“小政府、大社会”：创新地方治理格局的实践与思考——以顺德社会体制改革为视角

李　霞，傅秉潇，卢剑忧

学术交流与探讨

“小政府、大社会”：创新地方治理格局的实践与思考
——以顺德社会体制改革为视角

李霞，傅秉潇，卢剑忧

“创新社会治理体制”是十八届三中全会提出的改革要点之一。社会治理的核心原则是将传统的政府单向管理社会转向政府主导的、社会各界参与的“社会治理”。本文以顺德社会体制改革为视角，梳理地方政府创新社会治理体制的做法、亮点与思考，对顺德、广东乃至全国深化改革具有重要的现实意义。

社会体制改革；地方治理格局；创新

2002年，中共十六大强调社会管理是政府的重要职能；2004年，十六届四中全会提出“社会管理格局”；2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出必须健全社会组织、完善社会管理；2007年，十七大将社会管理作为改善民生的六大任务之一；2012年，十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设；2013年，十八届三中全会提出“创新社会治理体制”。从“社会管理”到“社会治理”昭示着中国社会体制改革思路的调整和变化：政府要向社会放权，把传统的政府单向管理社会转向政府主导的、鼓励和支持社会各方面参与的“社会治理”方式。而作为广东省综合改革试验区，顺德被广东省委委之以改革“尖兵”的重任，2011年启动了社会体制综合改革，其改革力度之大、层次之深引起了社会各界的广泛关注，也是中国地方政府治理改革的一个缩影。本文以顺德社会体制改革为例，梳理地方政府创新社会治理体制的做法、亮点与思考，对顺德、广东乃至全国深化改革具有重要的现实意义［1］。

一、目标直指“大社会”：顺德社会体制改革的基本情况

2011年，顺德根据《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》，从党政、政社互动和社会三大层面推动社会体制改革，目标是通过3-5年的系统改革，2014年底建立“大部制、小政府、大社会”治理模式雏形；2016年底构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的全新社会治理模式。［2］

（一）在党政层面，推进重点领域改革，建设公共服务型政府和法治政府

1.完善权力运行机制，解决党委引领力和政府执行力问题。顺德区委区政府负责制订重大决策和综合性政策；顺德区属大部门负责制定和完善专业性政策并监督实施；法定机构、事业单位和各镇街负责执行；人大、政协、民主党派和社会公众发挥监督作用。这样，整个行政运行体制职责更清晰、分权更合理、决策更综合、执行更专业、监督更到位。

2.组建法定机构，推进政府决策和执行职能相分离，促进政府“瘦身”。法定机构是承接政府转移职能的重要主体，主要承担政府、企业、其他社会组织不能做或做不好的公共服务。

3.出台《顺德区社会建设行动计划》。在教育、医疗、社会福利等十大民生领域稳步推进十项社会建设行动计划，全面提升民生事业和公共服务水平。

4.建立社会体制综合改革财力保障机制，试行参与式公共预算，在涉及公众利益的民生领域率先引入公众参与预算编制。

（二）在政社互动层面，完善社会参与机制，建立和完善党领导下的协同共治格局

协同共治是社会体制综合改革的核心，旨在通过完善三项机制推动协同共冶社会治理新格局的形成。

1.完善民主实现机制，保障群众的知情权、表达权、参与权和监督权。以党代表为牵头人，建立“两代表、一委员”联系基层社区制度，及时收集和解决群众的诉求，加强政社之间的良性互动，增进政社互信。

2.完善民主决策机制，强化决策的公众参与度和透明度。各镇、街、区属部门和事业单位组建决策咨询机构，广泛吸纳社会各界代表参与，加强决策咨询的制度化、常态化。

3.完善监督考核机制，引导社会依法规范监督公权力行使，构建多维的社会监督体系。借鉴香港的经验，在政府部门试行工作年报及其公开制度，完善综合监督机制。进一步落实镇（街道）和区属部门向区委区政府联席会议述职制度，增强纪检、监察、审计的独立性，对纪检监察派驻（出）机构实行全面统一管理，健全与“大部制”和“简政强镇”事权改革相适应的监督制度。

