政策诱变与调适：农民专业合作社“空壳化”的成因与治理

吴琦

（郑州航空工业管理学院人文社科系，郑州 450015）

政策诱变与调适：农民专业合作社“空壳化”的成因与治理

吴琦

（郑州航空工业管理学院人文社科系，郑州 450015）

《农民专业合作社法》出台后，各地农民专业合作社出现了“井喷式”发展。但在数量快速增长的同时，问题也不断出现，“空壳”合作社便是其中之一。“空壳”合作社的诞生与政府的市场准入政策、扶持优惠政策、审核监管政策、绩效考核政策等有着密切关系，可以说是政策诱变之果。因此，必须通过政策调适，适当提高市场准入门槛、改善扶持优惠政策、强化动态监管、调整绩效考核指标等，引导合作社走上健康规范发展之路。

农民专业合作社；“空壳化”；政策诱变；政策调适

由于农业的弱质性和农民的弱势性，农民专业合作社固有的组织优势使其在推动农业结构调整、促进农业产业化经营、提高农业经营效益、实现农民增收、维护农村地区社会稳定等方面发挥着不可替代的作用，成为政府缓解“三农”问题的重要抓手而被大力提倡、鼓励和扶持。尤其是自2007年7月1日，《农民专业合作社法》实施以来，为积极响应政府的号召，全国各地的合作社如雨后春笋般蓬勃发展，数量连年持续增长。根据国家工商管理总局公布数据：2011年底，全国依法登记注册的农民专业合作社为52.17万家，比2010年增长37.62%，出资总额7 200亿元，比2010年增长60%；至2012年底，农民专业合作社数量为68.9万家，比上年底增长32.07%，出资总额1.1万亿元，增长52.07%〔1〕；截至2013年底，全国依法登记的农民合作社达到95.07万家，比2012年增长了37.98%〔2〕。最新的统计数据显示：截至2014年2月底，全国实有农民专业合作社突破100万家，为103.88万家，出资总额2.04万亿元〔3〕。然而，光鲜的统计数据背后，无论是学者、官员还是记者，他们在实证中发现的却是另一番截然不同的景象，那就是“空壳”合作社普遍而真实的存在。中国农业大学经济管理学院何秀荣教授曾指出“大概80%以上农村合作社徒有虚名”〔4〕，无论这个比例是否准确，“空壳”合作社呈泛滥之势已是不争的事实，我们必须高度重视并着力加以解决，否则其危害之甚远超我们想象。

一、农民专业合作社“空壳化”的表现及其危害

实践中出现的农民专业合作社“空壳化”乱象，主要可归结为以下几种。

（一）注册登记后没有实际运营的“空壳”合作社

很多合作社虽然在工商部门登记注册，但实际上并没有相应的场所、设备、资金、人员，也不开展实质性的生产经营活动，提交的资料完全是一纸空文。这种纯粹的“空壳”合作社在所有“空壳”合作社中占的比例最高，它既有政府部门主导成立的，亦有其他组织或个人牵头成立的。这类合作社主要是政绩考核和套取补贴催生出的结果，由于其目的不正当，对社会的危害性也较大。政府出于政绩需要而支持或默许成立的“空壳”合作社，不仅有损政府的信誉，引发更严重的政府信任危机，而且会给社会其他群体和成员形成示范效应，加上本就存在的套利机会，使得其他组织和个人也效仿成立虚假的“空壳”合作社，从中牟利。不仅如此，它也成为腐败滋生的温床，能够注册这种“空壳”合作社的多半是些能人或有一定权势之人，利用自己的人脉疏通关系，从而造成腐败寻租等问题。

（二）不行合作之事而有名无实的“空壳”合作社

挂的是合作社的牌子，也有实际的生产经营活动，但并不具备合作社应有的组织架构和规章制度，也不按合作社的宗旨和原则开展活动，实为披着合作社外衣的营利性公司或企业。根据国际合作社联盟与我国合作社法的规定，农民专业合作社应是以农民为主体，实行民主管理、民主决策的互助性经济组织。合作社须有成员（代表）大会、理事会、监事会等组织架构；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按交易额（量）的比例返还等。违背了合作社的这些基本原则，组织的性质就发生了变异，也就不能称其为真正的合作组织。这类被冠名为合作社的公司，从合作社的角度来说，便只是一个空壳，其危害性在于侵占了国家资产，掠夺了真合作社应该享有的财政扶持资金，也降低了农民对合作社的信任。

