二战后期至70年代初美国对琉球群岛政策的演变

刘玉山

(龙岩学院教育科学学院，福建龙岩 364000)

二战后期至70年代初美国对琉球群岛政策的演变

刘玉山

(龙岩学院教育科学学院，福建龙岩 364000)

论述二战后期至20世纪70年代初美国对琉球群岛政策的演变过程，指出这一时期美国对琉球群岛的政策经历了罗斯福时期的中国独占到美国独占琉球政策的形成，并在《旧金山和约》中以法律的形式确定下来。美国政府赋予日本政府对琉球具有所谓“剩余主权”，从20世纪50年代开始，在日本政府的不断诉求下，美国政府依照“先易后难”的顺序将奄美群岛、小笠原群岛和琉球群岛相继“交还”日本。

美国；奄美群岛；小笠原群岛；琉球群岛；政策演变

一、二战开罗会议期间美国总统罗斯福一再要求将琉球群岛交还给中国

1943年11月22—26日在北非开罗召开了中美英开罗会议，会议发表的《开罗宣言》规定“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中国。日本亦将被逐出于其以武力或贪欲所攫取之所有土地”[1]448-449。但《开罗宣言》只字不提琉球、香港、外蒙古、唐努乌梁海等与中国有关系的重要地区似不合情理，事实上，20世纪50年代美国汇编开罗会议文件时，就因为缺乏蒋介石与罗斯福讨论的权威报告而向台湾当局索取资料。1956年台湾当局将一份1943年11月23日晚8点蒋、罗二人有关领土问题的谈话档案翻译成英文提供给美国，所以《美国对外关系文件》(FRUS)有关开罗会议蒋、罗关于琉球问题的对话基本沿用了上述文字[1]324①有关开罗会议的纸质文件目前收藏在威斯康星大学麦迪逊分校图书馆。，谈话内容对琉球、香港、外蒙古、唐努乌梁海等地区都有涉及。目前学界所采用的蒋、罗这段对话较少原始档案，找到台湾当局原始记录然后再做进一步研究分析才是历史学应有之义。笔者在台北“中央研究院近史所档案馆”馆藏“外交部档案”查找到了这份原件，这份原件也是经过几次修订包括蒋介石本人确认才最后定稿，兹将相关内容摘录如下：

(一)关于中国之国际地位——罗斯福总统提出中国应以四强之一之地位，平等参加四强集团之一切机构及其决策，蒋委员长表示中国自当全力尽其盟国一分子之责任。

……

(三)军事占领日本问题——罗斯福总统主张战后军事占领日本，应以中国为主体，蒋委员长则认为中国无此力量，不能负此重任；应由美国主持此事，届时如需要中国参加协助亦可；最后并表示此事视将来事实形势再作决定。

(四)实物赔偿问题——蒋委员长提出日本战后应付中国之赔偿，一部分可采用实物赔偿方式；即将日本之工厂机器设备、军舰、船舶、火车等等大部分移让中国，罗斯福总统表示同意。

(五)领土问题——蒋委员长与罗斯福总统同意认为日本夺自中国之东北四省、台湾、澎湖战后均必须归还中国，辽东半岛及旅顺大连亦必须包括在内。罗斯福总统再三询问及琉球群岛应如何处置，蒋委员长答复：中国愿将琉球由中美两国共同占领，将来由国际机构委托中美共管。罗斯福总统又提及香港问题，蒋委员长表示请其先与英方讨论后再谈。

……

(九)外蒙古唐努乌梁海问题——罗斯福总统特别询问唐努乌梁海之现状与历史关系。蒋委员长谓该地本属我外蒙之一部分，今则为俄所分割而抢占；此案与外蒙问题将来必须同时对苏俄交涉，以期切实解决。[2]

可以发现，蒋、罗二人谈话范围广泛，琉球、香港、外蒙古、唐努乌梁海等问题都包括在内。罗斯福是“再三询问”蒋介石琉球问题如何处置，显示出罗对蒋及中国的尊重。其实，从他们谈论对日本军事占领问题时，罗即“主张战后军事占领日本，应以中国为主体”。

