财税体制改革与地方财政应对

四川行政学院经济学部　周铁军

财税体制改革与地方财政应对

四川行政学院经济学部周铁军

摘 要：财税体制改革推动经济增长方式变化，财税体制改革的目标就是建立现代财税体制。本文从体系角度、从属性角度、从功能角度、从国家治理角度解读了财税体制改革的总体目标。财税体制改革可能对地方财政造成负面影响，地方财政从盘活存量资金、市场化运作等方式应对财政压力。

关键词：财税体制 地方财政 应对策略

1　财税体制改革总体方案推行的必要性

自从改革开放以来，中国经济在优越的政治体制的推动下以两位数的速度增长，这样的经济成果来源于多方面的努力。其中1994分税制改革既为地方政府带来发展经济的激励，同时还为中央政府提供了充足的财政支持，使得我国“集中力量办大事”的体制优势充分体现。效率的提高极大地增强了我国政府的财政汲取能力，但是越往后发展财政收入该如何分配的问题显得越突出。政府财政富余一定程度上成为某些政府在支出上不受制约的理由。“三公”费用居高不下是问题的一方面，另一方面则是支出效率的低下，同时地方财政与中央财政的矛盾日益突出。地方财政主导一方的基础设施建设、公务员及教师的工资以及教育和医疗等公共事务，但是在中央财政强势的情况下，也显得力不从心。如果要通过中央的转移支付，由于缺乏明确的制度规范，因而具有了不确定性。地方财力不足，只能靠出让土地和负债维持运转，这些都是不利于地方发展的短期行为。

财政收入在政府与市场间如何分配、在中央政府与地方政府之间如何分配、财政收入如何在政府与百姓之间进行分配？这些问题如果得不到解决将带来严重的后果。财政收入在政府与市场之间进行分配涉及财政该管什么和不该管什么的问题，还涉及市场调节机制的问题。中央与地方的分配涉及地方公共事务的发展与兴衰。政府与百姓之间的分配关系与民生相关。

2　财税体制改革总体方案的目标

中共中央政治局2014年通过了《深化财税体制改革总体方案》。总体方案的目标就是“建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”这些目标从体系角度、从属性角度、从功能角度、从国家治理角度对我国现代财政制度提出了科学可行的目标。

从体系角度，总体方案要求建立统一完整、 法治规范的体系。财税邻域的法治化是国家治理法治化的具体体现，财税规范包括财政制度的规范和税收制度的规范。从财税法治的角度看，财税法治必须统一和完整，做到疏而不漏。整个财税法体系中，最高层次的是全国人大的立法，其次是国务院的法规以及部门规章等。地方立法体系包括地方法规和地方规章。容易出现法律冲突的环节包括各部委间规章的不一致，也包括地方立法中地方法规和地方规章的不一致。具体比如各地对税收优惠的规定等造成税收凹地，导致国家税源流失。

从属性角度看，总体方案要求法治规范，公开透明。阳光是最好的防腐剂，立法执法以及司法过程的公开可以建立起公民对法治信仰，从而树立起法治精神。财税立法的公开透明要求立法机关制定立法规划，按立法规划制定财税规范。要提高立法层级，将一些条例上升为税收法律。

从功能角度看，总体方案要求高效运行、优化资源配置、维护市场统一。财税体制的建立与完善与财税运行机制紧密相关，财税体制是基础，财税运行机制运作良好必须依托于财政体制改革的成功。作为经济改革的关键，财税体制改革要能够引导市场对资源实施有效的分配。

从国家治理来看，财税改革由过去的公共财政导向转向国家治理层面。财政不但需要对纳税人提供公共品，更重要的是，财政是国家治理的重要方面。公民通过参与财政活动，比如分配与再分配等活动参与到国家治理当中。

3　财税体制改革总体方案的主要内容

2014年预算法的修订是国家预算制度改革重要的里程碑，在许多方面和过去的预算制度相比都有巨大飞跃。新预算法强调全口径纳入预算，不再允许政府存在小金库。新预算法强调一级财政一级预算，五级财政共五级预算，层层预算，保证财政收支以预算法为依据，以预算法为约束。新预算法不再严格要求财政预算的年度平衡，允许跨年度平衡，这就意味着富余财政和赤字财政都是预算法所允许的，这样的立法规定真正做到了预算对经济的调节。新预算法要求各级政府要做好财政预算的中期规划。中期规划虽然只是具有指导性意义但要求至少跨越三年，这就反过来要求各级财政部门的预算制定要有长期性。

