我国大学治理结构的历史发展探析

张红梅

（辽宁警察学院，辽宁 大连 116038）

我国大学治理结构的历史发展探析

张红梅

（辽宁警察学院，辽宁 大连 116038）

本文从新中国成立初期大学治理结构历史发展入手，对中国大学治理结构的背景、内涵及必要性和重要性进行了探讨，着重分析了改革开放以来中国大学治理结构的改革、发展与完善，明确了完善大学治理结构对高等教育改革发展的重大意义。

治理结构；现代大学制度；完善

一、改革开放前的大学治理结构

（一）新中国成立初期的高校治理结构

中华人民共和国成立后，中央人民政府设置高等教育部，对全国高校进行统一领导和管理，高校内部的结构也开始调整，形成了一套新的治理机制。1950年8月，经政务院批准，教育部颁布了《高等教育暂行规程》，规程中第五章明确规定：“大学及专门学院采取校（院）长负责制”。同时明确，在校长领导下设校务委员会；大学及专门学院设学系及其变更由中央教育部决定；学校设研究部或研究所由中央教育部批准；高等学校的招生任务、基本建设任务、财务计划、人事制度等重要事项均需报请教育部批准。至此，政府成为高校直接的所有者和创建者，高校的自主权利大为缩减。

在管理组织上，中央做出明确规定，学校实行校长负责制，校长由中央政府任命，在校长领导下设校务委员会。高校教师分为教授、副教授、讲师、助教4级，由校（院）长聘任，教学研究指导组为教学基本组织，教研组设主任1人，由校（院）长从教授中聘任。学生组成班级进行教学活动，成为学校的基层单位。在施行校（院）长负责制的过程中，中央对学校党组织的地位和作用也进行了探讨，学校设立党委、总支和团委、团总支，与高校行政组织平行。在1955年中央批准发布的《关于学校教育工作座谈会的报告》中明确了学校党组织的任务。这种领导体制基本适合当时的历史需要，表现为多数单位党政分工比较明确，协作配合较好；校长直接对行政负责，行政指挥系统也比较通畅。它在改造旧学校、建立新中国的高等教育事业的过程中发挥了积极作用，使当时的高等教育事业基本能够适应我国经济恢复及开始大规模经济建设的需要。

1958年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中正式确定“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制，一长制容易脱离党的领导，所以是不妥的。”并规定：“学校党委，应当配备党员去领导年级和班的工作，配备党员去做思想政治工作、学校的行政工作和生产管理工作。”这种领导体制的实质是要通过党委对学校的直接领导来确立党对学校的绝对领导权。由于过分强调党对学校工作的层层领导，因此，虽然没有废除校长、校务委员会的设置，但却使校长的作用大大削弱，校务委员会的作用也难以发挥，对日后形成的党委包揽一切和“党政不分、以党代政”的局面产生了直接影响。至此，新中国成立初期确立的校长负责制、校务委员会制被终结，大学的治理结构改用新的形式。

（二）“文化大革命”时期的大学治理结构

文革时期的大学治理结构以“革委会”—党的一元化领导体制为突出特点。1966年开始的“文化大革命”，对高等院校的冲击巨大，“文革”一开始也是在高校引爆的。1966年中央决定改组北大党委后，北大的造反立即燃遍全国，各地高校陷入瘫痪，1968年7月，“工宣队”和“军宣队”进驻清华后，这个模式很快普及全国。1971年4月，全国教育工作会议《纪要》规定：“学校实行党的一元化领导，在党委统一领导下充分发挥“工宣队”的政治作用。革命委员会是权力机构。”由此，各学校成立了由工人组成的革命委员会或“教育革命小组”，管理学校的各项工作，原来的专家、教授、“资产阶级当权派”都被排除在领导组织外，学校原来的领导班子、组织机构、规章制度一概取消。