当时中国国内的报章舆论也对收回琉球主权给予了关注，1942年4月6日，重庆《大公报》报道“琉球应该从日本分离出来”[3]。1943年1月该报又以“日本处理方式”为题报道了外交部情报部长敏麟要求将琉球返还中国的见解，这被当时舆论认为既代表了官方立场，又反映了民间呼声。宋子文就任外交部长后在第一次记者会也明确表示将台湾、琉球及满洲归还中国。[4]37-38但1942年国民政府外交部拟订了一份“修正拟定解决中日问题之基本原则”草案，在第四小款表示，琉球划归日本，但必须受到下列两项限制：(1)不得设防，并由军缩委员会议置分会加以监督。(2)对于琉球人民，不得有差别待遇，一切应遵照少数民族问题原则处理。[5]101也就是说国民政府内部对于琉球的归属意见并不一致，所以学者王海滨认为：“蒋介石则由于首次参加大国会议的‘受宠若惊’，同时也想借此机会‘以安美国之心’，在琉球问题上不敢越‘雷池’一步。”[6]学者汪晖近年去斯坦福大学胡佛研究所查阅了开罗会议期间蒋介石的相关日记，认为“蒋介石已经从地缘战略上看到了美国在战后不会愿意放弃对琉球的军事占领，也未必真心想将琉球交给中国独立管辖”[7]。应该说两位学者的见解都有一定的道理。说到王海滨谈到的蒋介石“受宠若惊”而致处理轻率，目前已知的史料似都不权威，但最近刘永宁出版的回忆录《抢登钓鱼台——历史见证》，透露了一些蒋介石参加开罗会议的实情，笔者认为应较为可靠。刘永宁是1970年台湾《中国时报》记者登上钓鱼岛四个人之一，内称他的父亲刘鄂公与陶希胜是湖北老乡，陶听王宠惠说“他(王宠惠)在开罗会议最后一天，即一九四三年十一月廿七日要离开埃及前，蒋介石特别交代，有关罗斯福要将琉球交给我们而我们又拒绝的事，只有少数人知道，王是其中之一，千万不要外传。结果消息还是走漏了……回到重庆，王被国民政府高层的人问急了，不得不承认，但他强调委员长很懊悔，希望大家不要再提了。陶公当时在座，亲闻此事”[8]。

美国政府对琉球的处置策略虽然内部较有歧见，但在1948年前后趋于“统一”，即单独控制琉球。汪晖所言较为允当，但历史唯物主义告诉我们，不能忽视个人在历史事件中的作用。开罗会议结束不久，罗斯福还是希望将琉球群岛归属中国。1944年1月12日在白宫行政室举行的第三十二次太平洋理事会上，罗斯福与中国驻美大使魏道明谈话中又提到“想到斯大林熟悉琉球群岛的历史而他完全同意其属中国，并应交还中国”[9]，可见罗斯福就琉球交由中国管理在不同场合做过不止一次表态。罗斯福为什么对中国“情有独钟”呢？学者李艳娜对罗斯福与中国之间的关系有精深的研究，她认为二战期间罗斯福着力提高中国大国地位有以下原因。首先与其自身的“中国情结”有关，比如罗斯福的外祖父在中国经商获利甚丰，其母亲在中国香港还居住过两年，其本人在各种场合都表达过对中国人民的友好。其次，罗斯福认为中国是一个历史悠久的文明古国，中华民族是一个热爱和平、勤劳质朴的伟大民族，因此中国人民既不会侵略其他国家和民族，也不会成为帝国主义国家。再次，罗斯福认为，经过二战的洗礼，中国将迎来它的伟大复兴，中国必将成为世界大国，在国际事务中将发挥重大作用。最后，也受到当时美国国内舆论的影响，1942年，接受民意调查的美国人中，有80%到86%的人相信，中国在战时和战后可以可靠地同美国合作。[10]正是基于以上考虑和认识，罗斯福坚决主张让中国享有与其自身相称的世界大国的地位，并四处奔走呼吁打败法西斯之后，由美苏英中四大国共同维护世界和平。台北“中央研究院近史所档案馆”馆藏“外交部档案”藏有一份1938年10月19日罗斯福给蒋介石的电报也印证了李艳娜的观点，即罗斯福本人对中国的确有特殊的感情，内称“与中国在官方尤其个人方面之关怀，此项关怀发生于早年与远东之联系及与中国人民长期的情感……余之关怀在总统任内依然继续，在过去十五个月中(指1937年‘七·七’卢沟桥事变以来)贵国人民所受之痛苦，激起余甚深之同情，而贵国人民之勇毅尤足使余钦佩”[11]。1943年5月20日中美、中英经过谈判，废除了美、英两国在中国的领事裁判权,使馆界及驻兵区域、租界、特别法庭、外籍引水人等特权,军舰行驶之特权,英籍海关总税务司之特权,沿海贸易与内河航行权,影响中国主权的其他问题等这些都是在罗斯福的力主下取得的。这些不平等条约的危害蒋介石在1943年1月12日“告全国军民书”中痛陈“百年以来，中国在不平等条约重重压制之下，政治陷于割裂，经济流于偏枯，社会趋于黑暗，积习所至，竟使国民心理卑怯而不知自拔，伦理颓废而不知羞耻，国民道德的堕落，民族自信的丧失，至此可谓已到了极点。凡此种种，莫不直接接受不平等条约的影响所造成”[5]535。蒋的话语虽然有失偏颇，但却直陈不平等条约的危害。

