政府购买居家养老：基于非营利组织的研究视角

王萌萌

(西北工业大学，陕西 西安，710000）

政府购买居家养老：基于非营利组织的研究视角

王萌萌

(西北工业大学，陕西 西安，710000）

为保障老年人共享经济建设成果，建立非营利组织参与下的居家养老服务供给体系已成为我国政府全面深化改革的主要项目之一。非营利组织的自治性、所有者间的非利润分配性，使它在居家养老服务供给中有着其他机构不可比拟的优势。政府购买的居家养老服务是政府与非营利组织共同致力于为老服务。完善社会养老服务体系的基础建设需要政府引导，需要非营利组织不断完善自身发展。

政府购买；居家养老；非营利组织；养老供给

我国早在1999年就已进入老龄化社会并随后呈加剧之势，面对汹涌而来的“银发”浪潮，我国民政部制定的《社会养老服务体系建设规划2011—2015年》指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。”[1]为解决日渐紧迫的养老问题，居家养老已成为社会养老服务体系基础建设中的主流方式。

政府购买居家养老服务，是政府和非营利组织在养老服务各项工作中的共同参与，政府承担监督管理作用，继续支持和引导非营利组织参与养老服务的供给。因此，为保证居家养老服务的有效性，关于政府与非营利组织的责任将如何分配、非营利组织在政府购买中如何进行角色定位亟待思考。非营利组织参与的居家养老服务分为直接及间接的参与，本文的研究主要是指非营利组织直接参与居家养老服务项目的供给，即政府交由部分有资质的非营利组织承担养老服务事项，以各项养老服务的质量和数量为依据，并获得政府支付的养老服务资金。

一、非营利组织参与居家养老服务

（一）相关理论

戴维•奥斯本等人在《重塑政府》一书中大胆提出“重新塑造政府”的政府管理理论，指出政府事无巨细地完成公共服务只会削弱自身的决策能力，政府应由“划桨”转向“掌舵”,授权而非服务。政府在养老服务供给中需要角色转型，通过与非营利组织加强合作互动推动我国老龄事业繁荣、健康发展。

（二）非营利组织参与养老服务的运作机制

1. 审定需求对象

老年人是养老服务的需求方，多样化的个体差异构成老人个性化的养老服务需求。在养老服务实践中应及时对社区老年人的身体状况、接受服务的意愿进行调查并汇总存储。对于已有的老年人健康档案，进行分阶段上门问询，并及时就调查情况更新档案记录。最后，根据问询情况对服务需求进行分类，并将居家养老服务人员配对到户。

2. 明确服务内容及服务标准

非营利组织与政府部门合作，服务内容是根据老年人多样化需求制定个性化的为老服务。另外，经过不断探索逐步拓展到包括老年精神照料的领域。居家养老服务的内容制定应与实践中不断挖掘的养老服务需求相适应，居家养老服务的质量保证是建立在服务监督及评估体系的及时考核的条件下，鉴于此，将督促非营利组织与我国政府一道致力于更加卓有成效的为老服务实践中。

3. 优化居家养老服务队伍

在服务队伍建设上，对已有从事养老服务的相关人员要经过专业化的培训，包括了解老年护理的知识及老年人的各项情况，强化敬老爱老及爱岗敬业的品质等。另外，通过吸引专业化素养的从业人员丰富服务队伍，为满足老年人的日常照料需求、社交需求提供专业化的团队合作。

4.对服务表现进行跟踪及监督

工作人员定期对居家养老服务的具体情况进行监督与管理，根据对服务的动态追踪及反馈信息进一步了解养老服务需求，确保服务的有效实施。另外，配合来自政府、第三方监督机制的审核，通过结合审核机制对服务表现的外审，确保服务的有效提供。

二、我国香港地区非营利组织参与养老服务实践的基本经验

政府与非营利组织合作，很大程度上支撑着香港地区的社会服务体系的正常运转，香港慈善制度和政府积极作用的双轨运行，是实现“老有所养，老有所属，老有所为”[2]的老年福利服务的目标，使老年人在生活中得到适当的支援，重获社会归属感的重要支柱。老年社区支援服务是为鼓励老年人在熟悉的社区中享受基本生活的服务，因此，类似于内地的居家养老服务，最早要追溯到1973年的香港政府的社会福利白皮书中。本部分将依据上述关于养老服务基本内容的描述和分析，来归纳我国香港地区政府在构建服务体系、集合多方供给主体及组织与管理等方面的基本经验。

