美国就业导向的失业管理服务制度之启示

李顺杰，杨怀印

(1.东北师范大学 商学院，吉林长春 130117；2.烟台大学，山东 烟台 264005)



美国就业导向的失业管理服务制度之启示

李顺杰1，2，杨怀印1

(1.东北师范大学 商学院，吉林长春 130117；2.烟台大学，山东 烟台 264005)

美国失业治理模式是获得国际社会认可的有效管控模式之一，其特点是通过法律制度、政府规划项目与全社会参与就业服务的有机统一，共同促进充分就业。就业导向失业治理模式的实质就是要规避法律、政策与失业治理实践相互脱节，使失业管理从法律法规的制定开始就与失业的保障和服务过程形成促进就业的合力。与美国相比，我国的失业治理存在管理制度不健全、服务过程缺失的现象。随着中国社会发展进入转型期，如何有效管控失业、促进社会和谐，美国就业导向失业管理服务制度具有重要的借鉴意义。

就业导向；失业管理；政府与社会合作；就业服务

美国是国际公认的保持高就业率水平的国家。2008年美国次贷危机引发全球经济衰退，导致大部分国家失业率激增，美国也没能幸免，失业率从2008年5.6%迅速增至2010年9.6%。但是此后美国的失业率逐步回落，2013年美国失业率为7.4%，2014年11月份美国的最新的月度失业率统计进一步回落至5.8%，基本回到了危机前的水平[1]。事实表明，美国的失业管理制度是行之有效的。这种制度将法律、政府与社会合作、就业培训有力结合，突出体现了美国以就业为导向的失业管理服务制度的特点。

一、美国就业导向的失业管理服务制度的构成

管控失业是每一个国家都无法回避的社会难题之一。美国政府将失业预警、失业登记、失业保险和就业培训等制度有机结合起来，主要目的就是为了促进社会充分就业，避免大规模失业给社会造成严重后果。这种以就业为导向的失业管理服务制度，是由多方面的制度设计共同作用形成的。

(一)失业预防和失业预警制度

美国的失业管理服务并非始于失业登记，而是将对失业的管控提前到就业市场活动中。通过建立一系列法律法规，形成失业的预防和预警制度。首先，在雇员方面，美国劳工部关于失业保险的总则中明确规定：失业保险管理局为由于“非自身错误”*“非自身错误”为作者译注，美国劳工部网站原文为： Labor’s Unemployment Insurance (UI) programs provide unemployment benefits to eligible workers who become unemployed through no fault of their own，and meet certain other eligibility requirements.导致的失业人群提供救助。对享受失业保险的资格进行限制，有利于预防雇员主观上恶意失业的发生。其次，在企业层面，税收征稽部门把企业应交的失业保险税或工资税的税率与该企业用工记录结合在一起，企业用工记录上裁员人数和次数越多，需要交纳的保险费费率越高，其重点在于限制企业裁员的随意性。同时，美国很多行业都有职业保障法，例如政府公职人员的《公务员法》、学校雇员的《教师职业保障法》等，这些法律增强了相关行业人员的职业稳定性，减少了失业发生的几率。最后，失业预警制度的建立。上个世纪80年代出台的《工人调整和再训练通知法》以法律的形式，规定将要大量裁员或者倒闭的企业必须和工会组织、政府提前交换信息，便于各相关方积极应对，采取提前培训介入、招聘求职方式缩短失业人员的再就业等待期。

(二)全面覆盖的失业登记、统计与发布制度

根据美国劳工部失业标准的管理规定，凡年满16周岁，正在寻找工作、目前有工作能力的人群，不受职业身份、居住地点、性别和最高年龄等限制，都可以进行失业登记。在失业登记标准中，有工作意愿是重要的参考。美国劳工部列出几种被认可的“正在积极寻找工作”的行为包括：在就业中介机构登记；与企业联系或参加求职面试；去过大学就业中心咨询等求职行为。美国官方失业率采用的是住户调查失业率。该抽样方法每月进行一次的当期人口调查，通常称之为CPS(CurrentPopulationSurvey)。CPS抽样调查包括60 000个家庭样本(来自全国50个州和华盛顿特区)共计约10—11万16岁及以上人口。这些人被分为2 025个小组，每个月选取小组数量的1/4，由经过劳工部培训合格的专业调查员进行调查统计[2]。美国失业率统计结果对政府的政策影响重大。2009年，由于失业率不断攀升，奥巴马政府危机四伏，最终促成政府出台《2009年美国复苏与再投资法案》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009，简称：ARRA)。可见，美国失业统计、登记制度一方面为失业管理建立了基础数据库，同时也为再就业政策的制定提供了依据和动力。

