用制度保障生态文明建设

□王 毅

生态文明建设是理念、制度和行动的综合。它通过科学理念指引制度设计，通过制度规范引导行动，从而构成一个完整的体系。我们应深化改革创新和模式探索，用制度保障生态文明建设。

用制度保障生态文明建设是大势所趋。用制度保障生态文明建设，既是一项在“保护优先”的价值取向下制定游戏规则的创新性工作，又是对现有制度安排的继承、改革与发展。我们既要正确认识其重要性、紧迫性和复杂性，又要稳慎探路、有序推进。

健全生态文明制度体系的重要性。从建立生态文明价值观入手，健全生态文明制度体系，通过法治手段、制度建设、提高国家治理能力来改善环境，并制定更加严格、公平、包容和面向长远的社会规范，是现阶段生态文明建设的主要着力点。

健全生态文明制度体系的紧迫性。从目前分散的部门管理走向统一监管、统筹协调的管理体制和完善治理结构也面临许多困难。因此，合理运用每一次法律修改、制度出台、机构调整和实践探索的机会至关重要。

健全生态文明制度体系的复杂性。我国目前最突出的问题是区域性灰霾污染和流域性水污染，与之相对应的则是人为划分的行政管辖区域和割裂的部门管理范围。解决好跨行政区和跨部门的环境问题是一个重大挑战，还有许多环境问题难以通过货币化方式计量，无法用市场化手段有效解决，需要多样化的制度安排和政策措施。

牢牢把握基本方向和抓手。把生态文明建设和可持续发展的原则和规范纳入宪法、民商法等法律中。加快制定和修改资源、环境的基础法律与单行法，消除现行各单行法之间的重叠、矛盾和冲突问题。

当前，应着重做好以下工作：

1.健全自然资源产产权制度和用途管理制制度

基于自然资源的多重属性和多样化特征，应通过较为广泛的地方试点示范，健全有关自然资源所有权、使用权及相关民事权利的规定，分类建立反映各类自然资源特点的资产所有权体系。在用途管制制度上，修改完善现行的规划、区划制度体系，明确主体功能区的法律地位和作用，建立统一的国土空间规划体系，按其划定的生产、生活、生态空间开发管制界限，确定各类开发项目准入条件，落实配套的财税制度；根据环境保护整体性、系统性的要求，建立和形成统一行使所有国土空间用途管制权力的自然资源监管体制。

2.构建独立的生态环境监管执法体制

确立生态环境部门独立开展生态环境监管执法的法律地位，改变法律条款缺乏可气喘吁操作性的立法模式，明确环境违法行为等级及其对应的处罚措施，压缩自由裁量空间，规范权力运行；加强区域和流域生态环境监管体制与能力建设，在地方生态环境监管执法机构实行相对独立的双重领导体制；强化部门间协调联动，建立会同其他相关部门特别是公安的联合环境执法机制；加强执法队伍的能力建设，强化执法能力和财政经费保障，全面加强监管执法的独立性、权威性和有效性。

3.建立资源环境生态红线制度和预警机制

基于国土安全和环境风险管理，确定不同尺度上的生态空间、资源环境容量，为严控各类开发活动逾期生态保护红线奠定基础。依照科学基础、法律规定和相关程序，征求利益相关方意见，考虑合理范围、可操作性和保障能力，科学规定生态红线，促使自然资源得到可持续开发利用，保障环境质量只能更好、不能变坏，保护和修复土地、河湖等各类资源的生态功能。在此基础上，建立资源环境生态监测评估体系和预警机制。

4.合理运用市场化手段

对于具有竞争性、排他性的自然资源，应通过完善市场机制来解决合理配置问题。特别是推进资源和环境领域的价格改革，凡是能由市场形成价格的均放给市场，让市场发挥决定性作用；凡是涉及民生问题的价格改革均应依法依规有序进行，构建更加均衡的自然资源和环境价格形成机制，加快建立和实施资源有偿使用制度，生态补偿制度、环境税收制度。在界定产权的基础上，开展排污权、水权、碳排放权等交易试点，建立统一规范的自然资源产权、排污权、碳资产管理的各项制度，使能源、资源、环境等要素得到合理配置。进一步改革和完善生态环境保护的特许经营制度和特许保护制度，消除实行政府和社会资本合作模式的制度障碍，不断提高市场机制的效力与活力。

5.完善领导干部政绩考核和问责制度

健全经济社会综合评价体系。根据不同地区的特点，合理纳入资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，并加大考核权重，强化考核结果运用；推动考核评价机制创新，对领导干部开展自然资源资产和环境离任审计试点工作。健全生态环境重大决策和重大事件问责制，建立分档分级的责任追究机制。

6.完善生态环境保护参与评估制度

生态文明建设和生态环境保护涉及到经济社会的方方面面，需要社会各界积极参与、共同努力。应建立健全环境信息公开、环境公益诉讼和社会参与制度，明确有序参与程序，规范公众参与行动，鼓励各利益相关方参与生态环境保护。同时，完善第三方评估制度，对各类涉及资源环境公共利益的政策法规、规划方案、工程项目等进行科学评估，提出咨询建议，为生态文明建设奠定更加坚实的科学基础。□