（一）以老年人需求为导向，提供全方位老年社区支援服务

香港政府提供的长者社区支援服务包括长者中心服务（如长者地区中心、长者邻舍中心）、长者社区照顾服务和其他支援服务的社区服务体系。长者中心服务强调“中心为本”，推动老年人的“中心”支援服务，老年人接受包括生活照料、身心健康、满足老年人社交需求等方面的一系列社区支援服务。后一类的服务强调“居家服务”，为体弱、行动不便的老年人或有特殊需要的家庭提供上门服务，包括长者社区照顾服务、综合家居支援服务、家庭助理，提供基本及特别护理、康乐服务、紧急支援、护老者支援、护送等服务①资料来源于香港社会福利署网站上公布的最新信息归纳. http://www.swd.gov.hk/sc/index/，2014-09-30.。

（二）以老年社区支援服务为平台，构建多方主体参与的供给格局

香港居家养老服务形成多元主体参与的服务供给格局，包括政府、非营利组织、私人机构和家人、邻里、社区居民。香港政府在居家养老服务模式中主要承担老年社区支援服务主要赞助者、政策方向的宏观调控者、老年人生活的基本保障者等角色。总之，政府在这种合作模式中是起“资助、规划、监督、引导及兜底的作用”[3]。

为保障居家养老服务的质量，形成网罗地区组织、社会支援，包括专业化护理服务、医疗支援与老年人发展性参与在内的全方位服务。可见，在养老服务的供给方面，强调服务内容的广覆盖性，以满足诸多身体状态下的老年人生活照料需求。另外，从服务质量方面，非营利组织与香港政府部门和机构携手合作，通过非营利组织的选聘人员提供符合资格认证制度及专业化标准的养老服务。专业化的服务队伍中包括各种社会工作者，从数量上来说，非政府组织中的注册社工占全香港注册社工的八成以上，全港超过九成的社会服务均由非政府组织提供。安老社区服务中鼓励本社区老年人参与，同时还有部分未注册义工的积极参与，也就是说，香港的社会工作者与市民义工一道成为关乎老龄问题卓有成效的保障。

（三）政府进行服务资助与评估并行，规范老年社区支援服务的组织和管理

在老年社区支援服务中，香港政府主要采取购买服务，亦称公共服务外判[4]。这种社区支援服务主要来源于政府经费的资助或公开竞标的方式。在公开竞标的方式下提供的护老、安老服务与服务质量检查制度一道，在香港老年社区支援服务规划中，政府进行服务资助与服务质量评估的并行。

在多元化的供给模式中，政府与中标机构基于老年支援服务的目标签订合约，建立伙伴关系，中标机构主要负责提供服务，政府引导中标机构的运营方向不偏离政府规划的福利政策。承担服务主体角色的中标机构是指非营利组织或私营机构，多元主体共同为老年支援服务的目标分担责任，很好地实现了互利与共赢。

香港政府施行购买监管合约，总体上强化政府对服务品质的监管和问责。以21世纪初推行的“改善家居及社区照顾服务”为例，在政策制定及服务规划上，全港实行政府整笔拨款津贴制度，即政府就某项服务项目拨款后，将不再批准其他补助申请，非营利组织对结余的项目资金不必退换。这种政府拨款津贴制度是采取对非营利组织资金总额控制的方式，促使其更有效地利用资源提高管理水平，强化非营利组织就服务品质对政府施行问责与监管的回应力度。

三、香港地区居家养老模式对我国内地推行养老服务的借鉴意义

香港政府推行的老年社区支援服务贯彻以社区为依托的基本原理，强调老年人在社区内接受支援服务并安享晚年。对比我国内地与香港地区非营利组织的成长环境，立足于香港地区实践，内地在推进非营利组织参与居家养老服务上应重点从以下几个方面推进。

（一）非营利组织参与居家养老服务的组织和实现方式

1.以老年人养老需求为导向，明确非营利组织的功能

为强化非营利组织参与居家养老服务中的功能与作用，应当明确非营利组织的性质，进而维护组织与政府合作关系中的自主性、创新性及服务的连续性。“非分配约束”是非营利组织区别于营利组织最重要的特征[5]，即不以利益分配为组织的目标，面对居家养老大都为微利项目的现实，即使是已经承担养老服务的非营利组织，也因难以承受高成本在保障组织的生存和发展及活动的延续性方面变得举步维艰。在政府购买居家养老服务中，政府与非营利组织的平等对话并非是建立在一纸契约之上那么简单，是非营利组织实现自我管理，提供养老服务的质量和水平将关系到组织机构的社会形象和公信力。机构离不开文化，非营利组织的使命寓于机构的文化渗透之中，非营利组织致力于自身长远发展规划的同时，机构战略规划与实现居家养老服务可持续发展相关联。

