终结性检察文书上网公开的“后工程制度”构建

2015-03-20许秀姿

甘肃开放大学学报 2015年2期

关键词：知情权新媒体时代

许秀姿

(井冈山大学政法学院，江西吉安　343009)

终结性检察文书上网公开的“后工程制度”构建

许秀姿

(井冈山大学政法学院，江西吉安343009)

［摘要］检察机关终结性法律文书是指人民检察院在诉讼过程中行使了重大的程序性权力后所制作的带有裁判属性的法律文书，是检察文书中最核心的一类。在全面推进依法治国和司法体制改革的双重语境下，检察机关终结性法律文书上网公开具有重大的时代意义。全国各级检察机关应建立健全终结性检察文书上网公开的后工程制度，以保证上网公开的预期初衷得以最大程度的实现。

［关键词］终结性检察文书;知情权;新媒体时代;后工程制度

根据最高检部署，自2014年10月1日起，人民检察院案件信息公开网正式开通，《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》正式生效，自此，全国各级检察机关的终结性法律文书陆续在此网公布。综观学术界，对法院裁判文书上网的研究洋洋大观，但对检察机关终结性法律文书上网的研究却寥寥无几。因此，有必要从学术视角对此问题进行进一步探讨。

一、“检察机关终结性法律文书”的概念解读

何谓“检察机关的终结性法律文书”，在现行的刑事诉讼法和相关立法中均无此概念。2013 年12月，最高人民检察院公布了《2014—2018年基层人民检察院建设规划》，《规划》要求深入推进基层人民检察院检务公开工作，……除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开。这是在高级别的官方文件中首次使用该概念，但并未对此做出解释。从地方检察机关的一些规范性文件来看，也都是直接使用此概念，并没有对概念的权威定义。顾名思义，“终结”，即完结，结束。终结性法律文书即具有结束、决定属性的法律文书，某种程度上标志着检察机关在其诉讼活动过程中行使了重要的程序性权力，做出了重大的诉讼决定。因此，广义上的终结性法律文书应指人民检察院在诉讼过程中行使了重大的程序性权力后所制作的带有裁判属性的法律文书。它一般应具有以下特点:重大权力行使性:对检察机关来说，终结性法律文书的做出意味着它行使了法律赋予的重大权力，如提起公诉的权力、抗诉的权力、批准逮捕的权力等;重要权利关涉性。对当事人或其他诉讼参与人来说，终结性法律文书的内容关涉着重要的程序性权利，是对他们切身利益和请求的司法评判，决定着法律救济权的真正实现;终局裁判性。和检察机关制作的其他法律文书不同，终结性法律文书是检察机关做出阶段性结论的产物，带有司法裁判的属性，是检察机关诉讼活动的重要节点。

至于终结性法律文书的外延范围，目前学界和实务界并没有给出明确的回答。根据高一飞教授的观点，应包括“《不立案通知书》、《不批准逮捕决定书》、《不起诉决定书》、《起诉书》、《撤回抗诉决定书》、《终止审查决定书》、《不提出没收违法所得申请决定书》、《不提出强制医疗申请决定书》、《刑事申诉复查决定书》、《民事行政检察不支持监督申请决定书》、《终结申诉复查决定书》等”［1］。从全国各地检察机关上网公开的终结性法律文书来看，种类不一，随意性较大。按照最高检新近通过的《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》(下称《规定》)的要求，四类文书应当在人民检察院案件信息公开网上公布，包括:人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书;不起诉决定书;刑事申诉复查决定书;最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书。可见，《规定》采取了兜底条款的方式，对终结性法律文书的外延范围持开放态度，在现阶段只保守性地要求将起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书四类重要的终结性法律文书在案件信息公开网上统一公布。随着司法体制改革的逐步深入和司法公开的逐步推进，其他的终结性法律文书会陆续上网。

二、终结性检察文书上网公开的时代意义

(一)国家层面:依法治国进程和司法体制改革的重要推动力

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，依法治国被推上前所未有的高度，依法治国进程表也必将被重新编写。实现十八届四中全会提出的全面推进依法治国的总目标，对司法的改革必不可少。因为司法机关是法律实施的主力军，是依法治国进程的中坚力量。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，形成高效的法治实施体系和严密的法治监督体系，必须从各方面入手。其中，司法的民主和公开无疑是重要一环。终结性检察文书上网向全社会公开，使检务公开全面化、信息化，增强了检察执法的透明度和社会参与度，提升了检察执法的规范化水平，诠释了司法民主和司法公开的真正内涵，是司法体制改革的重要内容和步骤，很大程度上推动了司法体制改革的稳步向前。

