公共政策过程中的公共利益与政府利益关系问题研究

公共政策过程中的公共利益与政府利益关系问题研究

刘金梅1，付浩海2

(1.长春工程学院 国际教育学院；2.计算机技术与工程学院，长春 130021)

摘要：公共政策的问题从本质上说是公共利益的问题，而公共利益内部又孕育着政府利益，本文从公共利益与政府利益的相互关系开始分析，进而分析政府利益扩张的根本原因，最后提出了克服政府自利性行为的有效途径。强调政府的根本职责是制定和实施有效的公共政策以实现公共利益，探索在公共政策过程中实现公共利益与政府利益互惠与公正的基本路径，规避不适的政府利益对公共政策效果的影响。

关键词：公共政策；公共利益；政府利益

在公共政策的过程中，政府作为公共政策的制定者和执行者，要动员大量的人力和物力资源，无可避免地影响到大多数人的利益，公共利益与政府利益既有一致的一面，也有相互冲突的一面，其实现都离不开各自对自身利益主体的利益最大化的追求，而政府作为公共政策的主体，在提供公共产品和公共服务的过程中，其“公共性”的缺失和“自利性”的膨胀扭曲了公共政策的真实目的。

一、公共利益与政府利益相互关系分析

(一)公共利益与政府利益的互惠

公共政策是政府政策的体现，它是为了满足国家的各种需要而设立的，也是国家为了实现政治统治目的而采取的一系列的措施。公共政策是政府存在的基本条件和前提，政府在制定和实施公共政策时要与国家制定的总体的目标相一致。但是社会综合资源是有限的，国家在制定和执行公共政策时应有一个先后顺序。在整个过程中，政府在考虑自身利益的同时会优先选择符合社会整体利益的方面。政府会综合和协调各种利益关系，将社会公共利益与其他利益相区分开来，在公共政策过程中，公共利益实现的同时表现出来也在兼顾社会其他利益的实现。

政府利益与公共利益是相对而言的，且政府利益的扩张影响着公共政策的制定和执行。这就会涉及到政府自身利益与公共利益的关系问题，政府在实现公共利益的面纱下去实现自身利益的最大化，表面上是为了实现公共利益，实质上是政府在实现自身的利益。然而，政府本身利益的实现过程又和社会公共利益的实现过程是同时进行的。政府自身利益的实现是伴随着公共利益的实现而同时实现的，这样一来政府利益的实现伴随着公共利益的实现过程合理地实现了。相反，如果政府自身利益无法得以实现，政府本身没有动力实现公共利益，那么就不利于公共利益的实现。所以，政府自身利益与社会公共利益是一种辨证统一的关系。

(二)公共利益与政府利益的冲突

在市场经济环境下，政府作为多元化利益主体之一，在实现公共利益的同时，也追求着自身利益的最大化。政府作为一个相对独立的社会组织，是由若干部门和成员组成的，每个部门和成员的利益以及他们追求的公共利益都是通过政府机构和制定的政策来实现的。所以政府在制定公共政策时，总是考虑那些与政府实现自身利益最大化相一致的方面。

在现实社会中，政府往往以实现公共利益为目标，以追求公共利益最大化为契机，制定公共政策干预和矫正社会问题，弥补市场缺陷。但在现实生活中，公共政策在制定和执行过程中偏偏或多或少地偏离了追求公共利益的目标。因为在公共政策制定和实施过程中存在一种寻“租”现象，“租”在这里泛指政府干预或行政管制市场而形成的一种级差收入。在公共政策执行过程中广泛的寻租活动造成了社会资源的巨大浪费，是公共政策的执行偏离了以追求社会利益最大化为目标的价值取向。公共政策是政府为分配和增进公共利益而制定和维护市场秩序的规则，有效的公共政策最好能从政府与市场的供求关系上兼顾公平与效率，一方面政府通过宏观经济调控克服市场缺陷，另一方面政府通过公共政策合理配置市场资源。公共政策要以实现公共价值为目标，是衡量公共利益实现效果的衡量标准。但在现实中，政府的决策过程在某种程度上表现为利益的交换过程，公共政策在不同的利益主体之间周旋，不同的利益主体会对政策产生不同的影响。公共政策难免受到势力较强的那部分利益主体的主要影响。那么政府是公共利益的代表就遭到了质疑，这样势必引发政府利益与公共利益之间的冲突。

