公民参与在中国发展的现状与对策

2015-03-21张彩玲张志坤

大连海事大学学报（社会科学版） 2015年6期

关键词：公民决策政府

张彩玲，张志坤

(东北财经大学马克思主义学院,辽宁大连 116025)

公民参与在中国发展的现状与对策

张彩玲，张志坤

(东北财经大学马克思主义学院,辽宁大连 116025)

公民参与在中国的发展变化主要发生在参与领域、参与主体、参与意识、参与环境以及参与方式方面，公民参与对于建立服务型政府、创新社会治理、彰显以人为本、培育新型公民等有着重要意义，但目前中国的公民参与仍存在认识上的误区，并且参与能力不足，制度保障欠佳。有效推进中国公民参与的发展就必须从公民、政府、制度三个角度出发，提出切实可行的对策思路。

公民参与；公民身份；社会治理；服务型政府

公民参与的实践最早可以追溯到古希腊的城邦民主制，雅典的直接民主制是公民参与的典范之一。在西方，当代意义上的公民参与产生于20世纪60年代，代议制民主的危机使公民参与政治及社会事务决策的要求越来越强烈，公民参与社会治理已是大势所趋，正如贝尔纳·马南所指出，“民主的正当性体现在集体意识的形成过程中，而不是集体意志本身”[1]。在我国，新中国成立后的第四部宪法，即“八二宪法”总纲中明确规定，人民可以通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业以及各项社会事务。公民参与不仅有效保障了公民权利，也成功体现了公民责任，是一个成熟的公民社会开展社会治理的基础。

与公民参与相类似，政治参与主要是指公民以某种途径，对政府的政治决策或对公民政治生活造成影响的政治行为。政治参与活动主要有公民个体的投票、选举、结社活动以及主动接触，政治参与的主体一般是指公民个体[2]。而本文所说的公民参与不仅仅包含公民个体参与政治活动的行为，还包括公民在行动具有合法性的基础上，参与到社会组织、社区等载体中，有效进行社会治理，协同管理公共事务、维护公共权益、实现公民身份的过程。因此，公民参与是比政治参与有更大外延的概念，理解了这一点，才能更加深刻地理解公民参与对当今中国社会治理的重要意义。

一、当今中国公民参与的发展趋势

1.参与领域不断扩大

在我国，公民参与领域不断由政治领域扩大到社会领域，“自上而下”与“自下而上”两种过程的结合促成了这种转变：一方面，“服务型政府”的转型让政府成为“有限政府”，众多社会事务交由社会自主管理，大大激发了社会活力，为公民参与社会治理提供了良好的社会环境；另一方面，随着社会主义市场经济的发展，社会出现相对独立的自主空间，大量个体在不同领域自主追求自身利益，伴随着公民意识的提升与治理能力的提高，公民参与社会治理的呼声越来越高。有学者将公民参与在我国的发展以2000年为界，分为传统公民参与阶段与新公民参与阶段。传统公民参与阶段指2000年以前的以决定政府人员组成或参与政治选举为内容的公民参与阶段，这一时期公民权利几乎被简化为投票权；而新公民参与阶段则指2000年以后的以参与众多公共事务为内容的公民参与阶段[3]。如果将这种划分看作一种理想类型，那么从中可以清晰地看出我国公民参与领域的深入与扩大。

2.参与主体日趋多元化、广泛化

首先，改革开放以及实行社会主义市场经济以来，社会分工不断细化，新兴职业不断涌现，社会阶层不断复杂化，使得公民参与的身份不断趋向多元化；此外，不仅仅是公民个体，各类协会、商会、学会等非政府组织，以及一些社区自治组织也活跃在参与公共事务决策的过程中，成为多元参与主体中的一员；最后，单位制的解体使社会中大量“单位人”转向“社会人”，他们脱离体制的保护后积极寻求新的维护自身权益的方法与途径，往往以社会组织或其他组织为媒介，参与到管理公共事务的活动中来，使得利益诉求的主体不断趋向于广泛化。参与主体队伍的壮大极大地动摇了精英主义决策的历史，促进了公共政策制定的科学化与民主化。