(二)检察机关层面:监督检察权、提高社会能动力和公信力的重要手段

终结性检察文书是检察机关诉讼活动的凝结和主要表现形式，其上网向社会公开正是检察活动“晒在阳光下”、自觉接受外部监督的重要体现。从小处着眼，终结性检察文书上网公开无形中会让检察人员自我施压，注意文书制作的规范性，增强文书的说理性，不断督促其提高业务素质，产生一种“倒逼”效应;从大处着眼，终结性检察文书上网公开是制约检察权的重要机制。检察权作为国家公权力之一，天然的具有自我膨胀的特性。“权力在给予人民服务的同时，又在诱惑权力主体做出满足‘私欲’的行为，权力总是在左右两面性的权力主体。”［2］“检察权在实际的运行过程中因应有监督制约机制的缺失，造成部分检察权的滥用。”［3］因此，终结性检察文书上网公开，使检察活动最大限度的公开化、透明化，积极回应群众关切，能在很大程度上督促检察机关在做好法律监督的同时，又对其自身进行有效的监督，保证检察工作的廉洁公正，提高检察机关的司法能动性和公信力。

(三)公众层面:新媒体时代公民知情权的客观需要

公民知情权是指公民知悉、获取信息的自由与权利，尤其是知悉、获取官方信息的自由与权利。在过去，公民的知情权主要依靠广播、电视、报刊等传统媒体形式予以满足，但随着新媒体时代的到来，速度快、覆盖面广、查阅方便的特点使网络及各种无线终端已成为公众获取各类信息的主要阵地。“根据中国互联网络信息中心(CNNIC)在京发布第34次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，互联网普及率为46.9%，其中手机网民规模达5.27亿。”［4］检察机关是重要的国家司法机关，其业务活动理应是公众知情权的客体，最大限度地晒在阳光下。终结性检察文书是检务活动的重要载体和表现形式，其上网公开是新媒体时代行施公民知情权的客观需要。同时，网络的普及、网民数量的激增也为终结性检察文书上网公开提供了数量可观的受众。

三、终结性检察文书上网公开的后工程制度

终结性检察文书上网公开只是手段，为达到规范司法办案行为，促进公正司法的最终目的，还应做好终结性检察文书上网公开的各种后工程制度，以保证上网公开的预期初衷得以最大程度地实现。

(一)相关立法的完善和细化

目前，从高位阶的立法来看，对终结性检察文书上网公开问题明确作出规定的是最高检新近通过的《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》(以下简称《规定》)。显然，这只是一项试验性立法，“是我们过去对某方面立法的经验极为缺乏而又觉得在该方面确有立法必要的情况下采取的一种权宜之计与折衷办法。这种作法既不符合法律的本性，也有损法律的权威”［5］。随着社会的发展和司法公开的逐步深入，应对该问题进行常规精细型立法。《规定》第二十六条、二十七条明确规定:人民检察院案件信息公开的技术规范、标准由最高人民检察院另行制定;省级人民检察院可以根据本规定，结合本地实际情况，制定案件信息公开工作实施细则。“日前，广东省检察院正式出台《广东省检察机关案件程序性信息互联网查询工作规定》和《广东省检察机关终结性法律文书互联网公开工作规定》，根据这两个《规定》，全省各级检察院将通过门户网站，向案件相关人员或单位提供本院所办理案件程序性信息查询，同时将把终结性法律文书向全社会公开。”［6］其他省地市检察机关大多还没有制定具体的案件信息公开的技术规范和办法，这就使得终结性检察文书上网的法律依据较为笼统，程序、责任、反馈等相关机制缺位，因此，为确保终结性检察文书上网公开能发挥司法公开的更大效应，应对相关立法进行完善和细化，建立起配套的制度和机制。

(二)相关网站的维护和升级

人民检察院案件信息公开网自2014年10月1日开通以来，运行平稳。据粗略估计，截至2014 年12月份，全国各级检察机关已在此网公布了大概7.5万多份终结性检察文书。但不难发现，有一万多份终结性检察文书不是以制作时间为序，也不是以案号为序，而是按上传时间的先后为序，这就使文书检索的效率大打折扣。“如果法院系统所制作的裁判文书库不具有有效获取性，而不过是海量裁判文书的无序堆积，那么，纵然全国所有法院的裁判文书全部上网，也可能无助于光彩卓著的司法正义的理想、法制的终极价值等等的实现。因为通过网络和信息平台公布裁判文书，并非自动等同于公众实际上可以有效获取裁判文书库的内容。将裁判文书通过互联网公开发布并非难事，而确保公众能够自由、有效地从裁判文库获取所需内容却非易事。”［7］终结性检察文书的上网公开也是如此。人民检察院案件信息公开网作为全国三千多个检察院案件信息公开发布的统一平台，必须做好网站的设计、日常维护和管理，必须提供有效的检索服务，以满足公众的有效获取为基本要求，防止因网站运行障碍影响案件信息的及时公布。从目前来看，网站的相关设计版块还有待升级，以实现数据库方便快捷的智能提取，更好地发挥网站的规模集聚效应。

