国外公共住房模式比较及对中国的借鉴

杨晓楠

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

国外公共住房模式比较及对中国的借鉴

杨晓楠

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

探讨住房权与住房保障制度的全球化发展，通过对美国、英国、德国、加拿大等国的住房政策进行对比，归纳公共住房政策的不同类型，并探讨对中国公共租赁住房制度建设的借鉴意义。如建设保障性住房，使其真正成为对城市房租调控的杠杆；鼓励更多社会组织进行保障性住房建设，减少政府直接投入；在监督和管理架构上，采取集中性审查与分散调查相结合的方式，避免各种违规欺诈行为的出现。

住房权；住房保障制度；公共租赁住房；保障性住房

一、“住房权”与住房保障制度的全球化发展

住房问题是关系到国计民生的重要政策性问题之一，现今各国政府都会采取一定的制度来解决国民的住房问题。《世界人权宣言》除了涵盖传统的公民和政治权利，也包括经济、社会和文化权利。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”这成为公民适度住房权保护的最基本国际法框架。经济、社会和文化权利是一种积极性的权利，要求公民在国家中享有平等的地位，国家积极行为保障公民权利实现。公民的适度住房权正属于这样的一项基本权利。

住房权产生之初是作为适足的生活条件的一个部分发展而来的，随着国际公约在各国的实施，国际社会对住房权的关注日益增加，特别是在伴随经济衰落而引起的住房权受损以及弱势群体的住房权受损等情况下。住房权并不是仅仅指公民有房屋居住的权利，根据联合国经济、社会和文化权利委员会1991年通过的《关于住房权的第4号一般性意见》，适度住房需要满足一定的标准，不是只家徒四壁、只瓦遮头，而是应该被视为有权利“居住在安全、和平和有尊严的环境”。联合国人权理事会在2000年建立了联合国人权理事会适足住房问题特别报告员制度，定期走访不同的国家和地区并针对住房权受侵害的问题提出定期的报告。2002年，联合国建立了人类住区规划署，以促进社会和环境可持续的城市建设，为所有人提供适足的住房。

第二次世界大战后，福利国家的概念在西方一些国家内推广，公民要求国家通过其政治和组织能力，保障公民的社会水平，为公民提供一定的福利，而且，社会政策也从保障工人的政策推及普遍的从公民权利角度考量社会收入再分配制度。住房保障成为社会保障的一项重要政策，有学者认为，住宅福利是社会福利之最，应当“把住宅问题看作国家、社会的首要问题来对待”。[1]越来越多的国家也把住房问题与健康问题联系在一起，认为拥挤的住房有助于疾病的传播，因此通过政府住房政策来缓解不卫生、过度拥挤的住房问题也成了政府工作的中心之一。同时，住房问题也是一个重要的经济问题，如何调控房价、保护租户的权利成了政策制定的一个重要考虑。[2]毕竟，房屋和一般的消费品不同：首先，房屋是必不可少的消费品；其次，一般来说，房屋在一国国民消费所占的比例较大，会直接影响到公民的生活质量和幸福指数；再者，房屋出售和出租价格大多与国家或地区的政策导向相关，个体在影响房屋价格方面的作用相对而言较小。而且，按照联合国国际公约关于住房权的规定，住房权不仅仅涉及房屋本身的属性，还要求周边的配套和基础设施建设满足一定的标准，而这些均属于政府的职能所在，所以，各个国家在房屋政策中通常会起到较大的作用，而摈弃了传统的自由市场的理念。

二、几个国家公共住房模式的比较

不同国家和地区的社会政策受到其政治、经济、文化和公众意识形态影响较大，因而会采取不同的方式对公民的住房权加以保障。一般来说，主要包括提供公共房屋租住，对社会出租房进行政策支持或经济援助，采取货币补贴或者税收优惠、退税的方式鼓励公民购房行为，建造低价住房供公民购买，管理和控制房屋租赁和买卖政策从而控制房屋价格等。至今为止，大部分国家和地区都会采用一定的行政干涉手段保障公民的住房福利，本文选择几种较有代表性的模式作以简单比较。