3.参与意识日渐提高

首先，社会主义市场经济不仅仅是经济领域的一场变革，同样也对思想领域产生了深刻影响，它在增加社会物质财富的同时，广泛提高了公民素养，鼓励公民积极维护自身权利；其次，国家简政放权的实行以及法规政策的完善，极大改善了公民参与社会事务的政治环境与法律环境，增强了公民参与的信心，参与意愿得到提升；另外，立足于基层的社区自治为社区居民带来的好处与便利，社会组织在维护弱势群体权益等方面取得的成就，更是让人们切实体会到公民参与社会治理的益处，愿意积极参与其中；加之近年来自媒体，如微博、微信等的发展，为公民参与提供了大众化的平台……这些都在不同方面提高着公民的参与意识，志愿精神、自律精神、公共服务精神等不断彰显。

4.参与环境得以改善

不论是公民个人还是个体借助于某种载体的公民参与，其参与环境都有显著改善：首先，“服务型政府”转型让政务公开、信息透明有望成为常态，如北京举行的公共交通调价听证会、长春市市长电话公开等措施都是鼓励公民参与付诸实践的表现；其次，对社会组织登记审批程序的简化，对相关领域法规政策的完善，对社区自治的重视程度的加深等，也为公民参与的各类载体提供了良好的制度环境与现实条件；最后，信息科学技术，如电子邮件、视频通话、短信等的发展，使得公民参与不再受地域等客观条件的局限，保障了参与的广泛性与时效性。参与环境的改善能够极大地提高公民的政治效能感，鼓舞公民精神的崛起，为公民摆脱“政治冷漠”心态提供客观条件的支持。

5.参与方式日趋多样

我国现有公民参与的方式呈现出多样化的特征，据有关学者概括，目前正在不断完善的制度内的公民参与方式主要有：政治投票和选举，各级人大、政协参政议政，信访制度，基层的群众自治组织及其议事制度，行政复议和行政诉讼，社会协商对话制度，大众传媒参与，社会团体参与，公民旁听制度等[4]。另外，一些新的参与方式，如志愿者活动的开展、机关效能投诉中心的建立、共同生产等也引起了相关部门的重视。随着国家对公民参与认识的不断深入与公民社会的不断发展，公民参与的途径将不断增多，参与的渠道也将更加通畅。

二、当今中国公民参与的社会意义

1.公民参与利于巩固服务型政府的合法化基础

政府决策必须以人民为出发点，满足人民需求，取得人民的信任，否则，合法性危机就会产生。当今中国正不断推进服务型政府的建设，服务型政府要维护自身合法性基础，就要体现公民本位与社会本位，“政府治理必须实现公共权力运作模式的转变，推进国家权力向社会的回归”[5]，公民参与就是这样一条契合服务型政府目标的治理模式。首先促使政府决策过程的公开化、透明化；其次政府与公民的相互交流大大加深了公民对政府决策的理解，加强政府与公民之间的互信；最后，由于政策是政府与公民双方协商的结果，能够保证决策在公民中的有效实行，提高了公共服务供给或社会治理的效率与质量。如此一来，公民参与建立了政府与公民间的互信，服务型政府的合法性得到保证。

2.公民参与利于创新社会治理，提高公共事务决策的质量

十八届三中全会明确提出要创新社会治理，政府早已不再是唯一的社会治理主体，非政府组织等机构在具有行动合法性的基础上，也成为社会治理的一员，因此，公民的广泛参与成为提高社会治理能力、创新社会治理方式的必然要求，“公众参与的广泛性、科学性和深刻性同社会治理的有效性是成正比的”[6]。首先，调动起公民参与公共事务治理的积极性，能够为创新社会治理提供广泛的、坚实的群众基础；其次，公共事务的决策既然服务于人民，就必须要听取他们的意见，吸取他们的智慧资源，保证政策确实满足人民利益，符合人民需求；最后，由于政府的决策受到相关利益集团的影响，且政府人员的理性是有限的，无法全面获取政策制定的有关信息，那么他们的决策就很可能偏离了公共利益，公民参与可以加强对政府的监督，保障决策的利民本质。

3.公民参与提倡以人为本，利于落实公民权利，强化公民责任

科学发展观要求立足于人民需要，满足人的全面发展，作为公民，既要积极捍卫自身公民权利，也要履行自身的公民责任。因此，一方面，公民通过参与社会治理与公共政策的制定，提出自己的利益诉求，维护自身权利的有效实现；另一方面，公民也必须在参与社会治理的过程中感受到自身对他人、对社会事务所具有的责任，懂得如何适应公共生活，培养合作精神、奉献精神。只有这样，公共参与才能有序健康发展，避免公民对社会事务产生类似于“公共物品困境”的冷漠心态，也避免由于过分强调公民权利造成的国家高度政治化或社会生活的无序状态。