2.增强自身筹款及财务管理能力

非营利组织参与到养老服务的资金来源，一方面是源于公信力和筹资能力的自我管理，资金主要是来自于社会支持，另一方面通过政府购买养老服务推进自身发展，非营利组织通过公开招标与竞标的方式实施具体的老年福利服务。我国内地的非营利组织起步晚，在现行政治体制的影响下，在筹款方式上表现出非营利组织筹款权利受限、非营利组织向政府部门“借力”筹款的现象。非营利组织通过向政府、社会包括群众、企业在内的捐赠主体进行资金筹集，对于非营利组织的管理者而言，分析各捐赠主体的行为动力，灵活运用各种筹集方法来盘活社会资本，为老人得到优质服务予以资金支持至关重要。另外，在非营利组织的资金方面，在机构内部的财务管理环节也同样重要。政府购买居家养老服务中，为保障政府财政支出去向，对完善非营利组织的内部财务和会计方面的规定还值得进一步探索，强调服务“产出”的社会问责，可以发动来自第三方的审计和鉴定，加强社会监督。

3. 提高非营利组织养老服务队伍的专业性

养老服务队伍是非营利组织拥有的一笔巨大的财富，人力资源的专业性是组织成员克服实践中的障碍，提高社会服务工作效率的重要支撑。香港地区养老服务的有序开展也正是得益于这样一批组织人员。在香港从事社会工作是对专业程度要求非常严格的职业，参与提供社会福利服务的非政府组织选聘人员也将社工资格作为重要的标准，非政府组织中的注册社工占全香港注册社工的八成以上，承担社会服务的非营利组织也已超九成。鉴于此，我国内地在鼓励志愿者参与社会服务上，应坚持统筹志愿参与原则及专业性原则，通过民主管理吸引大批具有公益心、社会责任感的社会人士。通过正规的人才资格认证制度、严格的人才专业性要求选聘人员，留住现有志愿者，挖掘新的志愿团队，丰富非营利组织的人才支持库。有效的人力资源管理是非营利组织提供高质量养老服务的重要保证之一。

4. 确保非营利组织参与居家养老服务项目的持续性

非营利组织在承担居家养老服务的供给过程中需要制定相应的项目实施计划，虽然政府购买居家养老服务处于探索阶段，需要不断的纠错、尝试，但项目运行是以社区老人为目标人群，因此必须保证所作所为满足老人的客观需求。为保证服务项目的可持续性，制定的项目实施计划应遵循因地制宜原则，根据及时更新的社区老人的档案记录，及时调整实施计划，通过与利益相关者的有效沟通，使有效的社会资源真正为居家养老服务所用。

（二）关于非营利组织提供卓有成效的居家养老服务政策思考

1. 政府鼓励非营利组织参与，以非营利组织发展为政策支持重点

强调民营化的美国学者萨瓦斯曾指出政府部门服务质量不高并不是在于政府雇员的自身素质，原因在于是否存在充分竞争。再者，发展是完善非营利组织在居家养老领域中运行进程的关键因素，因为“这是一个发展中的问题，要通过法律、政策的完善……而且，限制发展等于限制竞争，不利于社会组织整体发展水平的提高”[6]。这样表明服务水平的提高很大程度上是源于竞争，而竞争的关键源头在于发展。我国大陆现行的政府向非政府组织购买居家养老的模式主要是“共销”式，具体表现为组织在参与政府公共服务时具有显著的“官办”色彩，即由政府扶持建立，另外，非营利组织的支出大多来源于政府长期的财政支持。非营利组织在我国仍属于新生事物，从现阶段购买的居家养老服务项目看，政府与非营利组织的合作模式与组织间的资源、权利优势等因素密切相关。因此，在复杂的外部政治经济环境中，推动现行的政策对保障居家养老服务的合作关系具有现实合理性。作为总体性社会解体出现的新生事物，对非营利组织的发展问题的思考将帮助我们超越竞争层面的探讨。

2. 在财政政策方面，确保重点支持、稳步推进的政府资源支持策略

在中国境内开展活动的非营利组织主要包括境外非营利组织、官方背景的非营利组织（自上而下型）及草根组织（自下而上型）[7]。相比香港政府采取政府资助为主，慈善捐赠与服务收费并行的多重资助方式，现阶段我国内地的非营利组织仍未吸引较大的个人捐赠，由于各非营利组织间的“身份差异”，对于仍处重要发展时期的众多中小非营利组织而言，经费已成为抑制居家养老服务项目参与积极性的重要问题。考虑到我国各地尚未建立成熟的购买关系，一方面，政府通过各项财政支出支持非营利组织参与养老实践，另外注重政府资源开放的层次、步骤。从公信力较高的非营利组织到政府资源的逐步开放，改变单纯依赖来自政府的财政支持现状，是改变政府过于依赖某些特定非营利组织现状的有力回应。政府与组织间购买关系的逐层转变，是建设强有力养老服务体系的保障。