1.英国

英国是最早建设公共住房的国家之一，早在公元10世纪，英国就开始建设济贫院来让穷人有栖居之所。现代意义的国家住房保障则是工业革命时期在英国产生的制度，以解决工人住房问题。在早期资本主义刚起步时期，工人的住宅主要是工厂设施的一个部分，以避免工人将时间浪费在交通上。[3]102英国的空想社会主义者也曾试图在工厂范围内建立公屋，以保障工人的住房。[4]但是，早期工厂提供的住宅密度太高，卫生状况也不好，于是政府制定政策通过强制性的手段改善不良住宅。1885年通过的《工人住房法案》(HousingoftheWorkingClassesAct)授权地方政府关闭不符合卫生条件的住宅，房东有义务提供符合基本卫生标准的房屋。同时，允许地方通过贷款方式建立房屋。在这个法案的基础上，伦敦和一些地区开始建立一些公共住宅。20世纪初英国发生了很多劳动者针对房屋上涨而举行的罢工、游行，1919年，英国政府颁布了《住宅与城镇规划法》(Housing,TownPlaning, &c.Act)，是英国政府全面干涉住房问题的法律。其中规定，地方政府有义务考虑工人阶级的住房需要，在《工人住房法案(1890年修改)》的框架下制定和推行计划；出租房屋价格由政府或者议会确定，不能随意买卖二手房屋，多余房屋应卖给政府处置，然后由政府建成公共房屋。

英国属于欧洲自由主义主导的国家之一，它的住房政策或多或少反映了盎格鲁-撒克逊模式下市场主导住房的理念。英国早期的公共住房制度主要是由地方议会承担管理和建设公共住房的责任，因此也被称为“议会住房”(Council Housing)。1980年的《住房法》(HousingAct)规定了“购房权”(right to buy)的概念，议会住房的职能逐渐消退；1982年的《社会保险和住房福利法》(SocialSecurityandHousingBenefitsAct)建立了住房福利系统；1993年通过的《租赁改革、住房和城市发展法》(LeaseholdReform,HousingandUrbanDevelopmentAct)鼓励承租人从参与租金抵押贷款中获得利益。然而在这一段时间内，英国主要由保守党执政，而且世界经济也一度衰落，所以，公共住房建设也一度陷入低迷发展的状况。1997年以来，工党上台执政，英国的住房市场逐渐趋于稳定和完善。1996年通过的《住房补助金、建设和重建法案》以及“居者有其屋”政策、2002年的《无家可归救助法》、2004年的《住房法》等几部法律力图帮助低收入人群。20世纪80年代后，英国政府试图削减福利制度带来的巨大赤字，推行房屋的私有化，政府支持的对象主要是中低收入者、贫困家庭，廉价公共房屋的主要申请人限于“长期等候申请政府住房的贫困住户(Council Waiting List)，指生活在贫困线以下的城市贫民、未能完成学业的年轻人、从企业中裁撤下来的员工，部分老年人、单亲家庭的成员等”。[5]1996年后，也将公共住房(public housing)概念转变为社会住房(social housing)概念，地方规划部门要求私人企业建造“经济上能够购买得起的房屋”以作为建筑规划的前提条件。2005年提出了“股改房”计划，大幅度提高住房的私有化程度。2006年，为了鼓励贫穷阶层也能有自己的房屋，英国政府又推出了购买社会住房计划，租户可以通过优先购买权来获得他们所租住房屋的部分所有权。而且，大部分的社会住房租户可以和其他的租户交换房屋，即便他们的房东不同。英国政府的房屋补贴发放形式包括租房补贴和购房补贴两种。租房者可以享有租房补贴，购房者可以在贷款、保险和房屋维护方面享有一定的优惠。据有关资料统计，2008年，英国自有住房、租住公共房屋与租住私有房屋的比例是68%、18%、14%。尽管政府尽量减少住房开支，但是对低收入家庭的资助还是投入很大。此外，由于地方议会在住房保障方面起到了积极的作用，因此政府要补贴地方议会一定的财政，用以减少新建住房产生的债务。[3]134-165在英国的住房保障制度中，住房协会、建房互助协会等非营利机构也为低收入家庭提供了很多经济的援助，其中部分资金源自慈善筹款。

2.美国

20世纪30年代以来，美国开始推行房屋保障制度。1937年，通过了《房屋法案》(Wagner-SteagallHousingAct)，建立了美国房屋署(United States Housing Authority)，资助州或者社区建立低成本、符合适足标准的住宅。美国保障住房制度经历了三个时期：(1)在保障制度实施的早期，主要是进行公共住房建设，住房建造的具体实施由州政府负责，产权也归州政府所有；(2)在20世纪60年代至70年代，补贴私营发展商建造新房，并且鼓励私有房业主为中低收入人士提供低租住房，[6]1974年的房屋计划鼓励私人建立可以负担得起的住房；(3)20世纪70年代以后，实行租金优惠政策，降低租房者负担，并且为租房者提供一定的补贴，[7]采用了发放租金优惠券的方式，租户可以在各地使用这种优惠券，1999年，租金优惠券被整合在住房选择优惠券计划中。现今，美国政府已经不再直接进行公共住房建设，主要通过优惠券计划向低收入的租客提供补贴，这也是美国住房保障制度的特点之一。2009年，房屋租户的租金在收入比例中的平均值约为27.2%。[8]同时，美国政府对低收入者的住房税收给予优惠，1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案，规定房屋业主可以在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣。需要购房的低收入群体可向州和地方政府申请抵押信贷证书，成功取得这一证书的人由于税收抵扣而提高了还款能力，从而可以获得更多住房抵押贷款。[9]