（三）运营中难以为继而名存实亡的“空壳”合作社

也有一部分合作社成立的初衷是好的，或是政府怀着促进农业产业化经营、提升农业竞争力、增加农民收入等美好愿望而推动建立的；或是农户等想借合作实现规模效益，改变自身市场弱势地位和经济贫困状况而自发成立的。但因各种主客观原因，合作社经营困难，发展难以为继，逐渐成为名存实亡的“空壳”合作社。统计数据时虽有它的影子，实质上徒留一具空壳而已。这类合作社虽不占很大比重，危害也远不及前两种“空壳”合作社严重，但它的存在一是让我们看不到合作社的真实发展面貌，加剧了繁荣的虚假表象；二是容易使我们丧失信心，打击我们发展合作社的积极性。

二、政策诱变：农民专业合作社“空壳化”的成因

农民专业合作社不仅是弱势群体的联合，而且在市场竞争中也处于弱势地位，但它却承载着经济、社会、文化、教育等诸多不可替代的功能。在当前发展现代农业、建设社会主义新农村和推进城乡一体化的大背景下，合作社发展的重要性不言而喻，于是国家推动、政府扶持自是理所应当，更何况西方发达国家对待农业合作社亦是如此态度。只不过合作社发展的基础条件不同，我国当前广泛发展农民专业合作社的基础条件还不完备，如农业一体化程度并不高、土地制度不完善、农民合作意识不强以及合作能力欠缺等，当国家企图通过专门的政策安排与制度供给来催生和加速合作社的发展时，可能会“欲速则不达”，甚至适得其反。大量“空壳”合作社的诞生与存在就是最好的印证。正如有学者认为，“农民专业合作社的空壳现象是内生动力缺失条件下外力刺激的结果”，“这种纯粹由外生力量刺激而出现的合作社必然是一种‘空壳化’的虚假实体”〔5〕244-245。很显然，外生力量就是政府过于理想化的相关政策与制度，因为不顾基础条件，脱离了客观实际，让人们看到了“政策套利”的机会，钻了政策的空子。所以，合作社“空壳化”实乃政策诱变之果。

（一）合作社的登记注册政策

根据《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》，设立农民专业合作社需具备的条件是：有五名以上的成员、有章程、有组织机构、有名称和住所、有成员出资；申请设立登记时，只需提供：登记申请书、设立大会纪要、章程、任职文件与身份证明、出资清单、住所使用证明等文件。法律法规中均未提到要对提交的材料进行查验核实，不仅如此，还规定登记不收费，如果申请材料齐全、符合法定形式，可予当场登记，发给营业执照。这就是说，不收费、不验资、无出资额限制、不实地考察，全凭纸质材料，基本只要能造一份有五个人名字及其信息的出资清单，就能注册一个合作社，可谓是零成本的投入。如此低的门槛，虽然有利于提高农户成立合作社的积极性，较快地促进合作社数量的增长，但问题也是显而易见的。因为几乎不需要任何资金投入，政府对于成立合作社的补助，无论多少，对他们而言都是净收益，而且通常还是一笔不小的数目，甚至有的地方只要成立一个合作社，政府就给予数万元的奖励。合作社成了诱人的免费蛋糕，使人趋之若鹜，上述第一类“空壳”合作社便被如此催生出来。

（二）合作社的扶持优惠政策

为了鼓励和推动合作社的较快发展，也是各国通行的做法，政府应通过财政、税收、金融、信贷等各种政策手段来扶持合作社。我国农业发展现状和日趋严重的城乡差别更是对政府扶持提出了更高的要求，自合作社法出台以后，一系列其他扶持和优惠政策也陆续出台。如财政支持政策上，有中央财政专项扶持资金和地方财政专项扶持资金。“各级财政部门安排的支持农民专业合作组织发展的专项资金规模逐年扩大，龙头企业通过领办合作社‘借壳生财’动机明显”〔6〕。以县级为例，投放财政支农资金的部门涵盖了财政局、发改委、农业局、农业开发办公室、林业局、水利（务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等众多不同部门，一个合作社或一个项目往往可以从几个部门同时获得相应的资金补助，数额也是相当可观。正因为如此，一些合作社逐渐偏离了主营业务，集中精力跑关系要补助，“众多的农民专业合作社都通过财政支农体系来竞争有限的扶持政策与资金，财政支农体系透过一种选择性再分配机制，透过行政程序决定扶持哪一家合作社或者扶持多少”，“在资本主义国家的‘权利维护’功能，在中国变成了一种复杂的规则不透明的关系运作实践”〔5〕53。对“官场”资源的过度追逐和依赖，而不是从市场获取资源，合作社的可持续发展能力大大降低，一旦失去政策资金支持，很容易陷入生存困境，逐渐成为名存实亡的一具“空壳”。