这些事实能够印证罗斯福本人对中国人民的确是怀有“特殊情结”的，如果身为国家元首的蒋介石因势利导接受罗斯福的提议，事实也未必就真的如罗斯福所说琉球归中国管理，因为事涉美国政府内部各部门的战略考量，但即便如此，作为国家元首，应该以“知不可为而为之”的心态在外交舞台上据理力争，何况美国抛出了“橄榄枝”。开罗会议以后，蒋介石自己辩解说:“(琉球提出由中美共管)此由余提议，一以安美国之心，二以琉球在甲午之前已属日本，三以此区由美国共管实较我专管为妥也。”[12]这三点中第三点等于没说，第一点有些“多虑”，第二点似道出了其内心的真实想法。由此可见，默认日本窃据琉球的既成事实，不能够在国际政治舞台上发声，替琉球人民伸张正义，蒋介石负有不可推卸的历史责任，也丧失了收回琉球可能的最佳时机。1945年随着罗斯福的逝世以及东西方冷战的展开，收回琉球几无可能。

二、美国占领冲绳后单独控制琉球群岛政策的形成

琉球归属问题自二战后期开始凸显其重要性，事涉中国、日本和美国三方。而对琉球处置问题起到关键作用的是美国。从学界最新研究成果来看，比较一致的观点是美国奉行的是长期单独战略控制琉球群岛政策*持有此观点的如刘少东[4]、崔丕[13]、孔晨旭[14] 等。，当然美国国务院、国务院远东局、国防部、东京盟军统帅部的意见并不一致。国务院政策设计委员会的基本立场是将包括冲绳在内的琉球群岛南部置于美国的战略托管之下。国防部的意见是置于美国控制之下的琉球群岛是北纬29度以南地区，北纬29度以南地区位于九州南部岛屿与奄美大岛之间，这就意味着要将奄美和琉球群岛从日本领土分离出来。国务院远东局不赞成战略托管方案，主张按照菲律宾基地式的“租借”方式以避免国际舆论的非难。盟军统帅部司令麦克阿瑟认为琉球群岛已经完全在美国的控制之下，即使不对外开放，也完全可以。1948年10月7日，美国国家安全委员会出台NSC13/2文件，对各方意见进行了整合，文件指出：“美国应该长期保持在冲绳的各种设施以及在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛上参谋长联席会议认为必要的各种设施……在适当的时机，应该以最有利的方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛的长期战略控制权。”[13]这就是冷战初期美国对琉球的总体战略构想。值得注意的是，美国并没有要求日本放弃对琉球的主权，在美国内部高层讨论中，如1943年国务院政治调查部甚至认为1879年琉球船员在台湾遇难事件后，日本以此事件为契机对琉球群岛进行合并，“在台湾看来，日本对于琉球群岛的合并只不过是小规模的暴力行为，并不属于《开罗宣言》所涉及的问题”[4]39。1945年远东调查部埃默森起草了《关于琉球群岛的处理报告》，也认为中国对拥有琉球权利的“薄弱”。通过阅览这一时期的史料，应该说美国政府内部持日本拥有琉球主权论调的人不在少数，这就不难理解1951年9月8日即《旧金山对日和约》签订当天，杜勒斯发表谈话提出日本对琉球拥有“剩余主权”(residual sovereignty)的概念实在是其来有自。