3.加拿大

加拿大是一个移民人口比例较高的国家，同时，它也是一个福利型的城市社区为主的国家。据加拿大统计局在1986年的统计，加拿大人口中约77%居住在城市。[10]2011年的统计数据显示，加拿大的城市人口已经达总数的约81%，在G8国家中位居第二高位。[11]而城市住房的价格在居民消费中所占的比例偏高。在加拿大的住房政策实施早期，政府投入较大，1937年的联邦房屋改善计划(Federal Home Improvement Plan)为66 900户家庭提供了住房贷款补贴利率；1938年，联邦通过了《国家住房法》(NationalHousingAct)，1946年通过了《社会保险网络法》。截至20世纪60年代，大约有10 000至12 000间公共房屋和5000间参股出租住房。1954年联邦政府同意为私人投资者的抵押贷款提供保障，这使得联邦政府减少了房屋上的直接投入，而成为抵押贷款的担保者和放款人的最终保障。[12]20世纪80年代，政府通过全国性的房屋机构——加拿大抵押和房屋公司(Canada Mortgage and Housing Corporations)推动非营利的社会机构参与住房保障行动，该公司被授权代表政府行使贷款职能，协助执行社会住房计划，改善现有住房和居住区状况。国家推动全国性政策以保障低收入人群能够有一定数量的住房。加拿大主要的政策执行机构也是地方机关，1993年联邦政府已经不再建造新的社会住房，1996年，联邦政府宣布现存的社会住房管理和继续补贴工作移交给省政府，每个省执行的情况就变得大不相同。总之，修改了国家住房法后，社会住房的数量整体上还是大幅度增加。加拿大的住房政策目标是确保所有的加拿大人可以以能够负担得起的价格购买体面的住房，政府主要通过协助建设足够的房屋、提供贷款担保，为那些在私人房屋市场上无法获得适足住房的人提供获得住房的手段，保护公民的住房权。在这个过程中，非政府机构和社会组织起到了非常积极的作用。

4.德国

德国的住房政策和英美传统下的自由主义政策取向不同，有学者称为“大陆法团社会住房模式”。[3]187德国住房市场的一个最大的特点就是租赁市场的比重要大于销售市场的比重。资料显示，德国自有住房的比例仅为42%，而租赁房屋占58%。1919年魏玛宪法中规定了公民有权获得健康的住房，政府开始在20世纪20年代对住房建设进行补助。德国一度采用租金管制条款，使房租价格保持在一个较低的水平，但是在这种情况下，建房和买房的私人投入减少，政府只能补贴非营利性的房产协会以鼓励投资房产。第二次世界大战后，政府通过《住房建设法案》，对出租房和私有住房都给予补贴，条件是控制房屋租售价格，并且限制住房只能出售给特定的人群。对住房合作社建造的房屋，政府实行免税的政策，住房信贷银行以无息或低息贷款扶植私人和开发商投资建造出租房屋，并设立住房建设基金，以利息优惠方式扶植开发商和个人改造旧房，作为租售之用。[3]214除了对房租租金进行控制和对租客提供保护外，政府也提供公共福利住宅和房租补贴给低收入人士。低收入群体在向政府申请后，可以得到福利性住房，但这种住房人均使用面积须在45 m2以下，政府还负担其水、电等费用。[13]除此之外，政府还采取一系列的奖励措施鼓励公民购买住房或者自建住房，或者鼓励建造节能环保型住房。

三、国外制度对中国公共租赁房屋的借鉴意义

就各国经验而言，一般来说，各国的住房保障制度的主要政策指向都是中低收入的人群。尽管实行的措施都是就各国的实际情况进行考量，包括经济、文化传统、政府模式(中央和地方关系模式)、政府财政情况等，但其中仍有一些共同性特点。

(1)主动建设公共房屋进行出租或者出售，保证公共房屋的出租和出售价格在公民可承受的范围内。虽然这种建设投资政策在大多数国家保障性住房早期较多，但是有国家逐渐减少保障性住房建设的趋势。一些国家一方面鼓励、引导私人和非营利社会群体参与建设保障性住房，并给予一定的税收或者土地政策、贷款等方面的优惠，另一方面鼓励公民购买住房，也就是鼓励住房的私有化，给予公民贷款优惠、贷款担保等。

