跨江融合发展中苏中三市政府关系的再审视

杨 萍，王海峰

（扬州职业大学 科研产业处，江苏 扬州 225000）

1 相关概念阐述及跨江融合发展战略的出台

1.1 跨江融合发展战略出台背景

江苏区域内三大板块梯度差异显著。苏州、无锡、常州、南京、镇江组成了苏南地区，“长三角经济区”的区位优势明显，一直领跑江苏经济；徐州、淮安、连云港、盐城、宿迁五地市组成的苏北地区，距上海相对较远，受经济中心的吸引和辐射作用相对较弱。但近几年随着苏北振兴计划的实施，发展势头迅猛；扬州、南通、泰州组成的苏中地区，战略地位显著，是承接苏南活力、撬动苏北腹地的中间跳板。江苏省委省政府高度重视苏中的发展，2013年6月，专门召开苏中发展工作会议，出台《关于推进苏中融合发展特色发展提高整体发展水平的意见》，要求充分发挥苏中地区区位、产业、资源等优势，着力推进跨江融合、江海联动，形成与长三角核心区协调互动的区域发展新格局。苏中三市前有标兵，后有追兵，在实现苏中崛起的过程中机遇与挑战并存。

1.2 政府关系

政府关系也叫“府际关系”，是指各级政府之间（纵向级别）和各地区政府间（横向地域）利益博弈与权力互动的相互影响，相互作用关系。

本文所称的政府关系特指实施跨江融合发展战略的扬州、泰州、南通苏中三市与江苏省政府关系、苏中与苏南乃至长三角城市关系、苏中三市政府之间的关系等。

2 实施跨江融合战略的苏中三市政府关系审视

2.1 政府职责不清，执行不力

政府对于自己该做什么定位不清：许多问题该由市场解决的找市长解决；该由下一级政府完成的上级政府越俎代庖；该由A地负责的推诿给B地。其原因在于各级政府都习惯于把权力牢牢集中在自己手里，一方面不愿放弃既得利益，另一方面始终保持着为官的那份感觉。对于上级的指令，下级处于趋利避害的本能，或“上有政策，下有对策”；或选择执行、替换执行、附加执行、过量执行等［1］。

2.2 利益当先，竞争成为三市政府关系的主旋律

传统行政区经济体制下，每个地方都是相对独立的利益主体，经济人的本性和有限理性，决定了地方政府都想自己成为区域中心而不愿沦为外围。现有的官员“晋升激励”也形成了地方官员“向上负责”的标尺竞争。因只有有限数量的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，参与人面临的是一个零和博弈，残酷的政治博弈直接关系到自己与竞争者的相对位次和政治前途。因此，各地必然把工作重点放在实现自身效用的最大化上，围绕资金、技术、人才、信息等要素资源与其他地方政府展开争夺，通过费率控制、技术壁垒与行政管制等多种手段，限制外地要素和产品进入本地市场或限制本地要素和产品流向外地，形成人为市场分割，导致各地方之间的经济边界不断得以强化，诸侯经济与地方保护主义盛行［2］。以产业转移为例，苏中三市均不同程度地对苏南城市产业转移等持不受欢迎和积极防御的态势，生怕别人分他们的蛋糕，怕引狼入室对当地产业发展形成重创；对现有产业向外转移也是横加阻挠，不愿企业大量外迁，开出各种优惠政策挽留企业，甚至用行政力量人为阻隔资源要素跨行政区自由流动，使产业在南北转移和联动发展上严重受阻。另外在主导产业的选择上，也都是从自身的要素禀赋出发，从不考虑区域协同发展，造成地区间产业同构，竞争十分激烈，内耗损失巨大。

2.3 虚假融合，政府间抱团发展的紧迫性不强

虽然苏中三市与江南城市（不仅是苏南）在一些领域和项目上已经开展了不同程度跨江融合，表面上看政府合作一团和气，但是背地里政府合作却呈现出只打雷不下雨、“走着瞧”的态势。主要表现在合作的组织形式松散；城市间联席会议也仅仅发表看法，交流宣讲联谊，合作内容没有实质性推进；合作框架停留在“决定”、“通知”“意见”等形式上，缺少带有约束力的合作公约和一套制度化的议事和决策机制，甚至在区域合作中发生成员利益冲突时，还找不到对非规范性行为进行惩罚的制度安排［3］。各地在合作中也是见招拆招，有利的大家都争着执行，有害的大家都躲闪或敷衍搪塞甚至刁难阻挠。

