如何防止和纠正基层干部污名化现象①

朱 山

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

在我国现行行政体制中，基层政府是乡镇一级政府，是国家在基层的形象窗口，是和群众直接接触的行政组织，是群众评价政府的直接对象。基层干部是基层政府的活动细胞，是基层政府服务群众的活动主体。近年来，因基层干部所处环境存在的各种矛盾和冲突，导致多地出现基层干部被污名化的现象或倾向。

一、基层干部污名化的表现

(一)基层干部被污名化的表现

(1)对自身状况不满，以不配合、不参与甚至设置障碍的方式发泄不满。部分民众对自己的生存状况不满，往往把不满情绪发泄到与基层干部工作有关的事情上，农村居民在这方面的表现尤为突出。如国家在农村实施的民生项目，有的项目需要农户给予必要的支持和配合，但部分农民将对自身状况的不满转移到不支持不配合上，甚至故意为基层干部开展工作设置障碍，妨碍项目实施。如省内某新区农村道路硬化工程，人畜饮水工程等，因有的群众不愿投工投劳，或不愿意调换土地，或以基层政府长期对某某村或某某村民组关心不够，某某乡干部为官不仁等为由拒绝配合项目实施，甚至以堵工、堵路的方式阻止项目实施等，懒惰于对文明和进步的追求，以甘于贫穷和落后的心态发泄不满情绪，阻碍发展，导致项目无法实施，导致项目资金被上级追回，进而影响上级部门对该地区下一年度项目资金的规划等。又如有的群众对国家补贴类资金不理解，基层干部在对农村良种补贴资金进行调查核实时得不到群众支持。其表现是基层干部到农户家核实资金发放情况，农户对此置之不理，对基层干部态度冷漠，甚至说“你们政府发了好几个钱?还好意思来问”，言语间表露出嫌政府补贴资金太少，不足挂齿，你乡干部就干这个“无聊事”的意思，尽显其心中的不满。

(2)为达无理诉求而贬低、诋毁基层干部。有的民众缺乏正确的辨别能力，固于坚持己见，为了达到其无理诉求有的会不择手段，以贬低、诋毁的方式毁损基层干部的形象，博取同情和支持，以此向基层干部施加压力、扩大影响，进而实现其无理诉求。此类现象在基层较为普遍，如省内金沙县桂花乡柿花村换届选举，一年来政府组织开展选举多次，入围村干部均因选举票数达不到法定要求落选，62 岁的原村支部书记刘云海落选，于是便组织部分群众将责任归咎于基层驻村干部拉帮结伙，部分群众将矛盾集中到驻村支部书记身上，选举现场一度失控，发生抓扯，导致驻村支部书记指骨骨折。事后，刘云海等群众甚至向纪检部门举报驻村干部与原村主任贪污集体资金，贪污良种补贴款及地质灾害补助款等。经纪检部门查证反馈其举报不实后，以刘云海为首的部分群众组织代表到县、市上访，甚至到北京上访，并不断向有关部门递交材料，将举报基层驻村干部上升到举报乡主要领导，贬低、诋毁乡镇干部。

再如2013年12月初，贵州宇利农业科技开发有限公司(以下称宇利公司)在贵安新区南部路网红线范围抢栽名贵树种红豆杉，抢建办公用房，以期在新区征用土地时获得巨额赔偿。新区规建局及相关部门对宇利公司不法行为按照程序下达停建通知，并组织宇利公司法人参与召开协调会，党武乡组织干部现场制止宇利公司抢栽抢建行为。但宇利公司继续找机会抢种抢建。2013年12月9日上午，党武乡发现宇利公司抢建已被拆除的职工宿舍，且是12月8日晚上连夜用预制板盖顶。下午15 时，党武乡组织40 余名城管队员着装、表明身份、拉起警戒线，对违法建筑进行拆除。拆违过程中，宇利公司员工不予配合，阻挠拆违，后被带离拆违现场，带离过程中发生拉扯，致两名公司员工受轻微伤(一人软组织受伤，一人皮外伤)。事后宇利公司不断向上级领导反映2013年12月9日公司员工被一伙身份不明的人员暴力殴打，反映党武乡暴力执法，要求追究相关领导的责任，并赔偿宇利公司一切损失。后经公安机关及纪检监察机关调查，宇利公司反映情况不实。宇利公司以“被一伙身份不明的人员暴力殴打”诋毁基层干部，博取同情，为了达到获得国家巨额补偿的无理诉求。