自此以后，美国一直循着“剩余主权”论，按照对美国的重要性原则由不重要地区逐步到冲绳本岛核心区这样一个“先易后难”的次序，将所托管的奄美群岛、小笠原群岛、琉球群岛逐步交还给日本，但《旧金山和约》条文中并无类似“剩余主权”这样的表述，而仅仅是杜勒斯的一次谈话而已，所以即使从法理上看“剩余主权”论也是无效的。根据学者罗欢欣的考证，“剩余主权”这个词组来源于杜勒斯，国际法上并无这一概念，相近的概念是“主权复归”，但美国托管琉球，并无琉球主权，何来对日本“归还主权”？所以美国的“施政权归还”被认为具有非法性，美国为其政治交易目的，根据自身需要进行解释，使得这一概念在内容上含糊暧昧，理论上不能自圆其说。[15]可以说“剩余主权”论的出笼，是地地道道的霸权主义行径。

三、20世纪50年代前期美国将奄美群岛交还给日本

奄美群岛自古就是古琉球王国一部分，1609年为日本侵占，被划作日本九州鹿儿岛县管辖。1953年5月20日，美国远东司令克拉克给陆军部的一份报告中针对奄美群岛现状提出意见，他认为奄美大岛(奄美群岛的主岛)与日本有更长的历史联系，他们的人民从种族和文化上要比奄美群岛其他岛屿更接近于日本，因此奄美人比琉球群岛其他地方人要更具有优越感，因而复归日本运动也较其他地区为强，由于《对日和约》的签订，复归运动强化了，因为回到日本的希望减弱又反而刺激了“日本剩余主权”理论的抬头。[16]6月18日，美国国家安全委员会(NSC)召开会议，最后得出的结论与国防部所担心的美国归还奄美可能激起日本得到其他美国控制岛屿的热情，并且激发这些岛屿的民族主义不同，NSC认为通过放弃对奄美群岛的控制，可以缓解与日本日益严重的摩擦，也表示了美国没有远离日本，奄美对美国的战略地位不像冲绳(按：这里指的是琉球群岛的主岛)那么重要，因此应当归还奄美给日本。[17]6月25日，在美国国家安全委员会第151次会议上，国务卿杜勒斯与国防部长威尔逊就奄美问题发生过争论，杜勒斯认为：

近期所发生的重要事件(指朝鲜停战协定即将签署)让我感觉到美国应当将这些岛屿的民事控制权交给日本，美国完全可以保留必要的军事基地在上述岛屿，而不是美国完全民事控制。如此的行政控制是价格昂贵的而且不受日本欢迎。我已经草拟了美日和平条约，以使我们的利益最大化。但我不认为我们需要这些岛屿而取得我们的军事目的。冲绳在我的通盘考虑中是个例外，美国有如此大的基地在那里，它是那么重要，美国必然保持完全的控制。即便如此，对冲绳的控制也应该更加“平民意识”，而不是背上沉重的战时风味和品质。美日和平条约已经有一些特别的法律权利给我们，除非我们获得日本的支持和忠诚，否则都是徒劳，这对其他岛屿也一样。我不能理解为了保持美国在奄美的雷达和无线电台，就必须对这些岛屿进行完全的控制。[18]