3 跨江融合的城市政府关系的重塑

3.1 树立融合发展的整体意识和正确的区域公共利益观

思想是行动的先导。要组织学习区域经济一体化理论，用科学理论武装政府及官员的头脑，尤其帮助各地官员树立经济区的观念、创新的意识和抱团发展的理念，使融合发展真正入脑入心；要组织研讨交流全国区域合作发展成功案例，结合本区域实际找出共同点和差异，寻求地方发展的交集，增强合作的信心，提升融合的主动性和自觉性；要培育合作文化，高度重视并充分利用长期生成的区域合作文化优势，保持相互依存、共同发展的区域价值理念，重塑社会信任机制，维系区域和谐共生的良好形象，从而真正构建出苏中经济区新格局。

3.2 发挥好省政府的主导协调作用

一体化经济区也好，宁镇扬都市圈也罢，它们一开始都不是自发成立的，都是省委省政府审时度势，根据社会经济发展的需要，靠行政命令形成的。虽然后期的运作主要依靠市场推动，但其中政府尤其是省政府的各项顶层设计至关重要。

3.2.1 完善组织领导体系 诺斯认为：“有效的组织是制度变迁的关键”。省政府应该设立具有约束力的区域合作组织或机构，完成合作的组织架构。该组织直接隶属省政府管理，下设执行机构、监督机构、咨询机构（如区域性行业协会、跨地区的企业集团等），对内开展政府间多领域多层次的经济协作与交流，对外代表区域。区域合作组织与各市政府的职责要列出详细的“正面清单”，使各级政府对作为事项一目了然，也在一定程度上避免政府自利性的发生概率。当然，运行成熟稳定后，也可以考虑打破行政区划的制约，组建跨江城市。

3.2.2 完成区域合作的制度架构

（1）利益分享补偿机制。解决区域合作的外部性问题，可以参考运用科斯定理。即在区域合作中，当某地政府的某一行动对一个或几个成员产生暂时性利益或损失时，必须由上级政府通过财政转移支付或者受益地方政府对受损地方予以补偿，才能提高区域合作的稳定性和长效性。以产业结构调整为例，处于劣势一方被要求从某些产业中退出，而优势一方则乘机壮大市场和规模，这样地区利益势必从劣势一方流向优势一方，优势方必须从拿出企业增值税和企业所得税地方所得部分，与企业原籍地方政府共同分享，切实加强政府间合作动力和信心［4］。当然，具体的分配比例由转移方和承接方两地政府协商确定。

（2）政府及成员的绩效评估机制。霍布斯说：“约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”因此，一整套对各地政府参与合作的考核评价机制不可或缺。除了在考核主体中增加独立第三方评估机构、辖区居民、专家学者的意见外，在考核内容上要实现“三个更多”，即突破传统仅考核经济发展效应的做法，更多的应该关注当地社会效益、环保等综合指标；突破传统本位主义和唯GDP论英雄的做法，更多的考量政府的质量，政府设定的目标是否明确，是否科学、地方经济发展的政策是否连贯；突破传统比拼单个地方经济社会发展指标的做法，更多地从区域协同整体发展的视角考量各地政府开展合作对于国家区域发展总体战略实施的贡献、对区域内经济协调发展的贡献、对合作方及周边辐射地区的贡献以及合作声誉评估等［5］；同时，考核一定要与奖惩挂钩，尤其要加大考核的罚没成本，对违反游戏规则行为和机会主义行为的进行责任认定，并做出惩罚性制度安排。

（3）信息共享交流机制。信息经济学家人为，要达到帕累托最优的条件就是信息对称。区域内各地方政府要克服区域内信息不对称的问题，建立合作信息交互平台，尽可能将其经济政策和相关措施内部透明化，从而实现区域资源的优势互补、优势共享、优势叠加，达到最优配置效果。

3.2.3 做好各项协调工作 一是省政府要加强与国家部委的沟通，帮助苏中三市争取国家层面的支持；二是将跨江融合三市规划与国家长三角地区区域规划和苏南现代化建设示范区规划全面对接；三是牵头做好横跨成员城市的机场、公路、联合投资、联合开发与经营等，坚决杜绝各地重复建设和资源浪费。

3.3 与跨江城市实现深度融合

长江两岸重构现代产业体系，是跨江融合发展的“优先路径”。苏中三市政府要顺应产业结构优化升级的趋势，从守株待兔的被动接纳到杀出重围的主动输出，从执行指令到自觉融合，从点到面，不断地探索融合的广度和深度。