(三)失业保险与强制培训相结合的就业准备制度

从《1935年社会保障法案》、《1962公共福利修正案》、《1973综合就业和培训法》到《1982年职业培训和伙伴法》，美国的社会福利和失业保险体系，逐步转向与促进再就业相结合，重点发展和强化技能培训服务。在此趋势下，克林顿政府1996年出台的《个人义务和工作机会相结合法案》成为失业保险与培训相结合的重要法律，也是美国就业导向的失业管理配套制度的重要组成部分。它以法律形式将享受失业福利者的权利，与接受培训、提供社区服务等义务结合在一起，减少联邦现金救助的力度，向就业培训倾斜。同时，美国失业保险的支付条件虽各州有所差异，但都有一套严格的标准和程序。首先，享受失业保险的资格规定，失业者必须在工作中介进行失业登记并定期汇报自己的求职进展、学习培训参与和学习进展等情况*Apply for UI benefits [EB/OL].http://www.edd.ca.gov/，2014-12-24。其次，关于领取失业保险金的额度，绝大多数州政府选取特定12个月为基准年度*“基准年度”为作者译注，因原文翻译为“基于12个月的标准时间”。加利福尼亚官方网站上是这样描述的：Benefits are calculated using an individual’s earnings during a specific 12-month period. The base period is this 12-month period. The Standard Base Period is the first four of the last five completed calendar quarters prior to the beginning date of the UI claim. 有文章也称基数年。，参照基准年度内失业者的收入来定。就业培训制度和失业保险制度的结合，为失业人员的技能储备建立了完善的制度保障，有利于促进再就业。

(四)政府规划项目与社会力量合作制度

从20世纪30年代的罗斯福新政开始，美国政府就开始大规模投资公共福利项目，吸引社会力量参与，共同促进充分就业。第一，与企业合作方面，“企业振兴区域计划”通过优惠税收政策，鼓励企业到经济不景气的地区兴办企业，促进人员就业和经济发展。到1993年，美国建立了9个增权区和95个企业振兴区。第二，在与社区合作方面，根据《1993年国家和社区服务信任法》(NationalandCommunityServiceTrustActof1993)，美国营队计划为大学生、无业人员提供兼职或全职的工作机会。志愿者可以在教育、公共安全、社会福利等部门提供服务，获得生活、医疗和必要条件下的儿童护理等津贴。美国类似的项目还有美国青年计划、农村地区反贫困计划、老年营队计划和鼓励青少年就业的实习工资计划(Sub-minimum)[3]。第三，与非盈利组织合作方面，福特基金会资助的“青年动员项目”(TheMobilizationforYouth)是政府与公益组织合作的一个典型。该项目鼓励年轻人成为义务教员，帮助完善失业贫民的技能和知识，在提供培训的同时还减少了昂贵的专业培训费用[4]。

(五)综合性就业信息平台建设

在美国，就业平台的建设由联邦政府和州政府两级平台组成。首先，美国劳工部支持、赞助的一站式就业服务平台(www.careeronestop.org)以网络为载体，向全美国提供各州劳工市场、职业需求、劳动力信息和法律援助服务等信息。各州建立的就业开发办公室(EmploymentDevelopmentDepartment，简称EDD)则主要为求职者提供职业规划、教育培训、求职简历和面试指导等服务，同时也为雇主提供工作职位描述、工人招聘服务。求职者可以在这些就业平台上通过输入求职行业、职位名称、工作地点等相关信息，网络就可以将雇主招聘信息与求职信息自动匹配，从而提高就业的成功率，缩短再就业的等待期。