再如税收支持政策上，根据中央和各地方政府的政策文件，对合作社销售本社成员生产的农产品和向成员销售的农膜、种子、化肥、农机、农药，均免征增值税；对合作社与本社成员签订购销合同，免征印花税；对合作社经营用房免征房产税和城镇土地使用税；对生产用地免征土地使用税；对合作社销售成员生产和初加工的农产品，免征个人所得税；对合作社兴办服务性企业或为农业提供技术服务或劳务所得，可享受企业所得税减免等。极具诱惑的税收优惠政策让某些企业看到了获利的机会，于是变身合作社，编造虚假名单，打着合作社的旗号，进行公司化运作，合作社的牌子被束之高阁，成为一个“空壳”。另外，金融信贷、人才培养、用地用电、物流运输等方面也有优惠，合作社俨然成了“唐僧肉”，部分企业想方设法打擦边球，套取补贴，逃避税费，助长了合作社“空壳”现象的滋生蔓延。

（三）合作社的审核监管政策

合作社自由发展与政府管制相结合，应是保障农民专业合作社可持续发展的必然选择。但受“先发展、再规范”的观念影响，政府监管被弱化，尤其地方政府忽视对合作社规范化发展的监督、管理，甚至放任自流，因为“对于监管部门及其人员来说，实现合作社‘发展’目标对其具有更加强烈的吸引力，‘发展’指标更容易衡量……‘规范’的标准较为复杂，评价体系难以全面建立，而且管理信息不易获取”〔7〕。监管政策缺陷具体表现为：合作社准入门槛低，未将有关部门的评估与审核作为登记注册的前置条件；工商部门对登记事项的审查仅限于形式审查，登记所需材料极易通过造假获得；合作社的章程形同虚设，起不到应有的约束作用，登记时拿着工商部门准备的现成的章程来用；合作社的民主管理、民主决策等流于形式，决策权集中于企业、能人和大户的现象比较普遍，合作社发展中亦无需进行年检，可以说政府对合作社日常运行的监管几乎没有；合作社的财务管理混乱、内部审计制度等同于无，也没有设置政府特别审计监督制度。总之，合作社内部监督作用非常有限，政府外部的监督也不严，又因“受到现行行政体制和规制体系中存在缺陷的制约，也受到不同部门之间信息共享与管理衔接协调问题的影响”〔8〕，既有的监管政策效力也难以提高。所以，政府监管政策的放松和缺失对虚假“空壳”合作社起了推波助澜的作用。

（四）政府的绩效考核政策

对经济发展水平的评价，仍是中国现行政府绩效考核的重点，直接影响到各级政府及其人员的行为选择。合作社具有提高农业竞争力和农业经营效益、增加农民收入、促进农村经济发展的重要经济功能，因而被政府寄予了较高的期望，从而把合作社成立的数量、带动农户的数量等作为绩效考核的重要指标，希望以此推动合作社的快速发展。于是，各地政府在发展规划中，都制定了合作社成立、入社农户和带动农户等方面的数量目标，并将任务层层分解，采取行政推动手段，结果难免出现为完成任务的“空壳”合作社。实际调研中我们发现，政府为应付考核、突出政绩而直接参与制造的“空壳”合作社并不少见。

三、农民专业合作社“空壳化”的治理：政策调适

农民专业合作社的“空壳化”既是政策诱变的结果，自当尽快通过政策调适进行治理。否则，愈演愈烈的合作社“空壳”乱象，势必会造成“劣币驱逐良币”的局面，使真正的农民专业合作社难以生存。