此时总统特别助理罗伯特·卡特勒插话道：美国一年要花费二百万美元来管理奄美群岛。[19]这时总统艾森豪威尔询问奄美多少人口，居然在座无人回答出来，可见奄美群岛要比琉球主岛(即美日声称的冲绳)在他们心目中的地位低很多。威尔逊则从军方的角度认为，冲绳美军基地对美国是极端重要的，如果确信很长时间内日本会“跟随我们”，他将很乐意看到放弃对奄美的行政控制权。威尔逊也同意杜勒斯的观点，即为了保持美国的雷达和无线电台确实没必要统治整个奄美群岛。威尔逊进一步认为，冲绳具有更多的人口与重要性，这对美国才是一个大问题。[18]艾森豪威尔认为，保留这些领土(奄美)对日本很明显意味着很多，对美国也意味着主要目的缺失，因为美国是要获得日本长时间内的友谊和忠诚。艾森豪威尔批评军方是愚蠢的，仅仅为了几个雷达站就完全行政控制奄美。[18]杜勒斯进一步陈述到，归还奄美也要在一个合适的时机下进行——那就是在最大限度攫取美国利益的时候。杜勒斯也承认，美国也没有这个义务一定要离开奄美。这个时候卡罗尔上校经过确认，将奄美219 000人口的数字报给艾森豪威尔的时候，他对是否归还奄美群岛用了“必须”(must)来加以强调。[18]

除此之外，当时苏联也有意发展与日本的关系，美国也不想“甘居人后”[20]，所以1953年8月8日，美国国务卿杜勒斯访问日本时声称美国政府决定放弃奄美群岛，并将其交与日本。8月13日，杜勒斯在华盛顿接见日本驻美大使新木荣吉，就座的主管东北亚事务主任肯尼思·扬表达了美国政府的立场：美国很可能采取“通式”的做法，即奄美群岛曾经是日本鹿儿岛县的一部分，却不是琉球的一部分。新木似乎“喜出望外”，他进一步试探说：美国政府可否“循例”奄美群岛做法将琉球群岛和小笠原群岛一并交还日本——“在一个吉祥的时刻(at an auspicious occasion)”。这似乎印证了美国防部所代表的军方对日本“得陇望蜀”行为的担心是有一定道理的，此时杜勒斯发出警告：即使是美国放弃奄美群岛的控制权，就已经有很多人在惶疑中，美国不可能放弃具有战略意义的琉球与小笠原群岛。[19]

与此同时，台湾当局“外交部”得知风声后密令“驻日大使馆”具查详情，“驻日大使”钮乃圣9月28日写了一段长文对当前的琉球局势进行了分析，他认为“《金山和约》既系各盟国所共同签订，美国是否可以单独改变条约上之规定，就法律观点言，似亦不无研究之余地也”[21]26。11月10日，杜勒斯致函日本国会议员应允早日归还小笠原群岛，这给了日本很大的“信心”，日本外相冈崎12月初宣布日本政府希望在本年圣诞节以前美国能够归还奄美。11月在台湾“立法院”第十二会期第十二次会议，李文齐等35人提出临时动议，认为美国径将琉球群岛之奄美大岛交与日本有违《波茨坦宣言》及《对日和约》之规定，建议“行政院”迅即采取措施。11月27日，“立法院”第十二会期第十三次会议讨论认为“奄美大岛向为琉球群岛之一部分，在历史地理上均与我国有悠久密切之关系，现闻美国径拟将其交与日本显与金山《对日和约》第三条之规定不合，且事前未与‘我国政府’洽商，更属违背《波茨坦宣言》”[21]27。随后“立法院”致函“行政院”，“行政院”于12月2日发文“外交部”酌予办理。12月24日，日美签订《奄美大岛返还协定》，美国归还奄美于日本，但得保有该群岛正在利用之设备及用地。同日，“外交部”发表声明指出：中国对琉球拥有宗主权，却从未提出领土要求，而是愿见琉球居民自治愿望逐步实现。美国将奄美交与日本与《波茨坦公告》中“吾人所决定之各小岛”相违背，“中华民国”是公告方，“吾人”当然包括“中华民国”。美国还违背了1951年的《旧金山和约》，该和约并无任何条款得解释授权美国于任何时候将此等岛屿交与日本或任何其他国家。[21]323