(3)虚报情况、夸大事实，煽动造谣、制造混乱，引发群体事件。基层干部被污名化，往往是基层民众对基层干部的不理解造成，基层民众往往把不满情绪发泄到基层干部身上，而这种不满情绪一旦被黑恶势力或某些不怀好意的人利用，虚假情况被到处散播，事实真相被随意夸大，居心不良之人乘机煽动造谣，制造混乱，成为引发群体事件的重要因素。洪家渡水电站群体事件、2008年瓮安6·28 事件、2011年黔西8·11 事件、2011年安顺7·26 事件、2012年仁怀7·21 事件等，这些事件先是由一般的问题引起，基层干部稳控能力、矛盾化解能力，应急处置能力不够，矛盾逐步上升甚至激化。参与群体事件的人员充分利用手机、互联网等使得负面信息迅速到处散播，事实真相被随意夸大，影响逐渐扩大，社会闲散人员逐渐集中，以致矛盾进一步激化，引发群体事件。

二、基层干部被污名化的原因分析

(一)权力体系格局是基层干部被污名化主要原因

依照当前的权力体系格局，基层政府是权力体系的最底层，夹在上级政府与民众中间，是上级政府与民众的夹心层。基层干部身处执政最前端，处于与民众直接接触并解决问题的前沿，处于各种矛盾和冲突的中心地带，是现行制度和规则的第一操作手。国家各项方针政策，上级的各项安排与部署均要通过基层干部深入到千家万户中去贯彻和落实。但是当国家各项方针政策与民众意见相悖时，基层干部要么因执行不力被问责，要么会因为激起民愤而成为替罪羊，实实在在是“上压下挤”的“夹气板”，两头受气。尽管会两头受气，但在现有体制下面临这样的二难选择时，大多基层干部最终都不会顾及民众意见，会选择唯上不唯下，倾力推进工作。于是基层民众会将不满情绪发泄到他们身上，以贬低、诋毁等方式污名化基层干部。

(二)社会管理存在的问题是基层干部被污名化的重要原因

(1)社会发展不均，各种社会矛盾突出，干群关系紧张。我们的社会发展存在城乡差距、农村普遍存在基础设施差、农业产业化水平低、基础地位薄弱、抗风险能力不强等矛盾。为尽快改变城乡差别的现状，需深入推进农村改革。目前，农村改革正处于攻坚克难阶段，新的利益矛盾与纠纷需要协调，而农村现行的一些政策需要调整，基层干部即是规则的执行者，又是公共利益的守护则，既身处基层各种矛盾和冲突的中心地带，又坚守公共利益，“两面胶”角色导致其与群众关系紧张。

(2)部分民众有仇官仇富心态。有的民众对自身现状不满，将自己及家庭甚至家族不理想的现状归咎于政府或先富裕起来的群众导致的，于是产生仇官仇富心态，并将不满情绪发泄到基层干部身上，仇视、污名化基层干部。

(3)因征地、拆迁、社会救助引发的矛盾纠纷。地方政府法制愿望迫切，伴随基础建设而来的征地拆迁，拦访截访、官民冲突以及社会救助的公共服务的压力集中到基层干部身上，但是有的乡镇所在地的上级政府置国家法律法规及地方规章于不顾，对被征土地仅结合自身财政情况给出一个远远低于国家征地补偿标准的标准，限时要求征地部门不管采取什么手段也要把土地征收到手，相应乡镇必须无条件配合。这些工作任务无疑落到基层干部身上，推进工作必然会被群众误解，甚至引发与群众冲突。

(4)基层干部工作方法简单，工作态度强硬，工作作风漂浮，脱离群众。基层干部确实存在待遇低、工作环境艰苦、工作量大的客观的情况。但有的基层干部年纪稍大就摆老资格，感觉前途渺茫就得过且过，办公室跷二郎腿，对待同事哼哼哈哈，对待群众态度强硬;有的年轻基层干部工作经验不足，工作方法简单，不愿意深入基层，深入实践，擅长纸上谈兵，抄抄写写报材料，不深入群众，工作作风漂浮，不接地气，脱离群众。

(5)舆论宣传的负面评价促进对基层干部的污名化倾向。有的新闻媒体为达到想要的新闻效应，往往以偏概全、以点带面，对基层干部的看法出现简单化、片面化或者夸大化，专挑基层干部中的败类进行铺陈、渲染，完全漠视基层政府和基层干部们的正面作用，把基层干部说成“打麻将三更天不睡，喝老酒三五瓶不醉，干工作三五天不累”的“三五”干部，以及“早上是相公，中午是关公，晚上是济公”的“三公”干部等，专门拿极端事例说事，将基层干部彻底“妖魔化”，加深民众对基层干部的“污名化”倾向。

(6)发生在群众身边的贪腐行为严重影响群众对干部的评价。个别基层干部的贪腐行为，特别是乡镇干部利用职权产生的贪腐行为，严重恶化了官民关系，损害到基层干部的形象。这种现象有时属于“一粒老鼠屎坏了一锅粥”，不能由此就把更多基层干部也一棍子打死，但是，我们又绝不应该轻忽这种基层“问题干部”的负面影响，对普通民众来说，那些被贪腐的每一分一笔都是民生之本，那些被损害的每一种权利都事关公民的尊严。从自身上找原因，基层干部被“污名化”，一个重要来源就是“自污”。

