面向国土规划的空间评价标准地域单元划分

2015-03-20马世发蔡玉梅念沛豪

地域研究与开发 2015年3期

马世发，马梅，蔡玉梅，念沛豪

(1.中山大学地理科学与规划学院，广州510275;2.中国人民大学公共管理学院，北京100872;3.中国土地勘测规划院，北京100035;4.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875)

0 引言

党的十八大报告明确提出生态文明是全面建设小康社会的基本保障，这就要求必须要从全局性、战略性、统筹性、基础性角度编制好国土规划，落实十八届三中全会关于“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”的基本要求，为国家制定差别化的国土开发、保护与治理政策提供依据。国土规划的核心内容之一是国土空间综合分区，而要构建分区，其前提条件是要建立一套空间可比的、能表现国土空间均质与差异性的评价单元［1-3］。因此，空间评价单元的划分是国土规划的基础性工作之一，其划分的合理与否对国土规划编制与实施评估都具有重要影响［4-6］。

空间评价单元划分有多种模式，比如有基于遥感数据源的多分辨率栅格、人为划分的公里网以及经纬网［7］，也有基于土地利用调查的矢量图斑［8］，更有基于行政区划的管理单元［9］等等，不同空间评价单元均具有相应的优势与劣势。由于国土规划主要是构造差别化的空间政策区，而且国土空间政策必须要落实到一定的实施主体上，所以国土规划的最终空间表达单元一定要基于行政区划。然而，完全采用现有的行政区划进行国土规划，又不能完全表现地理空间的差别化和一致性特征，尤其是国土空间动态演变剧烈的区域。因此，国土规划需要综合考虑规划编制与实施需求，并结合地理空间分异特征，探索一套既考虑地理空间差异性和均质性又满足国土规划空间差异化政策表达的评价单元体系。

欧盟是世界上空间规划体系比较成熟的地区，在其成长过程中，由于不同国家和地区的行政单元划分标准不一致，这对欧盟进行一体化空间规划带来了诸多不便［10］。因此，欧盟统计局建立了标准地区统计单元目录(nomenclature of territorial units for statistics，NUTS)，目的是为欧盟提供统一的地域单元划分，用于欧盟区域统计资料的收集，分析区域社会经济差异，并帮助确定区域政策的制定与实施。简而言之，NUTS就是对加入欧盟的国家进行行政区划体系重组，即在不破坏各个国家自身行政管理的基础上，构建欧盟层面具有统一可比的标准地域单元。由于欧盟整个地区已经进入了后城市化时代，其空间差异的主要特征是人均社会公共服务功能的不均衡性，所以NUTS划分的主要依据是人口规模。NUTS通过界定不同级别、不同尺度地域的人口规模范围，重新将欧盟空间重组，建立了一个具有嵌套层次的空间单元体系，为欧盟进行国土空间规划提供服务。

根据中国国土规划的需求，进行国土空间标准地域单元划分(nomenclature of units for territorial spatial planning，NUTSP)，无疑对中国建立统一的空间规划体系具有重要意义。本研究参考并借鉴了欧盟关于NUTS划分的基本思想，以中国省级国土规划编制为背景，探讨了适合中国国情的NUTSP划分体系。由于中国现实国情与欧盟具有很大差别，同时国土规划的目标与内涵与欧盟也不尽相同，所以必须根据中国国情构建NUTSP划分的原则、依据与方法。研究以中国中部地区湖南省为案例，探讨了省级国土空间三级标准地域体系划分。

1 国土空间标准地域划分原则与方法

多年的空间规划实践表明，中国现有行政区划体系由于历史继承、文化风俗、军事防御等多方面的原因，其实并不利于中国空间规划体系的建立［11-13］。因为完全采用某一级别的行政区划作为空间评价单元，依然存在单元内空间差异过大且相邻空间单元地理特征一致但又不能统一考虑等问题。不合理的空间评价单元容易导致国土政策空间表达的模棱两可性，如某一单元究竟该归并到哪个政策区更为合理，这些情况多出现在国土空间特征变化比较复杂的区域，亦或历史上不合理的行政区划导致的这种差异。实际上，可以通过研究不同地域的国土空间类型及地域结构，根据国土资源利用的区域相似性及区间差异性，结合空间规划的需求，对现有行政区划体系进行适当的拆分与重组，从而形成一个由普遍到特殊、由大同到小异的不同尺度国土空间标准地域划分体系。