四、20世纪60年代美国相继将小笠原群岛、琉球群岛交还给日本

小笠原群岛由父岛、母岛和硫磺岛等众多岛屿组成。二战后根据1952年4月28日生效的《旧金山和约》“第三条领土”有关规定被列为美国托管地。与琉球群岛不同的是，小笠原群岛并未允许居民居住，美国将原日籍原住民八千余人迁离该群岛。群岛中仅父岛与硫磺岛驻有美国海军，其余各岛甚至没有军事设施，与“远东战略体制之中心点”[22]124的琉球群岛相比，小笠原群岛“在地区内的岛屿防卫系统的环节中并不担任重要角色”[22]9，1967年佐藤访美前透露“必要求美国返还小笠原诸岛，如有困难，亦当促其至低限度应准许日籍原住民返岛居住”[22]105。外务省及自民党等以此方针在与美交涉过程中发现美方似有所动。外务省将美方松动的原因归结为三点：(1)如准许日籍原住民返岛居住，势必促成第二个琉球，关于返还施政权问题必旋踵而至。(2)准许日籍原住民返岛居住后，美国又需负责他们的民生问题。(3)必须设置民政官及行政机关，招来极其复杂的权利与义务关系问题。[22]105同时，日方也有以下担心：(1)美方必以继续使用该群岛军事基地甚或以“冻结”琉球问题为交换条件。(2)小笠原群岛中的硫磺岛在二战中发生过激烈的战役，美军惨胜，日本担心美国因此种情绪不愿归还。[22]10日方的“多虑”也不是没有道理。但事实上，冲绳本岛一直是美军太平洋U形岛屿链防线的核心，美国并不看重奄美或小笠原群岛的战略地位。而在日本政府对美国历次的“归还”诉求中，小笠原群岛都是从属于琉球归还问题，从来不是问题的重点。伴随着琉球归还问题的日益明朗化，美日政府于1968年4月5日签订《关于南方诸岛之日本国与美利坚合众国间之协定》，于6月26日正式生效，该协定形式上完全依循“奄美方式”，与1953年美日归还奄美群岛协定完全相同。

美国对琉球群岛进行托管后，设置民政官进行管理，1957年6月日本内阁总理岸信介与艾森豪威尔进行会谈曾强调“日本国民对琉球复归之愿望”，艾森豪威尔则告以“美国有维持琉球现状之必要”[23]18相答，其出发点是“只要远东存在着共产主义的威胁，美国就不会归还冲绳”。

1961年6月内阁总理池田勇人与肯尼迪会谈后发表联合公报称：“美国总统与日本首相曾就琉球及小笠原群岛事宜交换意见，该等岛屿系由美国管理，但日本仍保有剩余主权。美国总统断言，美国将作进一步努力，以促进琉球居民之福利，并欢迎日本对于此项努力，予以合作。”[23]18显然肯尼迪总统为缓解日本对美国的敌意，对琉球政策有所松动，承认日本对琉球的“剩余主权”。

1965年1月12日日本首相佐藤荣作在华盛顿与约翰逊总统的会谈中表示，“日本拥有对琉球的剩余主权，但是施政权却为美国所行使，近100万琉球人民与9500万日本人民热切渴望美国将施政权返还日本，希望美国扩大琉球人民的自治权，增加他们的政治和社会自由，提高琉球人民的合作精神能够使美国行政运作更高效”[24]。约翰逊总统答允扩大“日美协议委员会”之职能，以便就增进琉球人民的福祉做更多事情。4月12日，美日之间就扩大职能问题达成了协议。同年8月19日，佐藤荣作战后首次访问冲绳，美国驻日大使赖肖尔在给国务院的电报中直言：“日本政府意识到了冲绳人希望回归的愿望与日本的希求之间有‘差距’，而日本政府也正在对冲绳进行经济援助。日本政府必须明白：冲绳基地对保卫远东的重要性，‘完全的复归’在不远的将来是不能够实现的。”[25]事实上，日本政府也在着力推进“日琉一体化”，如增加琉球籍两院席位，在教育人事制度、退休金给付制度、保健卫生政策、户籍制度及租税制度方面早日与日本本土实现一体化。从日本对琉球的资金援助来看，1965年8月佐藤访琉之后从800万美元上升到1600万美元，1965年日本输入琉球贸易额占琉球总输入额的72%，日本占琉球输出总额的91.4%。日本政府对琉球进行经援的同时也控制了琉球的进出口贸易，琉球对日本的经济依赖性更加强化。

