农地流转困境的新制度经济学分析

陈忠玲

（安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230601）

1 引言

农地流转实质是通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为，是促进农业规模经营、优化农地资源配置、实现农业现代化的重要路径.我国农业经济若要实现产业化和现代化的发展，就需要让农地自由流转起来并实现规模经营.因此，推进中国农村改革发展和解决“三农”问题的重点在于构建高效的农地流转制度.此外，经济高速发展引发的产业人口结构的再次调整，导致农村剩余劳动力大规模转移至城市，加剧了外出务工农民对农地自由流转的需求.因此，国家应该积极鼓励并引导农地流转工作，以期将细碎化的农地适度集中起来以适应现代农业发展的规模经营要求.

2 我国农地流转现状及其制度变迁

2.1 我国农地流转现状

由于农业生产的特殊性，土地管理制度上的一些规定，导致了我国农业一直保持着比较小的生产规模，而且随着经济的迅速发展和市场化的调整，非农业部门在工作效率上有所提升，生产要素就逐渐从农业部门转向非农，土地流转由此而生.我国农地流转的当前现状表现为：农地流转速度加快，规模逐步扩大.据农业部经管司数据：截至2011年上半年，全国农地经营权流转总面积达2.07亿亩，占总承包耕地面积的16.2%，至2013年11月底，农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右，占全国总承包耕地面积的四分之一，其中家庭农场平均面积200亩，我国农村土地改革开始向纵深推进.2014年我国农地制度改革逐步向推进所有权、承包权和经营权三权分离的方向演进，重点在于推动农地资源有效配置和适度规模经营的发展.

总的来说，目前我国农地流转主要有以下几个特点：1.总体流转规模小，省际间流转规模差异大.2.农户对农户的流转方式普遍，农地市场较封闭，尚未形成优化土地资源配置的市场机制.3.农地流转持续引发纠纷，农民对土地承包经营法律法规的认知度普遍较低.4.农户的流出地质量意识不高，破坏性流转现象突出.

2.2 农地流转的制度变迁

从新制度经济学的角度看，制度上的创新通常是由于内在的动力推动下，结合外部竞争共同导致，这样有可能会造成发展不均衡.农地的制度是农村经济的最为关键的制度，改革直接影响着整个社会的发展.我国农地流转制度大体经历四个变迁时期：1.建国初期.1950年《土地改革法》的颁布实施，将农民对土地的拥有权合法化，极大的提高了农民耕种的积极作用，可以让农民有自行决定经营和租赁土地的权利，这样农民就拥有了土地流转权.2.人民公社到文革结束.那时的土地是归人民公社所有，而不是私有，个人或者集体没有流转土地的权利.3.改革开放到2005年左右.农地制度由集体所有开始转变，转换成家庭承包经营的方式，2003年实施的《农村土地承包法》赋予了农民长久的土地使用权，明确规定了农地流转的形式原则.4.2005年以来一系列农地流转规范性法律文件的出台，加快了地方政府的农地流转制度变迁进程，促进了农地流转的市场化改革.新制度经济学认为，前两次的农地制度变迁属于国家强制推行的外生变迁.后两次的变迁是农业内部本身力量的推动下完成的，这种变迁能够表现出农民的意愿，自发的变迁是为更好地发挥农民的生产积极性，从而提高农地效率；反之，如果制度的改变是由外生的力量推动的，在不能充分考虑农民利益时，难以调动农民的生产积极性，从而导致低效.

3 我国农地流转制约因素的新制度经济学分析

近年来，经济社会的不断发展以及国家对农地政策的不断完善调整，使农地流转实现了部分资本化，趋势也在不断扩大，但土地产权制度、社会保障机制、土地市场机制等相关制度缺陷阻碍了流转的顺利开展.

3.1 流转程序不规范，导致交易成本增加

农地流转的不规范不是一蹴而就的，是在不断的衍化中不断形成的，一来是土地在流转的过程中，很多农民并未采取正规的合同，即便是有少量的农民有这样的意识，也没有明确规定双方的权利与职责，也没有对土地的使用纠纷进行说明；二是农民的法制意识普遍偏低，农户多选择私下进行农地流转，未到相关部门办理手续，导致因无效流转而产生纠纷，从而增加了流转的交易成本.

3.2 流转市场机制不完善且缺乏高效流转中介组织

我国农村目前尚未建立高效的农地评估机构，导致农地流转不公现象的出现，不仅损害了转让方的利益，同时制约了农村土地市场的发育.此外，缺乏农地流转中介组织的引导，致使土地资源信息传递与市场有效需求衔接不足，供需双方信息不对称，增加了农地流转的交易成本，制约了农地流转的规模经营，阻碍了农业现代化发展.