3.政府善用宏观调控，引导非营利组织的作用方向

告别全能政府时代，政府转变以往的管制角色，运用宏观调控，发展与非营利组织的合作关系。政府将居家养老服务供给外包给非营利组织，利益主体更加多元化，同样存在管理、问责方面的挑战。政府购买居家养老服务，是政府转变为更有效的方式进行监督管理，而非让非营利组织独自参与养老服务的供给，因此，政府如何从全局角度把握利益主线，协调各种主体之间的利益关系，是解决政府向社会组织购买养老服务过程中的中心问题[8]。相比香港地区养老服务的高覆盖性，目前我国内地的居家养老服务尚处于“补救型”，主要表现为政府将更多地解决部分老年人的具体问题，且主要是满足老年人最低的需求层面。政府扮演指导追踪角色，不盲目推动购买服务项目，而是着重监督、引导开展需求为导向的个性化养老服务。

4.形塑多元监督管理机制，推动非营利组织参与居家服务的水平提升

针对我国政府购买居家养老服务监督管理不够充分的现状，建立多元、独立性强的监督管理机制。第三方监督机制应保持独立性、公正性，为实现第三方评估覆盖政府购买居家养老服务的全部流程，来自第三方的监督从需求、过程、效果三方面着手施行客观审核。在评估内容方面，单纯对养老服务的最终效果进行评估是不全面的，第三方对老人需求同样要保持高度敏感，分析老人的不同需求及紧迫感，协助实现养老资源供给的最优配置。另外，在政府购买居家养老各个环节保持必要的透明性，绩效管理嵌入购买工作的全过程。财政支出方面，基于近年逐渐强化的绩效管理，财政部门加强对财政资金流程方面的监督，极大地将规范政府各部门购买服务的改革推向纵深，逐步夯实财政管理各环节的建设工作。

四、结语

居家养老服务作为对传统家庭养老的延续和创新，需要社会的广泛参与，政府向非营利组织购买居家养老服务符合养老社会化的基本思路。非营利组织的参与并非取代政府参与，而是建立在购买关系去实现两者的有效合作。政府与非营利组织的合作模式中，居家养老问题的解决是主体间合作完成，政府仍被保留主导地位。政府主导地位的具体表现是善于引导各利益主体参与合作事业、承担着居家养老服务在财政方面的主体角色。另外，从香港非营利组织的经验总结中得出重要经验，即非营利组织自身的能力建设是参与居家养老服务的有效保障，尤其是在为老服务的建设初期，政府投入非营利组织的能力建设、非营利组织完善自身管理将保障养老服务最终走上良性轨道。

简言之，政府购买居家养老服务是新生事物，是改革政府职能的重要手段。非营利组织的专业性、资源独立性需要长期的时间沉淀，将逐渐成为养老服务社会化的中坚力量。

【参考文献】

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知（国办发[2011]60号）[J].劳动和社会法规政策专刊，2012，（2）:18-23.

[2]欧阳铮,庄明莲.香港老年人精神文化服务对内地的启示[J].老龄科学研究，2014，（6）:55-62.

[3]香港社会福利署.香港社会社会福利署2003及2004年报［R］.香港：政府印务局，2007.

[4]李德,黄颖.经验与借鉴：香港政府公共服务改革对我国内地的启示[J].探索，2011，（8）：152-156.

[5] 金雪军,郑明海.比较视角下非营利组织治理的缺陷与重构——基于“非分配约束”特性的分析[J]. 发展研究, 2008,(3):51-53.

[6] (美). E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍 译.北京：中国人民大学出版社，2002,06：74.

[7]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较，2009，（11）：128-134.

[8]王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经济分析[M].北京：北京大学出版社，2010,03：151.

（责任编辑： 楚和）

On Government Purchasing Home Care Service: A Perspective of Non-profi t Organizations

WANG Meng-meng
( Northwestern Polytechnical University, Xian, Shanxi, China,710000)

The paper maintains that the government should provide home-based care system under non-profi t organizations to help the seniors to share the economic achievement and depend the reform. The paper is concerned wtith the functions of nonprofi t organization of pension services; it is stated that the services is accordant with both the needs of nonprofi t organization development and healthy development of elderly care services.

home-based care service；non-profi t organization；the supply of elderly care service

D669.6

A

2095－932x（2015）04－0108－05

2015－06－15

王萌萌（1992－），女，山东泰安人，硕士研究生，西北工业大学。