二、公共政策过程中政府利益扩张的原因分析

(一)制度不健全

在一个相对完善的公共政策系统的过程中，政策中明确对公务人员的行为、责任和权力有详细的规定，对政策行为有相应的监督机制和惩戒措施，为政府行为提供了控制手段和依据。相反，长期的制度不健全现象容易导致政府自身利益的扩张行为的无限膨胀。在这种制度下制定的公共政策必然不能保证公共政策的公平性、公正性、民主性和科学性，更无法制约政府利益的无度扩张行为。公共政策的制定和实现很大程度上依赖于决策者的决策水平价值取向，这样的一个政策制定过程必然要受到政策决策者们的价值取向和自身利益的影响，决策者要综合很多要素来考虑制定符合政策目标和现状的、可行的和恰当的政策，这里避免不了受到决策者个人偏好和自身利益倾向的影响，那么就很难保证政策的合理、合法化，这样就造成了公共政策效益的偏差，体现了决策者的个人意志。在公共政策的过程中，决策者和执行者凭借国家公共权力，动用的是国家公共资源，但由于公共政策公务人员责任的不明确性和模糊性，政策过程出现问题时，责任很难追究到个人，最后大家承担或者不了了之，这样的政策行为助长了政府公务人员滥用权力为自身谋利的行为。

(二)缺乏利益激励机制

公共政策是以实现公共利益为目标，从而忽视了政府官员的个人利益，这使得他们经济动机受到了限制，当他们自身的利益无法通过正当的方式得到满足和实现时，那么他们就采用非法手段来实现自身的利益：一方面，在利益的诱惑下，公务人员利用政府本身的优势和公务人员的职务便利，占用公共资源，滥用公共权力，想方设法获得非法的经济收入，谋求自身利益，出现寻租、腐败和违法乱纪行为，实现了一个政府自身成本最低、利益最大化的过程。另一方面，在政策过程中，国家也针对某些政府部门出现的自利性行为采取了一系列的整治措施，很大部分是通过整顿的方式进行的，最后不了了之，出现处罚力度小，有些整治措施反而强化了政策权力，缺乏广泛、深入的配套体制改革措施，没有建立一套严格有效的利益激励机制，没有从制度改革出发来遏制政府不断扩张的政府自身利益，使政府自利性不断滋长蔓延。

(三)社会监督不力

政策评估是评价政策合理与否的关键，但在政策评估的过程中，政府为了维护自身利益，借着政策评估的机会，强调政策效果不佳是由于客观条件原因，要求政策投入更多的资源，包括人员和经费等等。民众的意见根本无法通过正常的途径反映出来，变成了讨论要出台的政策而提不出实质性的问题，使失误的政策继续进行下去，维护了决策者自身的利益，损害了政府的形象，危害了社会公共利益。如想改变这一状况，必须要加强政策过程的监督，提高社会监督的透明度，提高听证会等的民主性和透明度，使民众的意见可以通过这样一个平台顺利地反映出来，使公共政策真正符合民意、维护社会公共利益。