4.公民参与有助于培育新型公民

公民社会的发展与新型公民的成长是相互促进的过程，公民参与便是培养新型公民的有效方式之一。首先，公民参与使公民在参与公共事务决策与社会事务治理的过程中，潜移默化的内化了志愿精神、民主精神、法治精神、公共服务精神、自律精神、奉献精神等公民精神，这是公民社会的“灵魂”所在；其次，公民参与通过一系列的政治活动或社会活动，给予了公民捍卫自身权益与践行自身责任的机会，锻炼并提高了公民进行政治参与或社会治理的能力；最后，公民参与不可避免地要与其他人或其他组织进行合作，公民在合作的过程中需要意识到他人的存在，并努力达成共识，培养了公民的宽容意识，在日趋多元化的社会中，宽容意识有助于减少社会分歧，促进和谐社会的进步与发展。所以说，公民参与在培育新型公民方面功不可没。

三、当今中国公民参与的现实困境

1.公民参与仍存在认识上的误区

伴随着我国公民社会的崛起，公民意识也逐渐觉醒，但受到传统思想等的制约，在对公民参与的认识上仍然存在以下几个误区。首先，公民心中残存的官本位以及臣民意识的影响使得公民对政府产生一定依赖心理，这种思维意识使得公众认为他们只是政策的被动“接受者”，而没有意识到自身在参与决策、维护权利方面所能发挥的重要能动作用；其次，由于公民社会发展的不成熟，一部分公民仍将公民参与等同于政治参与，没有把握公民参与的深刻内涵，这使得公民参与仅仅存在于投票、选举的范围内，极大地限制了公民参与公共事务治理的热情；最后，一些政府官员受精英主义决策的影响，依然将公共参与视为我国民主进程的“点缀”，单方面认为公民参与决策增加了决策成本，影响了行政效率，而没有看到公民参与对公民自身权利与义务的肯定，以及对决策科学化、民主化产生的重要作用。

2.公民参与的能力与水平尚待提高

首先，由于我国刚刚迈入公民社会，受到经济发展水平以及受教育程度等条件的制约，公民参与的技巧、程序、基本规范等尚未完全被公众掌握，且每个公民只能在有限理性的基础上作出决策，公民参与决策的质量不能得到完全保证；其次，我国公民参与的组织化程度依然不高，公民参与的主要载体，如社会组织以及社区自治组织的发展尚未成熟，对政府的依赖仍然存在，独立进行社会治理的能力较弱；最后，公民主动参与的意识虽然有所提高，但仍没有在全社会形成一种尊重公民权利、履行公民责任风气，部分公民对公共事务的管理仍存“搭便车”的心理，对社会治理的参与也没有摆脱满足私利的功利心理，这些都限制了公民精神的彰显，使得公民参与的能力与水平没有得到实质性提升。

3.公民参与的制度保障仍需加强

一方面，目前我国法律对公民参与的规定主要存在于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国选举法》当中，这些法律对公民的政治参与进行了详细的规定和说明，但对于公民进行社会事务治理的途径、程序等尚没有健全的法律规定，公民往往只能诉诸非制度性参与来保障自身权益；另一方面，对于公民参与的主要载体——社会组织或社区自治组织，“制度剩余”或“制度不足”的情况同样较严重，严重限制了这些自治组织的健康发展，公民参与的载体无法为公民参与提供通畅性的渠道或是规范性的引导，公民参与社会治理的能力迟迟得不到锻炼与提高，参与社会事务管理带来的益处也无法得到切身体会，长此以往，参与积极性会受到严重挫伤。