三、如何防止和纠正基层干部污名化现象

认真学习、深入领会习近平总书记系列重要讲话精神，坚决贯彻执行“四个全面”，结合基层干部实际，从以下几个方面着手，有效防止和纠正基层干部的污名化现象。

(一)不断发展经济，合理配置政府权力架构。因受生产力水平的限制，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，基层政府在现有生产力水平之下的权力体系中处于最底层。视国情，我们唯有在大力解放和发展生产力的基础上，不断地减少贫富差距，减少因经济发展不平衡而引发的矛盾和冲突，用经济发展来解决发展中的问题。而现在是社会转型期，社会治理需要传统与现实相结合，我们现在的基层政府在传统治理上实为“郡县制”所包含，传统以郡县治、安天下。现在的乡镇实为县(市)的跑腿，自身无法实现自治。从制度设置的层面将乡镇一级政府的职责上提一级，将乡镇下降为村民自治的范畴，则基层干部逐渐隐身至消退，基层自治逐渐转化为村民或居民中的能人自治。

(二)发扬党的优良传统，坚持群众路线，密切联系群众。作为基层干部，必须始终坚持立党为公、执政为民，坚持以人为本、人民至上，坚持走群众路线，切实践行为人民服务的宗旨，密切联系群众，必须做到三点:一是要饱含感情，放低姿态为民服务。基层干部只要工作做到位，一定能金石为开，一定能得到群众的理解和支持。二要走群众路线，问计于民，尽心尽力为群众服务。入千家门串万家户体察群众疾苦，倾听群众的意见，要把群众当老师、当朋友，真正弄清楚群众需要什么、盼望什么。三要真心实意为群众办好事办实事，切实解决群众的困难和问题。

(三)加强基层干部党性教育，提高其为人民服务的素质和能力。基层干部队伍普遍存在的问题是整体素质不高、领导艺术欠缺、政策水平偏低等。由于基层工作条件艰苦、任务繁重，很多人不愿意下到基层，导致基层干部队伍整体素质距离党和政府的要求还有较大的距离。从制度层面予以保障，为基层输送高素质人才。积极鼓励高校毕业生到基层、到农村去工作，牢固树立其正确的世界观、人生观、价值观，用远大的理想激励他们向农村前进，用坚定的信念为他们的人生导航。

(四)加强法治建设，强化依法行政。在基层全面推进依法治国，基层事务凡是能通过法律途经予以调整的，引导民众通过法律诉求的方式解决问题，避免一些本来可以通过诉讼解决的问题老是让基层干部去协调处理，问题的拖延为基层干部被污名化埋下隐患。同时深入推进基层政府依法行政，强化其法无授权不可为，法律规定必须为的法治理念，及时向社会公布权力运行负面清单，划清权力边界，改变基层干部大包大揽现象，提高基层干部用法思维，用法治方式解决问题的能力和水平，为基层治理不偏离民主轨道和法治框架提供有力保障。

(五)强化舆论宣传工作。严格规范各类媒体的舆论宣传导向，减少负面宣传，扩大宣传的正面效果。通过媒体发挥典型的示范作用，发现、挖掘一批叫得响、立得住、群众公认的为民务实清廉的典型，用基层干部影响基层民众。让基层干部集中学习焦裕禄、文朝荣等同志的先进事迹，鼓励干部扎根基层，深入基层干事创业。另一方面要注意舆论及网络媒体对基层干部的监督，面对负面舆论的压力，基层干部更害怕在工作中得罪人，于是想干事、干实事、能干事的创业激情会受到影响，要注意保护干部干事创业的积极性。

(六)加强党的基层组织建设，充分发挥党组织基层战斗堡垒作用。加强党的基层组织建设，积极发展综合素质高，业务能力强，政治品质好的同志充实到基层一线，为发挥好基层党组织战斗堡垒作用提供有力保障。同时在基层党员的先锋作用上下功夫，推出一批先锋人员，通过先锋模范作用推进基层为民服务工作。充分发挥基层组织战斗堡垒作用，将党组织发展到基层民营企业、公司等社会细胞中去，发挥其战斗堡垒作用。

(七)继续加强反腐倡廉建设，严厉查处发生在群众身边的腐败案件。加强反腐倡廉建设，树立基层干部清正廉洁的良好形象，避免基层干部继续深陷“污名化”的误区。严厉查处发生在群众身边的腐败案件，坚持以“刮骨疗毒、壮士断腕、踏石留痕、抓铁留印”的决心惩治腐败，为基层民众“拍苍蝇”换民心。深入开展党的群众路线教育实践活动，狠抓“四风”建设，建立长效机制，切实把权力关进制度的笼子，为基层干部筑牢不想腐、不敢腐、不能腐的思想防线和制度防线。