三、克服政府利益无度扩张的有效途径

(一)加强公共政策活动的制度建设

公共政策活动的规范化要求公共政策从制定、执行到政策评估，都要以制度和法律为依据，规范化进行，防止政策过程中公务人员主观随意性，减少人为干扰的因素，保证公共政策过程的公正、公平和民主，提高公共政策的质量和效率。实现政策程序的合法化，不仅要规定整个政策的过程步骤，还要对过程步骤的每一个环节做出具体的规定，按照政策制定的规定，将政策过程分为若干个阶段，每一个阶段都有专人对其进行政策分析，都有专人负责，避免某个程序阶段的制定受到个人意志、意愿的影响，从而使公共政策建立在合法、科学、正义的基础上。科学、合法化的程序应有一套有效的制约政策制定者的约束机制，既有利于增强政策决策者的责任心，也有利于不合理的政策责任追究到个人，有利于建立一套科学、合法化的公共政策。在公共政策的过程中，必须要明确政府的权力、责任和义务，要增强政府的责任感，把权力和责任有机地结合起来，防止权力导致腐败。建立一套合理有效的政府政策责任制度，应从以下两方面入手：首先，建立责任政府，明确责任。其次，政府政策奖惩严格分明。激励和鞭策公务人员认真做好本职工作，维护社会公众利益，避免政府利益对公共政策的影响。

(二)健全合理的政府利益结构机制

满足政府自身合理的利益激励既包括物质激励和精神激励。一方面，提高政府公务人员的物质待遇和工资水平，实行住房和医疗保障制度，安顿好退休养老问题，使较高的物质收益增加政府公务人员自身利益扩张的机会成本。另一方面，要加强政府公务人员的优良作风建设和树立正确的职业道德意识。政府公务人员的作风直接影响到他们在广大人民群众心目中的形象，政府部门的作风直接影响到其公职人员的工作行为，影响到工作目标的实现，所以养成一个良好的作风行为是至关重要的。从利益问题出发对公共政策的过程建立利益约束机制，加大对政府公务人员自身失常利益的惩戒力度，包括没收非法财产收入、实行罚款、撤销公职和追究责任等等。

(三)加强社会监督，增强公共政策参与的有效性

要扩大公民对政策过程参与的广度和深度，使公民在公共政策的过程中，能够充分地表达自己的合法利益。这就要求我们在尊重法律和宪法的前提下规定公共政策权力，建立法律规章制度，依据法律规定公众参与公共政策的方式、内容以及范围。做到有法可依、有法必依，用法律制度规定规范公众的公共政策参与，实现人民群众依法参与公共政策过程。要想真正提高人民群众参与公共政策的力度和水平，必须要大力发展经济，提高人民的生活水平，降低他们参与公共政策的成本，为公民参与公共政策提供条件。公共政策的每一个环节都与人民群众有密切的关系，加强人民群众对政策活动的监督也是人民主权的体现，加强公众对政策活动的监督，必须通过相关法律制度规定来强化公众对政策活动过程的监督，将公众政策参与的监督制度落到实处，保证公共政策过程的合法性、公正性和有效性，有效开展公共政策活动，实现公共政策的价值目标。政务公开工作主要是明确了政府的职权和职能及其运作过程，办事公开主要指的是要求在处理事务中要透明化和公开化。首先，确保公民知情权的法律保障。其次，把政务公开工作真正落到实处。

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DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.01.016

收稿日期：2014-09-30

基金项目：吉林省社会科学基金项目(项目编号：2014B272)

作者简介：刘金梅(1979—)，女(汉)，山东安丘，讲师主要研究行政管理。

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1009-8976(2015)01-0055-03

Research on public interests and government interests relationship problems in the process of public policy

LIU Jin-mei，et al.

(ChangchunInstituteofTechnology，TheInstituteofInternationalEducation，Changchun130021，China)

Abstract：The problem of the public policy is essentially the problem of public interests，and public interests and government interests within breeds，began to analyze the relationship from the public interests and government interests，government interests expansion and root cause analysis，finally puts forward the effective way to overcome the government self benefit behavior.It emphasizes that the fundamental responsibility of the government’s public policy formulation and implementation of effective in order to achieve the public interest，to explore the basic way to achieve public interests and government interests reciprocity and fairness in the public policy process，influence to avoid discomfort government interests in public policy effect.

Key words：public policy；public interests；government interests