税收制度改革也是这一轮财税体制改革的重要内容。总体方向是首先实现“营业税”改“增值税”，然后将增值税上升为国家法律。接着将实现国家税赋由间接税向直接税的转移，具体来说就是由增值税作为国家的主要税赋来源转变为所得税，尤其是与个人所得税并重。同时完善房产税，将过去传统的房产税优化为房地产税。在税收征管上，更为明确的是国税和地税将会长期存在，增值税税种归中央所有，地方大力发展房产税以及消费税等作为地方税种。目前改革遇到的最大困难是经济下行趋势明显，房地业和金融业改革阻力较大，因为房地产业和金融业的税负可能会加大，造成这两个已经压力很大的行业雪上加霜。

财政体制改革的另一个重要方面就是中央政府与地方政府在事权与财权的划分，划分的标准是一级政府一级事权兼具一级财权。中央政府主管国防外交等事务，所以在这些方面具有相应的财力的要求。地方政府主管地方的教育行政与医疗及社会保障等，所以要求地方在这些方面具有与之相匹配的财力。问题的难点在于有些事项是交叉的，比如外来人口子女在居住地的入学问题，还有就是地方交通建设与中央交通建设的交叉等。这些事项比较难于划分事权也就难于分配财权。解决这些问题的原则还是在于谁解决最方便就由谁来解决，另外的受益方通过财政转移支付来弥补。

4　地方财政应对策略

4.1 放权让利，做强实体经济

国家财政收入和企业的税率呈拉弗尔曲线关系。起始阶段，国家财政收入随着企业的税率提高而增加，但超过一定阶段后，国家财政收入反而会减少。这是因为企业不堪税赋压力，纷纷破产倒闭最终企业数量减少从而国家的税源减少。另外，若国家减轻企业税负，企业的负担减轻，企业存活率提高，那么同样会给国家提供更多的税源。对中国政府来说，当下减少对企业经营的政府干预，实施大面积的结构性减税，就能够使财政获得更多的收益。

4.2 积极推行地方税种，发掘地方税源

营业税改增值税原则上是不增加或略微减轻企业的税负，并且增值税会全面纳入国税系统，因此地方税收来源将是现实的问题。从培训地方税种的角度来看，房地产税是地方税种的重要来源，资源税也是重要来源，放宽消费税种类也是地方税源的一个补充。

4.3 盘活财政资金存量

财政部门由于过去的体制原因有大量的财政专户，财政专户本质上是专款专用，但由于某些原因一直没有使用，导致财政资金躺在账户上。这就造成一种局面，一方面是财政资金短缺，另一方面是财政资金无法充分利用。预算法要求逐步取消财政专户，由专项转移支付改变为一般转移支付，提高财政资金的使用效率。

4.4 灵活运用财政政策

财政政策灵活多样，可以通过变通使用来获得财政资金使用的效率。以财政补贴为例，包括各种农业补贴和高科技补贴等直接发放给企业，企业拿到后即投入产出，有些也需要寻找销路。最直接的办法是选择政府购买，这样可以解决企业的销售问题。

4.5 政府财政失灵与市场化应对

布坎南提出过政府失灵的理论，政府可能存在寻租，政府也可能存在效率低下等。财政同样如此，地方财政紧张除了财政收入直接减少以外，财政资金使用效率低下也是另外一个方面。例如各大城市出租车总是不能满足百姓的需求，按财政的思路就是政府多买车然后投入市场，其结果还是用车紧张。随着互联网叫车方式的改变，通过市场化手段，盘活了社会富余车辆，打车问题也得到一定缓解。

参考文献

[1] 赵灵萍.地方税主体税种探讨[J].税务研究,2012(03).

[2] 郭庆旺,贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长[J].管理世界,2009(10).

中图分类号：F812.7

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)09(a)-124-03