1.1 国土空间标准地域划分原则

国土空间标准地域划分是以国土资源的开发利用、保护治理为基本服务对象，然后进行国土空间综合分区，进而给予差别化的国土空间开发、保护与治理政策。根据现有地理学关于国土空间地域分异相关研究［14-23］，并结合国土规划实际需求，国土空间标准地域单元划分有六大原则。

1.1.1 科学性与实用性原则。科学性要求标准地域划分尽量反映区内地理空间差异的本质特性，因此，在评价单元划分时要根据空间规划的需求选择恰当的评价因子，采用恰当的评价方法。实用性原则要求国土空间标准地域体现划分结果对实际空间规划具有指导作用，提出的划分方法也要具有可操作性。

1.1.2 以现有行政区划为主的原则。虽然国土空间标准地域划分需要考虑空间差异，但是国土空间标准地域划分也不能完全打破现有行政体制，以免给各种数据收集与统计提高难度，而是在现有行政框架基础上，根据空间规划的需求进行适当的拆分与重组。因此，省级国土空间标准地域划分依然要以县、市行政区划为主，对于确实有剧烈演变、内部差异很大的地区可以按照乡镇组团再划分，有针对性地进行下一尺度数据采集;而对于一些人口较少、国土空间特色相近的县级地域还可以向上组合。

1.1.3 地域分异与完整性原则。地形地貌及自然资源环境条件差异决定了国土资源的地域分异及区域特色。因此，自然地理空间特征是国土空间标准地域划分的基底，单元划分应尽可能保持一定尺度的自然地理单元(如高原、山地、盆地、丘陵、平原等)和一定级别行政区划单位(如省份、地区、县域、乡镇等)的完整性。其中，自然地理界线是参考划分标准，行政界线划分是硬标准，当自然地理界线和行政界线有矛盾时须以一定级别的行政界线为主。中国目前有五级行政区划体系，其中最低一层是乡镇，对于空间差异明显需要再剖分的县域，其再划分须不能突破乡镇行政界线，只能在顾及地理空间差异的基础上，将乡镇进行再组团。

1.1.4 多尺度集成与动态划分原则。空间规划差异化政策表达要能体现空间多尺度性，如果自始至终采用同一级别的评价单元，显然不能满足空间规划多尺度表达的需求。因此，需要参考多级行政区划思路，根据国土空间地域分异特征及多尺度管理需求，建立科学的国土空间多级评价单元划分模式。此外，国土空间标准地域划分是为一定阶段的国土规划编制服务的，国土规划政策也需要通过实施评估不断地进行修正。所以，NUTSP划分模式并不是一成不变的，而是需要根据社会经济发展、国土空间开发、保护与治理状况进行及时的调整。

1.1.5 以人口为主导因素的综合分析原则。国土空间具有自然与社会双重属性，不同的地区各要素起的主导作用各不相同，往往是其中几个因素起主导作用。国土空间标准地域划分要突出主导因素，进而表达国土空间各地域在实体空间上的可比性。国土规划的最终目的是服务人类的发展，所以空间评价单元划分应以人口为主导原则，对于小于一定阈值的地区即使空间差异再大，由于服务人口规模过小，一般可不考虑再划分，而对于人口太多的地区则可以考虑进一步细分。人口分布为主的综合性原则就是在各种其他划分规则约束下尽可能使得单元间人口之差最小化。

1.1.6 定性与定量相结合的原则。自上而下定性分析原则有助于把握全局、制定国土空间标准地域划分框架，但是划分的具体界线不容易确定;自下而上定量分析可以提出明确的划分界线，但完全采用定量分析方法容易迷失组合总体控制方向，同时许多划分原则并不能完全用定量进行计算。因此，NUTSP划分必须采用定性与定量相结合的原则，互相补充，相得益彰。

1.2 国土空间标准地域划分方法

国土空间标准地域划分是一个由区域整体宏观认识到具体地域界线，再由地域界线到确定标准地域划分的反复推敲过程。国土空间标准地域划分需要通过自上而下与自下而上双重结合、多次反馈、反复叠置、多次论证完成，本研究建立了国土空间标准地域划分自上而下与自下而上双重结合方法技术路线(图1)。

