度（这一点不同于特别行政区和民族自治地方），但笔者却认为，正是由于没有被制度化，才给中央对地方改革尝试的态度和处理上留下了更多的弹性余地和思考空间，毕竟中国还处在转型时期，这也许就是邓小平同志经常讲的“摸着石头过河”的真意所在。

四、结论

中国是世界上唯一的实行“单一制”的“大国”，因此，“地方法治”的概念才会饱受争议。不少学者质疑，在单一制下的中国，应当追求法治统一，在某一行政区域内倡导地方法治，是否具有正当性？事实上，通过本文论述我们不难发现，这种质疑和担忧完全是不必要的，因为，单一制的中国从来就不乏弹性治国、地方自治的政治传统和制度实践。与俄罗斯、加拿大、美国等联邦制大国不同的是，几千年来，我们独特地发展出了一套“寓封建之意於郡县之中”［3］236的多元统治格局。近些年“地方法治”概念的提出，一定程度上正是传统中国“封建”政治思路的现代表达，而此种传统政治智慧的古今传承是我们当下所不应忽视的。

因此笔者认为，从历史谱系的角度考察，并结合中国现今的体制风貌，“地方法治”这一概念和命题完全可以成立。在中国不同的地区，地方法治以不同的面貌所呈现：在特别行政区，地方法治表现为“一国两制”下的“高度自治”；在民族自治地方，地方法治表现为国家指导之下的“民族区域自治”；而在中国的传统行政区域，地方法治甚至可以表现为地方的“良性违法（宪）”试验。

当然“地方法治”的提出并不是要质疑中国的中央集权制和单一制国体，更不是否定近代以来中国的现代民族国家建构历程。事实上，正是由于近代以来，特别是新中国建国后的30年，国家进行了彻底的、甚至有时带有激进色彩的现代化改革，才使得传统中国许许多多的“羁縻领土”，变成了中国实实在在的“治理领土”，新中国对国家各地方的实际控制能力也远远超过了任何传统时代。正是有了这种实实在在的“统一”的前提做保障，改革开放的30几年来，我们才能有足够的能力和自信采取“寓封建之意于郡县之中”［3］236的“反现代式”的建国方案——在港澳地区构想并落实“一国两制”，在民族地区大力恢复民族区域自治制度，在内地通过肯定“良性违法（宪）”来推动国家建设——也才能更有自信地提出“地方法治”的战略规划。

近些年来，“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例、“市场型法治”的浙江案例［18］5－7，似乎为中国的地方法治试验开启一个良好开端，笔者也衷心期待这种地方性尝试在党的领导下会越来越成功。

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