二、美国的失业治理对我国失业管理的启示

美国的失业管理服务体系在维护社会稳定和促进经济健康发展方面成效显著。尽管中美两国社会经济发展水平、社会政治经济制度不同，但是美国对失业问题的系统性治理，对我国提高失业管理水平仍具有很强的借鉴意义。

(一)明确我国失业管理中的就业导向

美国政府失业管理的成功经验之一，就是政府的法律法令制定、社会的培训实施和就业促进项目的规划都有明确的导向，那就是鼓励、促进和支持失业人员通过技能培训以及参加社区工作的就业准备，重新走上工作岗位。这种以就业为导向的失业管理制度为我国提高失业管理水平提供了有益思考。

从社会管理角度看，以就业导向为特点的失业管理制度对于优化失业保险的使用效率、降低社会管理风险和成本、促进社会和谐稳定，都具有积极意义。失业是无法完全消除的，但是通过国家法律的规范引导和社会的共同协作，可以有效降低失业的规模，缩短从失业到就业的等待时间，从而促进人力资源的配置和使用效率。

从失业者角度来讲，以就业为导向的失业管理制度，有利于恢复失业者的生活信心，减轻失业焦虑。同时，有选择性、针对性的技能培训和政府规划项目的实施，也能够从根本上提高失业人员的劳动技术，增加劳动收入，增强其工作适应性和竞争力。

(二)强化落实失业登记和就业培训制度

失业登记是失业管理的起点，而就业培训是失业管理服务的核心。我国明确规定失业登记的范围是：在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，处于无业状态的城镇常住人员。这一失业标准除覆盖范围较小以外，与美国、世界劳工组织的失业定义比较接近。但是，在失业登记实施过程中普遍存在有法不依、违法成本过低的情况，使得失业登记制度难以落到实处。因此，要完善相应立法，加大违法行为的惩罚力度。

美国不仅有完善的失业统计制度，还有专门的失业保险管理部门和促进就业办公室。在失业者申请失业保险、技能培训、就业咨询、求职过程中，给予其生活补贴、税收优惠、工作岗位优先等服务支持。这种制度提高了失业登记的积极性，为规范培训服务奠定了基础。我国亟待建立集失业登记、失业保险和培训为一体的失业管理制度，加强政策之间的协调配合。

(三)建立政府、企业、社区等合作参与的就业促进服务制度

美国失业管理的显著特点，就是动员社会上一切积极因素与政府平等合作，共同促进充分就业。以非营利组织为例，2009年美国注册的公益组织数量约150万个，包括约100万家公共慈善组织、10万家私人基金组织和40万家其他类型工艺组织，雇用员工占全美国就业人口的10%[5]。可见非营利组织已经成为名副其实的社会第三部门。因此，我国要坚持和鼓励建立由政府、企业、社会团体等组成的，针对失业群体提供服务的网络。发挥社会团体各自的优势，明确分工、权责统一，共同促进充分就业。

三、如何构建我国就业导向的失业管理制度

失业管理事关社会稳定和国家的长治久安。美国以就业为导向的失业管理制度，在社会管理实践中取得了较好的经济和社会综合效益。我国如何根据自己的实际情况，建立就业导向的失业管理制度，以下几点值得思考。

(一)推进全面覆盖的失业登记制度

我国2011年开始实施的《就业失业登记证管理暂行办法》虽沿用“城镇登记失业率”这一名称，但是其统计范围与1999年的失业登记条例相比有了明显的扩大，尽管如此，在失业覆盖范围、失业登记落实方面有待进一步加强。

1.建立全面覆盖的失业登记制度

我国新的失业登记管理办法中，城镇常住人口虽然将在城镇打工超过半年的农民工包括在内，但是很明显排除了在农村的隐性失业农民群体。并且，我国对失业定义中并没有“积极寻找工作”的要求。因此，应进一步修改失业的定义，明确失业者必须要有积极进行再就业的努力和行为。同时，进一步扩大失业登记的覆盖范围，彻底打破城乡差别，取消失业登记的最高年龄限制，使具有就业意愿的失业人员，无论何时何地都可以自由的进行失业登记。