2 湖南省NUTSP划分案例

2.1 湖南省国土空间概况

图1 国土空间标准地域划分技术路线Fig.1 Flowchart for NUTSP

湖南省位于长江中游江南地带，地处东经108°47'～114°15'，北纬24°38'～30°08'，东以幕阜、武功诸山系与江西交界，西以云贵高原东缘连贵州，西北以武陵山脉毗邻重庆，南枕南岭与广东、广西相邻，北以滨湖平原与湖北接壤。东西宽667 km，南北长774 km，土地总面积约211 829 km2，占全国土地总面积的2.21%。全省以山地、丘陵为主，山地面积1 084.9万hm2，占全省总面积的51.22%;丘陵面积 326.27 万 hm2，占 15.40%;岗地面积293.8 万 hm2，占 13.87%;平原面积 277.9 万hm2，占 13.12%;水面 135.33 万 hm2，占 6.39%。湖南省现辖13个地级市，1个自治州，122个县级行政单位，2 404个乡镇街道，2010年末户籍人口为6 543.49万人，GDP 20 326.05亿元，湖南省在中部崛起战略实施中发挥着重要的作用。

2.2 湖南省NUTSP划分依据

图2 湖南省2010年分县人口分布Fig.2 Population distribution of Hunan Province in 2010

2.2.1 人口划分标准的确立。国土空间标准地域划分的目的是服务国土规划的编制，而国土规划政策调控的核心是服务人的发展，即以人为本，所以，标准地域划分首先需要考虑人口空间分布的差异。湖南省2010年分县人口规模分布(图2)表明，人口最少的是武陵源区，仅5.92万人，而人口规模最大的是浏阳市，约128.46万人，122个县级单位平均人口约55万人。从县级单元人口空间分布来看，规模较高的地区并不在“长株潭”，而是“环长株潭”地区，人口分布较少的地区主要是湘西和南岭的一些山区县。其中，28万～95万人的县占绝大部分(约为77%)。根据以服务人口规模之差尽可能小的划分原则，同时兼顾湖南省国土空间实际情况，本研究将人口规模划分阈值定为30万～90万，即30万～90万人口规模的县是主体，在考虑标准地域划分时除特殊情况外，一般不会考虑空间再划分。在实际应用时，考虑到数量的弹性需求，一般是人口规模远小于30万的县级地域才考虑不予再分，但30万并不是一个非常严格的界限，只是一个参考界限;远小于30万的县域不仅不用剖分，还可以考虑将县域情况相近的单元进行组合，尤其是一些不发达地区，通过组合可以提高该标准地域单元在全省的可比性，进而作为响应空间差异化政策的基本评价单元。除此之外，对人口规模远大于90万的县域还需要考虑再划分，即根据地形地貌等要素将其向55万均值靠近，使得人口分布均方差最小，但城镇群发展比较成熟的优势地区可例外，如长株潭城市群核心区。

2.2.2 地理空间格局的确立。人口是国土空间标准地域划分的主导因素，地形地貌也是一个非常重要的参考要素，尤其是在判断县域的国土空间功能上，如湘西山地与洞庭湖平原过渡带、南岭山脉与中部丘岗过渡带等。

2.2.3 国土空间城乡关系的划分。国土规划往往具有一定的服务时间，所以评价单元划分至少要在时空上反映国土空间开发状态。如果空间评价单元划分粒度过大，则几乎不能从横向上反映国土空间演变情况，比如城镇工业化建设，粒度太粗可能导致10年、20年或者100年国土空间格局都是一个样。目前，中国正处在城镇化与工业化快速发展时期，因此，国土规划有必要区分城乡关系。湖南省国土空间标准地域单元划分，城乡关系主要结合地级市所在地的城市总体规划布局，将各地级市发展战略轴方向上的乡镇进行组团，构造城镇工业化基本评价单元。

2.2.4 特殊功能区的考虑。国土空间开发与保护主要从城镇工业化、农业现代化、生态保护屏障等综合地域体构建出发。因此，在构建国土空间功能开发战略格局时，需要给每类功能构造合适的地域空间。从管理角度来看，就是每种功能的主管部门都能从国土空间找准自己的核心空间定位。所以，除了城乡关系等的划分，还需要考虑一些特殊政策管理区的划分，比如革命老区的开发建设等等。作为湖南省来讲，在地域格局上与现行行政体制不一致的主要是洞庭湖综合防洪调蓄功能区。