(三)相关机制的建立和健全

1.民意反馈机制

面对终结性检察文书上网公开后所带来的舆情民意，各检察机关应建立健全民意反馈机制，积极回应公众关切。具体做法可由各级人民检察院新闻宣传部门或者其他指定部门，全面收集、研判终结性法律文书网络公开引发的社会舆情，并对其进行梳理，整合出舆情焦点，抽调各部门业务骨干组成文书应对答复小组，通过召开发布会、检察开放日、网上互动等形式，对公众的质疑和异议进行及时回应。对争议特别大、引起社会强烈反响的案件文书也可运用新闻发布会、座谈会等制度，邀请当地的人大代表、政协委员、或人民监督员参与释疑、答复，确保民意得到有效疏解。

2.监督问责机制

制度功能的实现取决于制度的切实执行，无监督和追责只能使制度形同虚设。各级检察机关应制定具体的终结性检察文书上网公开办法，明确对终结性检察文书上网公开的监督，变单一的内部监督为内外监督相结合。“内部监督固然有及时、高效、准确等优点，但权力自我监督的优越性是建立在权力的自我克制和正常运作的基础之上的。”［8］因此，除了检察机关内部对终结性检察文书进行监督以外，应把终结性检察文书网络公开情况作为检察院工作报告的重要内容，交同级人大审议和质询。同时，对文书制作质量明显低劣、粗制滥造、出现常识性错误、未按规定程序审批、未按规定进行技术处理即上网的文书，分情节轻重追究相关人员的责任;对未在法定时限内对民意进行及时回应或态度恶劣敷衍塞责等情形，引起严重社会后果的，也要追究相关人员的责任，责任的具体承担可由政治处和监察科等部门监督执行。

3.绩效评估机制

省级检察机关应定期对终结性检察文书上网发布情况进行检查，遴选出格式规范、说理透彻、适用法律准确、论证严谨、上网及时的优秀文书进行示范，对相关人员和单位进行表彰和奖励;通过网络投票、同行评议等方式对在答复释疑工作中表现突出的检察人员，也要进行相应的表彰和奖励，作为检察官晋升职务和级别的重要参考。各级检察机关内部也应把终结性检察文书上网情况纳入检察人员日常的工作考核体系，作为绩效评估的重要内容。对文书上网不及时、文书制作质量低劣的人员及部门，可在绩效考核中进行扣分;对情节较重的，可依照《检察官法》第37条的规定，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分;对连续存在此情况不及时改正的，可作为《检察官法》规定的“经考核确定为不称职的”情形，连续两年确定为不称职的，予以辞退。只有建立起绩效评估机制，才能激励检察人员提高责任心，把文书公开工作落到实处。

四、小结

制度的设计者总是满怀深情地给制度以最大的价值承载，但制度的初衷和实效之间总存在令人意想不到的张力，因此，调适和完善才是一项制度趋向完善的必经步骤。检察机关终结性法律文书已然上网公开，为了保证上网公开发挥最大的能量效应，上网公开的“后工程制度”构建或许才是我们今后关注的重点。否则，终结性检察文书上网公开只能“雷声大、雨点小”，公开的预期价值和意义不能充分实现。

［参考文献］

［1］高一飞，吴鹏.论检察机关终结性法律文书向社会公开［J］.中国刑事法杂志，2014，(3) :70－79.

［2］杨新瑞.论检务公开［D］.重庆:西南政法大学，2010.

［3］郭立新，张红梅.检察权的外部监督制约机制研究［J］.河北法学，2007，25(2) :129.

［4］第34次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.(2014－07－21)［2014－11－14］http: //www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201407/t20140721_474 37.htm.

［5］黄文艺.立法学［M］.北京:高等教育出版社，2008:37.

［6］广东检察机关全面公开终结性法律文书［EB/OL］.(2014－10－08)［2014－12－02］http: //www.chinalawedu.com/lfdt/wa2014100811495596484044.shtml.

［7］刘丽君，于丽英.数字化和传统背景中裁判文书公开机制［J］.法学，2013(8) :19－24.

［8］徐骏.裁判文书网络公开的制度功能与技术完善［J］.内蒙古社会科学，2011(1) :59－67.

［责任编辑龚勋］

作者简介:许秀姿(1980－)，女，山东菏泽人，讲师，硕士，主要从事法理学和立法学研究。

基金项目:2014年江西省检察院理论研究课题“检察机关终结性法律文书上网论析”(赣检发研字［2014］0519)。