2.改革政府绩效考核指标

由于各级政府工作考核过程中，失业率是重要的参考指标，出于“政绩”需要，就出现了弄虚作假、罔顾失业现实的情况。失业问题关乎国计民生，政府工作评测体系不能单纯看失业率的数字，而应综合考察区域经济环境、政府促进就业的努力和新增就业情况。失业登记的实际执行情况不仅影响政策制定的准度和精度，也关乎法律的权威。因此，要改革目前政府工作的测评指标，着眼长远，让登记失业率反映就业市场的真实状况。

3.建立失业登记的监督、举报和问责制度

失业登记是政府进行失业管理的职能所在，也是政府为社会提供公共服务的重要组成部分。作为一项基本的公共服务，人民是否满意应成为关键的考核标准。对于失业登记过程中出现的随意剥夺失业者登记权、拖延推诿、以权谋私等渎职行为，民众和舆论媒体应该被赋予监督、举报的权利，相关部门也应建立问责制度，促进失业登记依法落实。

(二)推进强制培训的就业预备制度

我国失业人群的突出特点是技术贫乏、文化水平不高、缺乏职业规划。建立就业导向的失业管理制度，核心就是要提高失业人群的技能水平，提高就业竞争力。

1.大力发展以技术类职业院校为主的培训平台

我国劳动力培训市场面临的一个突出矛盾就是，失业群体规模庞大，人数众多；同时，针对劳动力市场进行技能培训的机构数量严重不足、且培训水平参差不齐。20世纪末本世纪初，我国高等教育发展迅速，普通本科院校建筑面积和在校生人数均达到前所未有的水平。但是，扩招带来的教育质量下滑、毕业生就业难的问题也不容忽视。结合这两方面的问题，政府应出台相应的政策引导，通过税收优惠、项目委托等形式大力培育再就业技能培训平台，为推进就业培训提供支撑平台。

2.重点关注农民工群体、退伍军人和应届大学毕业生等就业弱势群体的培训工作

农民工、退伍军人和应届大学毕业生是我国当前失业群体构成的主要来源。他们情况差异很大，应分门别类、采取不同的培训策略，有针对性地促进再就业培训。由于大学生群体文化水平高，应结合一些高科技研究类的岗位需求，发挥他们善于钻研、学习速度快的特点；农民工和其他就业弱势群体，由于经济条件限制和文化水平低的因素，应大力发展初级实用性强的技能性培训，以短平快的技能培训服务使其尽快走上工作岗位。

3.政府合理规划

培训是一项系统工程，接受培训人员的召集、培训服务的提供和培训资金来源等问题都离不开政府的合理规划[6]。以农民工为例，农民工进城工作具有季节性、临时性和流动性的特点，且他们注重短期经济效益。要提高农民工群体参加培训的积极性，不仅需要政府为其提供免费实用的技能培训，还需要有与培训对接的规划项目。同时，培训期间的生活津贴、工资补贴等都需要统一纳入规划考虑之中。要让农民工愿意参加培训，能通过培训学到技术、最终能通过技术找到工作。

(三)转变政府职能，建立政府与社会合作共赢的就业促进策略

失业问题的出现既有市场竞争的原因，也有政策、国家发展导向等体制性因素。因此，促进失业人员的充分就业仅靠政府的力量是无法达成的，必须充分调动社会中的一切积极因素。

1.构建政府与社会团体新型合作伙伴关系

要改变过去完全由政府说了算的社会角色分工模式，坚持和鼓励政府、企业、社区、非营利性组织等社会团体，都能够平等参与、分工合作的促进充分就业服务网络。首先，建立政府与大学、职业院校、企业的合作机制，发挥我国大中专院校教育和培训优势，结合企业需求，形成产、学、研一体化就业服务服务网络。其次，重视和引导非营利组织、教会、社区等社会团体在促进就业方面发挥的积极作用；发展基于社区服务的就业预备模式，建立多层次、立体化的就业服务网络。