（三）拨乱反正时期的恢复与探索

粉碎“四人帮”后，在高等教育问题上，中央首先对“文化大革命”形成的领导机制进行裁撤，1978年10月，教育部公布了《全国重点高等学校暂行工作条例（实行草案）》（简称《新高教六十条》），条例要求“学校党委要支持以校长为首的全国统一的行政指挥系统行使职权，并监督监察他们的工作。”“校长可召集副校长、教务长、总务长、系主任、行政办事机构负责人和其他相关人员参加校务会议。讨论处理日常行政工作中的重要问题。”条例取消了原来的校务委员会，设立学术委员会，同时还规定了学校党委的主要任务。

二、改革开放以来大学治理结构的改革与发展

（一）恢复发展阶段

一是校长负责制开始逐步实行。在1980年12月，中组部、教育部下发的《关于加强高等学校领导班子建设》中把高校“党委领导下的校长分工负责制”中的“分工”两字被去掉，成为“党委领导下的校长负责制”，行政主体地位被突出出来。校长在党委领导下，组织落实党委讨论决定的行政工作，既对上级主管行政部门负责又对学校党委负责，各位副校长分别对校长负责。中共中央于1985年5月颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确规定：“学校逐步实行校长负责制”。

二是高校体制改革逐次展开。《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布，开启了高校体制改革的新进程，改革把扩大高校自主权放在突出位置，强调“从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权。”在《决定》的推动下，高校体制改革全面展开，表现为高校的办学自主权明显扩大，行政权力地位上升，校内院系之间、教职工之间的利益分配机制开始形成，教职工代表大会、学术委员会的作用受到重视，学校权力运行进一步民主和规范，高校开始朝着现代大学制度的方向发展。

（二）改革发展阶段

一是确立了党委领导下的校长负责制这一基本体制。1989年7月，中共中央转发了国家教委《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》并指出：“在今后一个相当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制。”1990年7月17日印发的《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》中进一步明确规定：高等学校实行党委领导下的校长负责制，党委在学校中处于领导核心地位，统一领导学校工作。1998年8月九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》把这种领导体制以法律形式规定下来。《中华人民共和国高等教育法》确立的党委领导下的校长负责制其基本点有三个方面：第一，规定了学校党委的领导职责，明确了党的领导和行政领导的关系；第二，明确规定了校长的职权，体现了集体领导和个人负责相结合的原则；第三，规定在高等学校设立学术委员会，突出了学术权力在学术管理中的作用。至此，从1984年开始的“校长负责制”试点到1998年《高等教育法》所规定的“党委领导下的校长负责制”，经过一段时间的探索之后，我国高等教育领导体制终于定型，大学治理结构的改革有了一个基本框架。

二是加强高校领导班子建设。大学治理环境的好坏，一方面取决于制度本身，另一方面也取决于实施这一制度的人，因此，高度重视高校领导班子建设也是完善大学治理结构的重要内容和组成部分。1991年5月，中组部、国家教委党组发出了《关于进一步加强高等学校领导班子建设的通知》，从高校领导班子的配备，思想、作风和业务建设，培训和考核及领导等方面对高校领导班子的建设做出了具体规定。中组部、中宣部、国家教委党组于1995年11月13日又颁布了《关于加强高等学校领导班子建设工作的若干意见》，就努力提高领导干部的素质，加强和健全民主集中制，完善领导干部选拔任用制度，加强领导干部考核，培养和选拔优秀年轻干部，加强对高等学校领导班子建设工作的领导等问题做出了具体规定。这些规定和措施对加强高校领导班子建设起到积极作用。