2.3 湖南省NUTSP划分方案

根据国土空间标准地域单元划分的原则和方法，将湖南省国土空间划分为三级体系，其中一级标准单元主要从地形地貌出发，与综合自然地理区划相衔接，目标是对省域国土进行大的格局剖分，为国家尺度国土规划提供单元选择服务;二级标准单元是一个过渡类型，类似于市级行政区划，主要在一级的基础上考虑国土空间结构差异，对现有市级行政区划进行重组;三级标准单元是对现有县级行政区划的合并和拆分，为国土空间功能表达提供服务。国土空间标准地域单元三层体系划分采用嵌套模式，每一层之间的空间边界衔接均需要上下多次协同、反复推敲得出，以切实能表现国土规划差异化政策空间表达为最终考核依据。根据湖南省国土空间标准地域划分原则与依据，对现有122个县级行政区划进行适当重组，重新将湖南省划分了130个国土空间标准地域单元(图3)，这些标准地域单元以现有县级行政区划为主，综合考虑了人口分布、城乡关系、地形地貌以及特殊功能区等，需要拆分的严格按照划分准则构建乡镇组团，需要组合的按规则合并。据此构造了一种符合国土规划的标准地域划分方案，是国土空间开发、保护与治理空间政策布局的基本评价单元。标准地域划分后需要对各级单元进行统一命名与编码，以方便国土规划管理。采用嵌套式编码方式和主导地区名称进行具体地域命名，其规则是用两位数字编码依次表示不同的级别，比如最左两位表示省区代码，如湖南省为43，NUTS1如长株潭地区用4301表示;NUTS2如长株潭核心区用430101表示;NUTS3如长沙市湘江以东，代码为43010101(表1)。国土空间标准地域编码方式应参考中国的行政区划编码，部分地区可能需要调整;具体命名应通俗易懂，符合地方政府管理认知。作为研究范例，本研究的命名和编码方式仅供参考。

图3 湖南省国土空间标准地域划分方案Fig.3 NUTSP for Hunan Province

表1 湖南省三级国土空间标准地域划分方案Tab.1 Results of NUTSP for Hunan Province

3 结论与讨论

空间评价单元划分是国土规划进行国土空间综合分区的基础，不仅体现在多尺度地理空间数据集成上，还体现在国土空间差异化政策表达上。针对纯自然单元和社会经济统计单元不利于国土规划空间政策表达的需求，在借鉴欧盟NUTS划分思路的基础上，提出了建立符合中国国情的国土规划基本评价单元模式——国土空间标准地域划分(NUTSP)。

为了论证NUTSP划分的具体实施思路，详细探讨了NUTSP划分的原则、依据和技术路线，并选择湖南省为案例区进行实例研究。研究表明，NUTSP划分是解决国土规划关于多主题、多尺度空间要素集成的有效手段，NUTSP能将国土空间多种空间异构模式进行有效的统一，并建立起国土空间具有可比性的基本分析单元，为国土空间开发、保护与治理提供更好的空间管制界限依据。与欧盟仅依据人口规模的NUTS相比，NUTSP划分思路和依据都根据中国国情进了相应的调整，NUTSP划分虽以人口地域分布为主，但不仅限于人口规模的空间差异，还综合考虑了自然地理、文化历史、行政管理等其他要素。总体而言，NUTSP划分的根本目的就是能从最大限度上满足国土规划对空间同质性与异质性的表达需求。实际上，只要是影响国土规划空间异质性和同质性的因素均要结合实际给予考虑。

根据目前中国编制省级国土规划的实际需求，本研究提出了NUTSP划分的基本原则和依据，并通过案例研究展现了NUTSP划分的效果。但研究也发现，当前中国全面推行NUTSP划分的最大挑战来自于大尺度精细化的社会经济统计资料收集。目前，宏观尺度国土规划能采集的社会经济统计数据一般只到市、县级，再细分就增加了资料获取的难度。粗粒度的社会经济统计与基于遥感、土地利用调查等的细粒度数据在空间上不匹配。然而，鉴于NUTSP对空间规划与实施评估的优势，中国在今后的发展过程中，完全可以尝试建立全国尺度的NUTSP方案，发布动态产品，并将NUTSP方案上升到国家统计单元，如结合中国当前正在推行的地理国情监测任务，建立起一套动态的、空间统一的综合人地关系系统数据库，将极大地方便中国“多规合一”的空间规划体系实践。

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