（一）合作社市场准入政策的调整

当前，应适当提高合作社的市场准入门槛，不能再一味放宽。首先，要将工商部门的实地勘验作为注册登记的前置条件，不经实地调查勘验，或经调查发现不符合条件以及提供和编造虚假材料的，一律不予登记。调查重点为入社成员是否真实自愿加入合作社、成员中农民的真实比例是否符合要求、办公场地是否确实存在、成员出资情况是否属实、有无相应的组织机构以及经营规模等要素。另外，对出资总额提出一定的要求，各地可以根据当地实际经济发展情况和农民平均年收入水平，合理确定出资总额的最低限度。因为合作社要想持续发展下去，自身至少要有一定的规模和实力，单纯依靠成立后的国家财政扶持，所谓僧多粥少，如若争不来财政补助，发展的可持续性便难以保障。

（二）合作社扶持优惠政策的调整

众所周知，资本具有逐利的本性。有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。国家对合作社的财政支持和税收优惠等政策极大地诱惑了一些企业资本进入合作社，或以合作社为幌子，或实际控制着合作社，套取补贴、逃避税费，增加企业的利润空间。因此，对现有的财政支持政策应予以调整，在尽可能减少直接资金补贴的前提下，首先，注重对合作社发展的基础条件的培育，坚持“授人以渔”，而非“授人以鱼”。其次，不能仅侧重于对单个合作社的财政补助或补贴，而要转向对所有合作社提供信息、科技、人才、培训等服务的公共平台的有效支持上。再次，实行分类管理、分类支持，对新成立、规模较小、真正“民有、民管、民受益”的合作社，通过发放开办补贴、提供咨询辅导的方式进行支持；对发展不规范的合作社则通过提供培训、业务指导等方式促使其达到规范化水平；对于比较规范的合作社，则通过项目支持，使其通过拓展业务不断增强实力；对于已经具有一定规模和实力的合作社，主要在推广先进技术、品种改良、标准化生产、品牌建设、打造产业链等方面给予支持。第四，实行以奖代补的形式，用奖励这种事后的支持取代事前的补贴，引导合作社在规范化的道路上健康发展。

另外，税收优惠政策方面，要通过合理的税收政策引导合作社规范运营，并不断发展壮大。对合作社成员的盈余分配、二次返利股息、分红等应按照规定征收个人所得税，但可以设置一个起征点或免征额，超过起征点的可以考虑实施级差税率。对合作社从事与农、林、牧、渔无关的业务，照章征收企业所得税；将土地、房产、车船等用于与农、林、牧、渔无关的其他活动，照章征收土地使用税、房产税和车船税等。支持合作社配备专门的财务人员，对财务制度健全、账簿设置完整、财务核算清晰规范的合作社，给以较高的信用评定等级或一定的奖励，并在以后的项目申报、贷款申请或用地等方面优先照顾。

（三）合作社审核监管政策的调整

加强政府监管对治理当前合作社“空壳”乱象极为必要。除了上述的严格市场准入制度外，最重要的是要强化对合作社发展过程中的动态监管。目前的监管政策中虽有对加强监管的规定，如定期回访制度、日常巡查制度等，但一是这些制度在实际中因种种原因没有被很好的执行。二是现有政策规定中缺乏处罚机制，对提供虚假材料或采取欺诈手段取得合作社登记的，只是责令改正或撤销登记；对变更登记事项或从事业务范围以外的经营活动等，也只是责令改正或吊销营业执照。很显然，违法成本太低，对弄虚作假、违法经营等活动不具威慑力。因此，可以增加对这些违法违规行为的处罚力度，如规定通过编造虚假材料或采取欺诈手段取得合作社登记的，发起人三年内不得再作为发起人申请设立合作社，也不得作为其他合作社的成员，合作社的成员则一年内不得申请设立合作社；对合作社不按章程运营，侵犯农民利益的，取消其三年内的任何项目申报、财政补贴和税收优惠等。三是创新合作社的解散退出机制。合作社每年应到工商部门进行一次年审，如果不进行年审，经过一定期限后即可对其进行注销，以此减少“空挂”现象。在动态监管过程中，一旦发现有成立不合法、运行不规范、发展无活力的合作社，先对其提出整改意见，拒绝整改或整改无效的，可撤销其营业执照，将不合格“空壳”合作社清理出去。“凡无实际运作、无发展潜力、无创收能力、无带动作用的‘空壳社’，要依法取缔、注销。如果空壳社不能够得到有效抑制或取缔，反而得到有关的支持、实惠，其将产生不良的示范后果，对合作社的健康发展极为不利”〔9〕。四是在政府监管部门认为有必要时或合作社成员（利益相关者）申请时，可对合作社使用扶持资金情况进行政府特别审计，防止资金的挪用、挤占和使用上的低效。