（三）在社会层面，创新社会管理服务方式，增强社会自治功能

1.培育社会组织。重点加强社会组织发展的扶持力度，通过降低准入门槛，简化登记手续，建立社会组织孵化基地和社会创新中心，完善扶持政策，为社会组织良性发展提供制度支持。

2.提升群团组织。引导专业性社会组织积极参与社区管理服务，支持群团组织发挥作用。

3.构建共驻共建的社区管理服务格局。一方面强化社区（村）的自治职能，鼓励和支持社区居民组建社区组织，增强其自我服务的能力。另一方面加强社区共建，推动公共设施向社区开放，健全区镇干部挂点村居制度。

4.大力发展社会工作人才队伍。建立大专院校学历教育、专业培训、知识普及有机结合的社会工作人才培养体系，培育发展民办社会工作服务机构和人才培训基地。落实有关政策，完善社工薪酬福利、加强社工职业培训，注重工作和人才交流，全面提升社工的职业化、专业化水平。

5.加强社会诚信体系建设和公民素质教育。加强政府诚信建设，提高施政公信力和运作透明度。加强企业和个人诚信建设。成立公民教育委员会，创新公民教育方式，激发公民意识，提升公民素质。

6.鼓励支持社会各界参与公共服务。引导和支持企业履行社会责任，成立慈善基金会，开展社会公益创意大赛，支持公益创业和公益创投。

二、“以港为师”：顺德社会体制改革的亮点

顺德社会体制改革融入了诸多香港和新加坡元素，这是两个典型的小政府管好大社会的地方，它将先进地区的社会自治与顺德的体制优势结合起来，亮点频频。

（一）政府职能：从“划船”向“掌舵”转变

顺德社会体制综合改革借鉴香港和新加坡的经验，按照决策、执行、监督三权相互分离又相互监督的原则，顺德区政府只负责决策，不再承担具体的管理和服务职能，实现从“划船”向“掌舵”的转变，集中精力引领经济社会发展；法定机构、事业单位和镇街承接政府向社会转移的具体管理事务，为主要执行机构；社会精英和民意代表负责监督。这种机制打破了主管部门权力过于集中，既是裁判员又是运动员的局面，实现了决策、执行、监督既互相分离，又互相协调的行政运作机制，从而提高了行政效率。

（二）行政管理模式：政府“自我瘦身”，扁平化管理

香港700多万人口，GDP高达2000多亿美元，行政上只有特别行政区一级政府，而无县、镇等二级政府，特区政府一管到底，这种扁平化管理方式较好地解决了管理层级过多带来的低效弊端。借鉴香港经验，顺德区提出要建设“一级政府、两级管理、三级服务、社会参与”①的扁平化行政管理模式。此举有利于减少政府层级，提升行政效率，实现政府“自我瘦身”。

（三）社会组织发展：“四两拨千斤”，推动协同共治

要实现政府职能的转变，社会体制综合改革必须有社会组织作为载体。顺德在挖掘社会组织参与公共服务的潜力，推进社会组织建设和发展方面有许多可圈可点的亮点。可以说，政府出“四两”力，拨动社会组织的“千斤”之力，“搅活”社会管理的崭新局面。

在创新社会组织管理体制方面。一是推进行业协会政会分开，解决行政化倾向。二是大多数社会组织登记实行直接登记的管理模式，无须再找“婆家”，使社会组织更为顺畅地提供公共服务。三是对服务于基层、活跃于社区的城乡基层群众生活类社会组织实行降低登记门槛和简化登记程序，进行间接和枢纽式管理。

加大社会组织扶持培育力度方面。一是出台《关于规范社会组织管理加快社会组织发展的实施意见》，为社会组织发展指明方向。二是建立政府向社会组织购买服务机制，逐步将部分具体社会事务管理职能以及市场竞争机制能够调节、社会组织能够自律管理的事务转移出去，为社会组织发展拓展空间。三是建立社会组织发展专项资金，对重点发展领域内贡献突出、有发展潜力的社会组织给予支持。四是以社会创新中心为平台，建立社会组织孵化基地，通过培训、技术支持、管理咨询等为社会组织提供服务；