3.3 农村社会保障体系不健全

我国几千年自给自足的农耕经济史使历代农民产生了深厚的恋土情结，他们将土地作为最基本的生活保障.有研究表明，土地在我国农村承担了大约51.64%的社会保障功能，包括农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女教育、养老、医疗等.而在当前我国城乡二元户籍管理制度下，农村社会保障体制严重缺失，进城务工农民工无法享受养老、医疗、社会福利等制度规定，土地的社保功能使得进城农民不愿放弃土地，从而阻碍了农地流转，增加了农地流转交易成本.减言之，农地所承担的就业和社保功能制约了农地的流转.

3.4 土地产权制度缺陷，导致产权主体虚置

我国的法律规定了土地的所有权归属，分别是全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，也就是说土地并不是归属于个人，而是属于农民集体所有，这就在很大程度规定了土地的基本权利.然而，在使用土地的过程中，农民集体是一个抽象的权利主体，它既非个人也非法人，本身不能代表个人或者法人享受所有权给予的各种利益.集体土地所有权主体实质上的缺位，导致农地流转过程中涉及的权利和义务难以界定，农民拥有的土地产权并非属于农民，也就是说在这方面农民也没有得到应有的尊重，这样农民对土地的一些权利在实质上得不到体现，这样就导致土地经营权利实际上没有发挥.在土地的分配和使用实践中，村干部一般代替了农民，由他们享有土地的分配权力，这样他们和农民之间就形成了一种委托代理关系，这些干部组合就成为一种特殊的利益群体.当然，当与村民发生了利益冲突时，他们也是占在制高位，无法完全流行代理人的义务，损害委托人利益.

4 新制度经济学视角下，促进我国农地流转的对策建议

制度的设计变迁是经济绩效高低的决定性因素，有效的制度改革与变迁能够产生效率，从而促进经济增长.

4.1 农地流转的程序规范化

政府应从农地流转合同、交易登记、公证制度的完善健全出发，明确流转双方权利和义务，协调化解农地流转矛盾纠纷，规范化流转程序，用制度界定流转双方的权利与义务.农地流转工作的政策性强、涉及面广，地方各级政府应根据各地的实际情况，积极制定和完善各种引导农地流转规范有序进行的管理办法，加强政府的服务和监管职能.

4.2 建立完善农地流转市场，降低流转交易费用

政府可以通过调动农村市场，达到对土地资源的优化配置的效果具体而言，一方面，政府要发挥对农地流转的宏观调控功能，包括大力扶持农地流转中介机构的发展，培育土地股份合作社、土地拍卖市场和土地银行等中介机构，间接增加土地潜在租金，节约农地流转交易费用，提高资源配置效率，构建联系农户与各种农地经营组织的全方位的中介体系.另一方面，地方政府可免征农地流转税和所得税，积极提高农户的流转收益，提高其农地流转积极性.鉴于目前我国农地流转收益还很低，为提高农地流转收益、扩大流转规模，应对土地流转免征税收，促进农地经营权流转，实现农业现代化的规模经营.

4.3 建立完善的失地农民社会保障机制，削弱土地保障功能

现阶段我国农村土地对于农民的两大主要功能一是养老，二是就业.农地流转后，上述两种功能便发生转移，农村养老方面由传统的土地保障转向现代社会保障，就业方面，农村劳动力则选择外出务工，由农业就业转到非农产业就业.因此，养老方面，政府应在保障农民基本生活条件的前提下，积极为失地无地农民建立可持续的生活保障，通过设立农村社会保障基金制度，解决当下农民最关心的养老和医疗问题，减轻农民对土地的依赖.对于因土地流转失去土地的人，要给予相应的养老医疗、失业保险以及最低生活保障，这样才能鼓励更多的农民无后顾之忧的将土地流转出去，为实现现代化的规模经营创造条件.就业方面，要对失去土地使用权的农民进行职业培训，增强其再就业能力，输送农村剩余劳动力向城镇第二、三产业转移.此外，对外出务工的农民工，务工所在地政府方面应积极制定统一的、非歧视性劳动就业保障制度，使农民工能够早日合法享受城镇社会保障体系内的各种福利.

4.4 改革产权制度，明晰化土地产权

经过上文可以得知，我国现在施行的农地产权制度缺陷使得农民丧失了维护自身权利的有力武器.农地产权主体上具有形式性，这样就导致了农民在对土地的使用和经营上无法得到充分的保障.所以，从产权的角度上来说，要想使农民对土地真正实现流转，在流转中获得应该获得的效益，就需要明确土地的主体地位，让农民拥有对土地的使用经营权和租赁权.另外，在土地的交易方面，政府也要逐步放松对其的管制，允许民营组织参与农地要素市场的行业竞争，加速农村剩余劳动力向城市转移和农村金融资本的流动配置，逐步形成完善的竞争性农地要素市场，为农地流转提供统一的市场价格以确保农民得到公平合理的转让补偿收益，从而实现农地资源的帕累托最优配置.

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