1967年11月佐藤首相再次访美，与约翰逊总统在《联合声明》中承诺两三年内返还冲绳。[26]美国政府的转变为什么如此迅速呢？原因有三：其一，美国深陷越战泥淖，加剧了美国国际收支赤字，迫切需要日本分担美国海外防务经费。其二，日本佐藤政府积极支持美国越战政策，要求美国尽快返还冲绳施政权。其三，美国陆军部加强对冲绳援助的政策得不到国会的积极支持。[13]可见在美国处于内外交困的背景下，美国为了维护美日关系，寻求日本支持，而日本也乘机提出要求，从而把握住了“机会”。1971年6月17日《美日冲绳返还协定》在东京和华盛顿签署，1972年5月15日正式生效，琉球群岛正式归还日本。

值得一提的是，1969年10月，美国派遣施奈德公使赴日谈判琉球归还日本问题，为下月日本首相访美做前期准备，27日，施奈德在台北与“外交部”沈剑虹代部长会晤，当沈问“(此行)仅系通知我方而非与我政府谘商？答：然”[24]9。美国政府在琉球问题上的傲慢态度可见一斑。沈剑虹在会谈中直言不讳：“美国以往处理此事(琉球)态度殊为专断，美方不经与盟邦磋商，单方面决定将琉球交还日本，我甚难接受，对于琉球归属，应先征询琉球人民。当今世界潮流为反殖民主义，而现在美国之做法则使琉球重归昔日殖民统治者，我对琉球无领土野心，亦未表示有何索求，唯盼琉球人民应有集会自由表示其意愿，美方在作最后决定前，应设法咨询且充分考虑彼等之意见。”[23]13-14国民党政权对琉球的态度非常明确，就是希望琉球人民自决，而不是复归“虎口”。但美国此时已经抛开了国民党政权，琉球三方问题演变成了美日之间的冲绳基地保有权问题，同月22日，“外交部”发表声明，认为美国对于琉球群岛之未来地位问题，未经应循之程序，遽予决定，深为遗憾。

五、结 语

从二战中期至20世纪70年代初美国琉球群岛的政策演变经历了罗斯福口头允诺中国独占琉球，到美国独占琉球政策的出笼。1951年《旧金山和约》又将美国战略托管琉球政策合法化，并赋予日本以“剩余主权”。20世纪50年代以后的日本政府一直将“返还”琉球群岛作为对美外交的一项重要任务。随着日本经济实力的增强，美日关系由“不对称”向“对称”转变，美国政府为了缓和两国关系，相继将战略地位不甚重要的奄美群岛、小笠原群岛归还日本。20世纪60年代中期随着美国直接军事干预越南战争，美国急需日本在政治、经济等方面提供支持，加上此时佐藤政府将“收回”琉球作为其内阁重要政治目标，最终在约翰逊总统任内两国就琉球归还问题达成了初步意向，尼克松总统任内完成了归还协定的签署和交割。从美国政府归还琉球给日本这二十余年的历程看，美国政府是依“先易后难”的顺序完成了琉球群岛相关岛屿的归还过程。

[1]United States Department of State. Foreign Relations of the United States diplomatic papers, The Conferences at Cairo and Tehran,1943(1943),ⅡThe First Cairo Conference[C].[S.l]: [s.n.], 1943.

[2]外交部档案(1928—1975)[A]//开罗会议会谈内容；甘乃迪与他国元首会谈；1960年美俄高阶层会议；叶公超大使与杜鲁门谈话；美广播公司拟访问蒋中正总统.台北：中央研究院近代史研究所档案馆(417/0087)：32-34.