三是初步提出了现代大学制度这一大学治理结构改革方向。《高等教育法》的通过实施同样是大学治理结构调整过程中的重大事件，该法明确了“高等教育应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”这样一个基本方向，同时明确了高校的权力、职责、体制、机构设置等基本事宜。尤其规定了“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”；“高等学校通过以教师为为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”；“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。由此，构建了一个相对完备的大学治理结构。此外，1999年开始的大学扩大招生、大学生自主择业、教育收费改革及大学合并等等使大学受到社会的广泛关注，大学的管理改革、大学的走向成为人们讨论的话题。在这种情况下，人们越来越认识到，大学改革必须走现代大学的路子，虽然对于什么是中国特色的现代大学制度，人们的认识并不十分统一，但其基本点必须是“学校自主、教授治校、科学管理”，这样，以现代大学制度作为大学治理结构的方向日益得到人们的认同。

（三）创新发展阶段

一是明确了大学治理结构调整改革的思路和重点。党的十六大报告中在有关党的建设论述中提出了四个“一定要”，这四个“一定要”不仅指明了大学治理结构调整改革的原则、目标、方向，而且也明确了“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”以及“制度建设”等重点，使大学的治理结构体现党的领导、不断扩大民主、提高领导水平、加强制度建设的特色更加明显。同时，科学发展观、创新性国家建设等一系列重大战略思想的提出，也使大学治理结构在理念、目标、重点等方面的完善有了新的进展，开创了高校各项工作的新局面。根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，为促进教育事业科学发展，全面提高国民素质，加快社会主义现代化进程，2010年7月29日新华社发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）。《教育规划纲要》是在新的历史起点上进一步推进中国教育发展的纲领性文件，《教育规划纲要》突出了建立中国特色的现代大学制度的要求，并把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提了出来。《教育规划纲要》指出“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境。全面实行聘任制度和岗位管理制度。确立科学的考核评价和激励机制。”这些要求，在“明确了大学治理结构的基本指向、凸显了大学治理结构的体制活力、营造了大学治理的宽松氛围、构建民主科学的保障”等方面起到了指示作用。

二是创新成为推进大学治理结构改革完善的主流。新时期最突出的标志是与时俱进，在大学治理结构改革完善方面，创新无疑也是主旋律。诸如，在建立现代大学制度方面，人们不仅认为建立现代大学制度是一个必然趋势，并且日益认同“学校自主、教授治学、校长治校、科学管理”这样的基本内涵，而且在认识上也有了新的变化；在完善党委领导下的校长负责制方面，各地高校在创造性的落实这一体制上进行了有益的探索，其目的是进一步优化大学领导班子的结构、规范高校权力运行、提高干部素质和能力；在干部选拔方面，各高校对干部选拔任用工作进行了探索，创造了扩大民主、公开选拔、考试、聘任等形式，使干部任用成为大学治理结构科学运行的有力组织保证。

三是更加重视制度建设。制度建设标志着高校工作规范化、水平的高低，随着大学治理结构的改革与发展，大学各方面的管理制度也得到了重视，并逐步走向了正轨。目前在完善大学治理结构方面，具有普遍指导意义的单项制度建设取得新的进展。如《教育部关于加强依法治校的若干意见》（教政法［2003］3号）、《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》（教党［2007］11号）、《高等学校教职工代表大会暂行条例》（2007年11月6日）、《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）、《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）等一系列关于加强和完善大学管理体制的重要做法、文件等。其中，《高等学校教职工代表大会暂行条例》进一步明确了教职工代表大会的地位、作用、组成、议事规则等内容，使高校的教代会发挥作用有了法律依据，成为高校治理结构中的中间力量；《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》立意在试点高校中探索高等学校分类指导、分类管理的办法，落实高等学校办学自主权，力争在改革高等教育管理方式，建设现代大学制度方面的探索有所突破；《高等学校章程制定暂行办法》其目的是推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。与此同时，各高校也加强了相关制度建设，使大学治理走向了规范化、法制化的轨道。

【责任编辑：王 崇】

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1673-7725（2015）03-0151-04

2015-02-04

张红梅（1967-），女，辽宁铁岭人，副教授，主要从事中国化马克思主义及思想政治教育、公安队伍建设等方面研究。