(2)鼓励社会组织(特别是非营利社会组织、慈善组织)参与社会住房保障的进程，政府逐渐从一个直接责任主体角色转变成一个救济性的间接主体角色，这也符合社会、经济和文化权利保障的特点，即并不是要求国家直接为公民提供所需的福利，而是使公民得到这种福利的行为变得更为便利。

(3)相当多政府给予公民一定的货币补贴，以减税、扣减税前收入、租房优惠券或者现金、房租打折或退返部分租金等方式减少中低收入人群的租房和购房负担，从而使得更多人可以住得上、住得起体面的房屋。同时，这样的补贴制度多数与其他的社会保障制度相结合，并且对直接进行货币现金补贴的人群收入通常有所限制。

(4)大多数国家或地区不同程度参与管理、干预房屋出租或出售的市场价格。例如，德国这种房屋租赁市场比例份额较大的国家，其对租金的宏观调控政策相对比较严格，而一些受自由主义意识形态主导的福利国家或者移民国家，其直接进行房屋租售价干涉的力度较小，而是通过经济补贴或者税收优惠的刺激政策增加房屋的私有化程度，并保障低收入群体可以居有其所。总之，各国的国情不同，人口组成和经济、政治现状不同，也会导致政策实施的效果在各国有所不同。

按照联合国经济、社会和文化权利委员会对住房权的解释，适足住房的标准决不只限于四面有墙壁和头上有屋顶，它必须至少包括以下几个要素：使用权保障、力所能及、适于居住、住房机会、各种服务近便、能提供基础设施及适当的文化环境。从各国的实践来看，大部分国家都在从国家提供住房走向地方政府提供住房，再转向进行社会住房建设，直到住房大面积私有化的进程。但是，这并非一蹴而就，大部分国家在公共住房发展早期都有一定的经济投入。然而，我国幅员辽阔，人口众多，城市低收入住房困难家庭数量较一般国家大很多，而且我国正处于经济建设和持续发展时期，如果通过国家直接进行财政投入，进行公共住房建设，并不是太现实。况且国家在国际公约下的义务更多是使公民得到可承受得起的房屋行为更为便利。就我国今天的情况来看，大城市房价过高，小城市土地拍卖过程中违规现象比较严重，导致一些城市中低收入家庭购买房屋困难较大，甚至一些中等收入家庭想买到体面的房屋都并非一件易事。尽管国家在近年来持续出台政策控制房价，但是在市场经济主导的房地产商品市场，效果并不是非常明显。在这种情况下，建设保障性住房理论上是可以对房价降低有一些帮助的。

我国保障性住房体系起初包括廉租房、经济适用房和公共租赁房屋三个部分，面向群体理论上是城镇最低收入家庭、中低收入家庭和中等偏低家庭三个部分，严格上说法律设计是希望这三个类别的家庭能在三种补助方式上实现对接。2013年12月，住房与城乡建设部、财政部和国家发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租房住房并轨运行的通知》，从2014年起，廉租住房(含购改租等方式筹集)建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。廉租住房并入公共租赁住房后，地方政府原用于廉租住房建设的资金，调整用于公共租赁住房建设。原用于租赁补贴的资金，继续用于补贴在市场租赁住房的低收入住房保障对象。但是，由于各地政府权力过大，对欺诈行为的处理威慑力不够，因此在实施过程中存在一些廉租房住户转租住房，公共租赁住房在一些城市价格较高或者条件设置过为苛刻，导致中等家庭根本无法购买，对于真正的对象人群落实不力等问题。[14]而且，我国一些城市保障性建设地处偏远，而且相对集中，实际上会让这些人的交通非常不便利，一方面会造成交通拥堵，另一方面会导致贫困人口过于集中。我国可以利用外国公共房屋措施，让保障性住房制度真正成为对城市房租调控的杠杆，减少购房投资、炒房群体。同时，鼓励更多社会组织(特别是非营利组织)进行保障性住房建设，减少政府直接投入，采取政府、社会组织和个人共同占有房屋产权的方式。不过，在监督和管理架构上，除了加大信息公开力度，还应投入更多人力，采取集中性审查与分散调查相结合的方式，避免各种违规欺诈行为的出现。

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2015-06-18

辽宁省社会科学规划基金项目(L12CFX011)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(3132015118)

杨晓楠(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:chapellyyang@163.com

1671-7031(2015)06-0082-05

D923.2

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