2.构建有利于各方参与、促进充分就业的法律制度保障

政府是公共政策的提供者，在建立失业管理服务制度过程中，要确保社会各方平等参与、形成促进充分就业的最大合力，强化立法势在必行。首先，建立规范政府与社会团体权责分工的法律制度。政府要加强就业促进法、职业培训法的立法力度，以法律形式明确政府和服务机构的职权范围。政府提供宏观政策的指导，监督服务机构是否合法运营。服务机构专注于提供服务的质量和效率。其次，创新和完善类似于美国技能培训、职业规划和咨询的法律规范，建立权利与义务对等的服务提供制度，为社会力量的参与，提供有利的法律和制度保障，形成社会力量想参与、敢参与、能参与的社会环境。

3.加快失业、就业一体化综合信息网络平台建设

我国国土面积广袤，地区之间经济发展程度、劳动力资源丰富程度差异巨大。长三角、珠三角曾经发生的用工荒，一方面是因为随着我国经济30多年的飞速发展，人口红利正在减弱；另一方面也表明，劳动力在地区之间的配置存在盲目性，导致一些地区求职难，而另一些地区却频遭用工荒难题。因此要尽快建立集求职、招聘、咨询、职业规划等服务为一体的综合型信息交换平台，促进劳动力资源的有效配置，减少企业招聘和求职者的盲目性，提高再就业效率。

四、结　语

就业与失业管理是一项复杂的社会性系统工程，如何有效促进就业、管控失业需要从法律制度环境进行计划和规范；需要政府、市场等社会主体有效合作，协同推进；也需要法治精神、契约精神等文化观念的培育和发扬。美国以就业为导向的失业管理服务制度，有利于整合社会各种积极因素，使法律制度、政府规划、失业保障和就业培训形成合力，共同促进社会充分就业。因此，必须建立就业导向的失业管理服务制度。

[1]UnitedStatesDepartmentofLabor,BureauofStatistics.LaborForceStatisticsfromtheCurrentPopulationSurvey.[EB/OL].http://www.bls.gov.[2015-01-03].

[2] 孙强.中美失业统计方法的比较[J]. 统计与决策，2008(21)：30-32.

[3] [美]迪尼托. 社会福利：政治与公共政策[M].何敬，葛其伟，译.北京：中国人民大学出版社，2007:323-348.

[4] 汪学民. 超级大国的弱势群体[M]. 上海：学林出版社，2011:123.

[5] 丁晶晶，李勇，王名. 美国非营利组织及其法律规制的发展[J]. 国外理论动态，2013(7)：95-102.

[6] 张士斌.退休年龄政策调整：日本经验与中国借鉴[J].现代日本经济，2014(1)：66-75.

TheEnlightenmentoftheEmployment-orientedAmericanUnemploymentGovernanceMode

LIShun-jie1，2，YANGHuai-yin1

(1.BusinessSchool，NortheastNormalUniversity，Changchun130117，China；2.YantaiUniversity，Yantai264005，China)

Americanunemploymentgovernancemodeisoneofthemosteffectivewhichhasreceivedrecognitionfromtheinternationalcommunity.Themodeisfeaturedbypromotingfullemploymentwithjointeffortsfromlegalsystem，governmentplanningproject，all-roundsocialparticipationintheemploymentservice.Theessenceofthemodeistoavoidthediscordanceamonglaw，policymakingandunemployment-controlpractice，toensurejointeffortsfromlaw-makingtounemploymentinsuranceandserviceproviding.ComparedwiththeUnitedStates，China’sunemploymentgovernanceisfarlaggedbehindinmanagementsystemandemploymentservicesupport.WhenChinacomingintotransitionalsociety，theAmericanunemploymentgovernancemodeposesgreatsignificanceonhowtoeffectivelycontrolunemploymentandpromotesocialharmonyinChina.

EmploymentOrientedUnemploymentManagement；CooperationBetweenGovernmentandSociety；EmploymentService

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.017

2015-08-13

国家自然科学基金项目(71273046)。

李顺杰(1979-)，男，山东烟台人，东北师范大学博士研究生；杨怀印(1954-)，男，吉林长春人，东北师范大学商学院教授，博士生导师。

F249

A

1001-6201(2015)06-0093-05

[责任编辑：秦卫波]