（四）政府绩效考核政策的调整

目前，合作社已遍地开花，但良莠不齐，真假并存，很大程度上是源于政府疏于监管、放任自流，甚至政府直接参与制造虚假的“空壳”合作社，而这又归因于当前“以数量论英雄”的绩效考核政策。因此，必须予以调整，再不能单纯以合作社成立数量的多少或数量的增长速度来考评政府绩效，而应将评价指标重点放在合作社的发展质量和发展的规范性水平上，以及政府对合作社的指导、引导、扶持、培训、信息提供、技术引进等公共服务的内容和水平上，使考核发挥正确的导向作用。同时，由于各地区发展合作社的基础条件不同，即便同一个省内，不同市县在经济发展程度、农业专业化和规模化水平、农民思想观念等方面也存有差别，因此，对政府的绩效考核评价体系也应有所区分，不能搞“一刀切”，否则一些地方政府将会迫不得已地弄虚作假，以完成它实际不可能完成的任务。

〔1〕新浪农业.工商总局：农民专业合作社已达68.9万家〔EB∕OL〕.（2013-01-10）〔2014-08-27〕.http:∕finance.sina.com.cn∕nongye∕nyhgjj∕20130110∕141614247100.shtml.

〔2〕李存才.全国农民合作社达到95.07万家占农户总数27.8%〔EB∕OL〕.（2014-02-07）〔2014-08-27〕.http:∕www. ccfc.zju.edu.cn∕a∕shujucaiji∕20140207∕17697.html.

〔3〕中国工商报.全国农民专业合作社总数达103.88万户〔EB∕OL〕.（2014-03-12）〔2014-08-27〕.http:∕www.cfc. agri.gov.cn∕cfc∕html∕77∕2014∕20140312100714093787303∕20140312100714093787303_.html.

〔4〕每日经济新闻.八成合作社被指“空壳” 农业部“设槛”推示范社〔EB∕OL〕.（2010-06-30）〔2014-08-27〕.http:∕∕www.chinanews.com∕fortune∕2010∕06-30∕2371370.shtml.

〔5〕刘伯龙，唐亚林.从善分到善合：农民专业合作社研究〔M〕.上海：复旦大学出版社，2013.

〔6〕周春芳，包宗顺.农民专业合作社产权结构实证研究：以江苏省为例〔J〕.西北农林科技大学学报：社会科学版，2010，10（6）：14-18.

〔7〕黄胜忠.农民专业合作社经营管理机制研究〔M〕.成都：西南财经大学出版社，2014：244.

〔8〕任梅.中国农民专业合作社的政府规制研究〔M〕.北京：中国经济出版社，2012：137.

〔9〕岳新茹.关于破解农民专业合作社“空壳社”的调研报告〔EB∕OL〕.（2013-05-23）〔2014-08-27〕.http:∕www. farmers.org.cn∕Article∕ShowArticle.asp?ArticleID=279781.

"Hollowing-out"of Farmers'Specialized Cooperatives:Policy Malfunction and Redress

Wu Qi
（DepartmentofHumanitiesand SocialSciences,Zhengzhou InstituteofAeronauticalIndustryManagement,Zhengzhou 450015,China）

With the Law of Farmers'Specialized Cooperatives enforced,the cooperatives have witnessed a drastic boost in number all across the country,accompanied with different problems."Hollowing-out"of cooperatives is just one of such problems.The rise of this problem is closely related with government's policies regarding market access,favored support,scrutiny and control,and assessment of performance.It might well result from policy malfunction.Therefore,policy redress is a must to finally bring the cooperatives onto a sound track of development.

farmers'specialized cooperatives;"hollowing-out";policy malfunction;policy redress

F321.42

A

1672-2345（2015）01-0036-05

10.3969∕j.issn.1672-2345.2015.01.007

（责任编辑 杨朝霞）

河南省科技厅软科学研究计划项目（132400411161）；河南省社科联、经团联调研课题（SKL-2014-3153）

2014-10-06

吴琦，副教授，主要从事农业合作组织研究.