四、推进公民参与在中国发展的基本思路

当今中国，公民参与在国家和社会的共同努力下，已经取得了可喜的进步。近年来，各个地区对推进公民参与展开了积极探索，如重庆市开县麻柳乡开展的扩大乡民参与乡村治理取得的良好效果，为其他地区提供了成功经验；一些公民参与的新形式不断涌现，如杭州自2001年起正式实施的社区志愿者服务工作，在杭州主城五个城区建立了区级志愿者协会，成立了“爱心超市”，组建了“黄手帕”援助老人服务队等公民参与社区治理的民间组织；法律制度也不断完善，如广州市制定的《广州市规章制定公众参与办法》，是全国第一部关于公众如何参与行政立法的地方性法规，以及各个省市相继出台的致力于改善社会组织的生存状况等的地方法规，为公民参与提供了良好的制度环境与社会环境……这些努力取得的成果让人们看到公民参与对于保障公民权利、完善社会治理所能发挥的不可估量的作用，也证明了公民参与在中国的确具有巨大的发展潜力，因此，迫切需要从以下角度出发，妥善推进公民参与在中国的进一步发展。

1.公民的角度

有序、高效的公民参与首先要从转变公民的传统观念开始，只有公民有意识地主动参与到各项公共事务管理的过程中来，公民参与才能够取得预想的效果，因此，需要在全社会加强公民权利与义务的教育，深化人们对公民身份的认识，鼓励公民积极参与社会治理，勇于维护自身权益；[7]另外，不能仅从思想上做出改变，为避免公民参与的无序与低效状态，应持续加强公民参与能力的培训与教育，要使公民具备理解政府决策、执行政府决策的能力，具备维护自身合法权益、履行自身责任义务的能力，掌握必备的公民参与的方式方法，更重要的是，要有步骤地加强公民参与的组织化水平，完善公民的参与网络。这里的参与网络即社会组织以及社区等公民参与的载体，它能够将不同背景及不同诉求的公民个体整合起来，促进公民与政府之间的沟通，更好地协调各方面的利益。

2.政府的角度

服务型政府的建立促使政府的价值取向由以政府为本转向以公民为本，政府必须明确意识到在推进公民参与方面所担负的重要责任。首先，政府的管理理念要发生转变，在公共事务的管理中要充分体现对人民的信任与尊重，注重与公民进行平等对话与协商，克服官本位等传统心态的影响，将以人为本的理念落实到具体的工作中来；其次，政府要为公民参与提供更多的渠道与途径，注重倾听公民的愿望与诉求，如充分利用网络等科学技术的发展，为公民参与提供更加广泛的平台，增加公民参与的便利性与有效性，提高公民参与决策的效率；最后，政府应借助网络等媒介大力推进政务公开，“将行政权力运行的依据、过程和结果向相关人群和公众公开，使相关人和公众知悉”[8]。只有政府决策过程透明化，才能真正保证公民的知情权，推进公民参与的深入开展，否则，公民参与极可能流于形式，退化为一场“政治作秀”。

3.制度的角度

公民参与制度的建设为公民参与提供了合法化基础，公民参与不能够缺乏制度保障，原因在于，一方面，在依法治国的背景下，缺乏制度规范使得公民的正当权益很难得到保障，另一方面，制度的不健全极有可能使有着强烈利益诉求的公民因缺乏明确的参与机制，而不得不将公民参与演变为扰乱社会秩序的“暴民政治”。因此，应高度重视公民参与机制的建设，根据我国公民社会发展的不同阶段，妥善制定出一套规范化的制度体系，完善相应的选举制度、听证会制度、信息公开制度、民主监督制度、问责制度等，加快改善社会组织或社区自治组织等公民参与载体的制度环境，让这些载体在维护公民权利、进行社会治理方面得到更多的法律保障，发挥更大的价值。另外，也应加快健全政府对于公民参与的回应机制，政府要对公民的建议、诉求作出负责任的回应，这既是服务型政府以民为本的具体体现，也是调动公民参与积极性、提升公民政治效能感的有效途径。

[1]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009：5.

[2]杨光斌.公民参与和当下中国的治道变革[J].社会科学研究，2009(1)：18.

[3]陈芳,陈振明.当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景[J].东南学术，2008(4):112.

[4]褚松燕.权利发展与公民参与[M].北京：中国法制出版社，2007：222-242.

[5]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究，2007(4)：3.

[6]赵刚印.公众参与的应然与实然——增强公众参与社会治理有效性的路径选择[J].理论探讨，2006(3)：34.

[7]徐星,杨秀香.社会民主进程与公民参与[J].辽宁师范大学学报：社会科学版，2012(3):301-306.

[8]胡仙芝.政务公开与政治发展研究[M].北京：中国经济出版社，2005：122.

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