3.3.1 优化环境，接受并服务好苏南的辐射和溢出 良好的发展环境是苏南产业能否顺利转移和移入后能否可持续发展的重要因素。苏中三市政府一方面要着力打造包括物流、交通、水电、园区、上下游产业链等基础设施在内的产业硬件配套体系；另一方面，也要优化包括以人文、政策、服务等为内容的软环境。转变职能，规范管理、简化程序，主动做好协调服务，实行一站式审批和一条龙服务，营造重商、亲商、富商、安商的良好社会氛围。同时积极搭建产业转移的运输平台、资源平台、融资平台和信息平台，完善集群内中介服务机构和社会网络组织，以良好的投资环境让企业安营扎寨，以完善的储备和优质的服务让转移产业集聚集中。

3.3.2 结对融合，打造融合发展的先行区 政府可以从一些项目入手，或者每个城市选择1～2个县市为试点，尝试主动对接苏南乃至长三角，通过打造融合发展的先行区，以点带面，使合作各方尝到合作的甜头、看到合作的奔头，调动合作的兴头。比如泰州可以以江阴—靖江设立跨行政区域工业园区为范本，继续做好江海联动开发的尝试，与无锡、常州联动，同时接受上海的辐射；南通可以发挥苏通大桥优势，采取沪主苏辅、通江达海策略，主动接受上海、苏州的辐射，力争从“上海北”变成“北上海”；扬州可以借仪征节点城市的区位优势，将其打造为宁镇扬同城化的先行区。

3.3.3 由守转攻，主动开辟苏南和长三角市场苏中崛起不能守株待兔，不能只做苏南的备胎，应该注重本区域内产业核心竞争力的培育，拓展区内产业与移入产业间开展协作的能力、空间、程度及规模，更好地推动区域产业的升级改造。同时主动从缺乏本地资源禀赋不具有比较优势的产业退出来，寻找本地区具有比较优势和带动效应的产业（比如苏中的地区可以发挥长江岸线资源独特优势），抬起腿走出去，在苏南乃至长三角找到落脚点，寻找新的合作空间，真正提高南北融合的“黏合度”，实现苏中苏南全面对接。

3.4 苏中三市在合作的框架下竞争

3.4.1 内涵发展，积累跨江融合、叫板世界的资本苏中三市要坚决克服“等靠要”的思想，紧紧抓住苏中融合发展的重大机遇，准确研判本地区经济的发展阶段、内外市场的形势，要素资源禀赋、生产技术水平和经济社会发展目标，立足自身，埋头苦干，以奋发有为的精神状态厚积薄发，实现城市内部各县区之间均衡发展和本地区经济、政治、文化、社会、生态文明等和谐共进。

3.4.2 特色发展，错位互补，增强跨江融合的底气一个城市的发展不可能做到大而全，要充分挖掘自身的优势，在不违背区域产业及各项规划的前提下，特色定位，错位发展。南通应该重点发展依托江海的船舶、钢铁、化工等临港产业以及与上海分工协作配套的其他产业，创建陆海统筹发展综合配套改革试验区；泰州重点培育壮大医药、机电（船舶）、化工等产业，探索后发地区在产业转型升级上实现跨越并带动经济社会发展转型升级的有效路径；扬州按照建设古代文化与现代文明交相辉映的名城这个目标，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，优先发展文化旅游、文化创意、软件与信息服务等产业，积极开展跨江融合发展综合改革试点工作，探索与苏南全面对接、融合发展的有效路径。

3.4.3 抱团发展，确保在苏中崛起中不掉链 以扬州、泰州机场为例，扬州、泰州单方申请了多少年无果。两市变换了思路，联手申请，将机场放在两市主城间的江都，两市共享共用，很快得到批复。扬州、泰州、南通三市，虽然同处苏中板块，在苏中崛起的过程中有竞争，但更需要合作。苏中三市只有不断地取长补短，友好合作，才能共同完成振兴苏中的目标。有一块短板，都会延缓苏中崛起的进程。

［1］ 张清贵.山东半岛蓝色经济区建设中的地方政府关系研究［D］.青岛：中国海洋大学，2012.

［2］ 尤雯文.区域经济一体化背景下的地方政府关系研究［D］.武汉：华中师范大学，2008.

［3］ 刘婷.浅论我国现阶段的区域经济合作机制［J］.知识经济，2013（6）：5－7.

［4］ 刘亚萍，刘琳琳.中国区域政府合作的困境与展望［J］.学术研究，2010（12）：38－44.

［5］ 刘轶男.我国区域经济发展中地方政府间合作关系研究［D］.沈阳：沈阳师范大学，2012.