[3]The Ambassador in China (Clarence E. Gauss) to the Secretary of State (June 22, 1942), FRUS, 1942, China[C]. Washington. D. C: Government Printing Office, 1956: 732.

[4]刘少东.日美冲绳问题起源研究(1942—1952)[M].北京：世界知识出版社，2011.

[5]中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编：第5辑·第2编“外交”[M].南京：江苏古籍出版社，1997.

[6]王海滨.中国国民政府与琉球问题[J].中国边疆史地研究,2007(3)：141.

[7]汪晖.冷战的预兆：蒋介石与开罗会议中的琉球问题——《琉球：战争记忆、社会运动与历史解释》补正[J].开放时代，2009(5)：27.

[8]刘永宁.抢登钓鱼台——历史见证[M].台北：博客思出版社，2013：3-4.

[9] United States Department of State. Foreign Relations of the United States diplomatic papers, The Conferences at Cairo and Tehran,1943(1943),ⅤPost-conference papers[C].[S.l]: [s.n.], [1943]: 869.

[10]李艳娜.富兰克林·罗斯福的托管制度方案与中国[J].山东师范大学学报:人文社科版，2011(1):71-72.

[11]外交部档案(1928—1975)[A]//蒋中正委员长与美国罗斯福总统来往文件.台北：中央研究院近代史研究所档案馆(馆藏号：11-07-02-1019-085，旧档号：412.4/0042):155-156.

[12]古屋奎二.《中央日报》翻译《蒋总统秘录：中日关系八十年之证言》：第13册[M].台北：中央日报社，1977：116.

[13]崔丕.冷战时期美日关系史研究[M].北京：中央编译出版社,2013:122-125.

[14]孔晨旭.战后美国长期单独战略控制琉球群岛政策的形成[J].河北师范大学学报：哲学社会科学版,2013(4):101-106.

[15]罗欢欣.琉球问题所涉“剩余主权”论的历史与法律考察[J].日本学刊,2014(4):63-81.

[16]Foreign Relations of the United States, 1952-1954 volume XIV, part 2, China and Japan (in two parts), documents 649[C]. [S.l]: [s.n.], [1954].

[17]Foreign Relations of the United States, 1952-1954 volume XIV, part 2, China and Japan (in two parts), documents 653[C]. [S.l]: [s.n.], [1954].

[18]Foreign Relations of the United States, 1952-1954 volume XIV, part 2, China and Japan (in two parts), documents 655[C]. [S.l]: [s.n.], [1954].

[19]Foreign Relations of the United States, 1952-1954 volume XIV, part 2, China and Japan (in two parts), documents 675[C]. [S.l]: [s.n.], [1954].

[20]Foreign Relations of the United States, 1952-1954 volume XIV, part 2, China and Japan (in two parts), documents 668[C]. [S.l]: [s.n.], [1954].

[21]外交部档案(1928—1975)[A]//反对将奄美岛交与日本.台北：中央研究院近代史研究所档案馆(019.1/0001).

[22]外交部档案(1928—1975)[A]//小笠原群岛返还日本.台北：中央研究院近代史研究所档案馆(019.12/0001).

[23]外交部档案(1928—1975)[A]//琉球地位问题概述.台北：中央研究院近代史研究所档案馆(419/0003) .

[24]FRUS, 1964-1968 Volume XXIX, Part 2, Japan, document 42[C]. [S.l]: [s.n.], [1968].

[25]Telegram from the embassy in Japan to the Department of State, FRUS, 1964-1968 Volume XXIX, Part 2, Japan, document 59[C]. [S.l]: [s.n.], [1968].

[26]细谷千博.日米关系资料集1945-97[M].东京：东京大学出版社,1999:748-756.

2015-08-06

教育部人文社会科学研究青年基金项目(13YJC770033);中国博士后科学基金第55批面上一等资助项目(2014M550278)；国家社科基金青年项目(14CZS020)；福建省教育科学“十二五”规划重点课题(FJJKCGZ15-001)；龙岩学院博士科研启动基金项目(LB2014017)

刘玉山(1979-)，男，博士，讲师；E-mail:liuyushan79@126.com

1671-7031(2015)06-0096-07

D815

A