完善社会组织监管机制方面。一是委托广东省社会组织评估中心开展社会组织等级评估，为社会组织参与社会管理打好基础。二是结合简政强镇改革，将社会组织登记管理职能下放到各镇（街道）社会工作局，赋予社会组织和基层政府更大的自主权。三是健全信息公开制度，促使社会组织及时向社会公开自身组织机构、宗旨和业务范围，对社会捐助、政府资助的资金使用，以及承接政府职能事项等情况。

发挥群团组织的枢纽作用方面。顺德在工会、共青团、妇联、残联、工商联五大群团组织工作中引入社会工作理念和方法，培育和发展社会组织，发挥获得政府支持、调动社会资源、取得群众认同等的优势，填补由政府让渡出来的社会管理空间，发挥群团组织在推进社会管理创新中的枢纽作用。

（四）法定机构：社会管理社会办

引入中国香港、新加坡等地的法定机构理念，顺德社会体制改革在专业性、行业性强的领域探索法定机构试点，如先后成立区社会创新中心、区文化艺术发展中心、区人才发展服务中心、区产业服务创新中心和城市更新中心等法定机构，承接政府转移的公共服务职能，解决一直困扰顺德的“大部制”改革后事权增多、人员编制不足的问题。借鉴中国香港、新加坡法定机构理念及其运作模式，推进事业单位改革，使其承担政府的公共服务管理职能，实质是把政府管理社会变成社会管理社会。

（五）决咨委：民间智囊团让决策更科学

成立决策咨询委员会，将吸纳民意民智组织化、制度化，这是此次社会体制改革的又一大特色。“决咨委”对经济社会发展战略和策略、公共政策和措施的制定、重要项目安排以及其他公共事务、议题等收集、反馈和分析社情民意，进行咨询、论证，试图走出一条扩大社会和市民有序参与政治的有效途径。目前，一个覆盖区、镇（街）、村（居）的三级公共决策咨询体系正在逐步形成，为政府的决策融入更多的民间智慧。

（六）党代表工作室：党组织在百姓身边

顺德的社会体制改革借鉴香港议员工作室经验，以党代表工作室为阵地，建立“两代表、一委员”（党代表、人大代表、政协委员）为牵头人的联系社区、倾听民意和约请政府部门到社区接受质询的制度。此项举措丰富了社会利益诉求表达机制和社会对政府权力的监督机制，有利于拆除执政党和社会、政府和人民之间的“社会墙”。

（七）社会建设行动计划：市民享受改革红利

要建设公共服务型政府，就要有公共服务型财政制度作为保障。为了将更多的财政资源投入到民生领域，完善顺德的社会服务体系，顺德政府出台了《顺德区社会建设行动计划》作为顺德社会体制改革的配套文件，行动计划涵盖教育、就业、医疗社保、交通、住房保障等10个领域。

（八）社会企业、公益创新：凝聚社会力量解决社会问题

社会企业在新加坡、中国香港等发达地区已运作成熟，是社会资源参与公益事业的其中一种形式，虽然社会企业透过商业手法运作，但其经营活动不是以赚钱为目的，其所得盈余主要用于扶助弱势群体、促进社区发展和社会企业本身的投资。顺德为了引导市场经济和公益事业有效结合，探索和发展具有本土特色的公益创业、公益创投和社会企业，出台了《顺德区推动公益创新发展实施方案》，从政策、资金、服务三个方面来鼓励、引导和支持社会各界参与公益创新。在此政策效应下，顺德社会资本积极投入民生及公益事业。如美的集团牵头筹建现代化养老机构，碧桂园等企业家捐资参与新人民医院建设，一些镇街的青年企业家协会策划筹建青年大厦，打造青年精英创业发展基地、中小微企业孵化平台和青年休闲文化阵地。

三、协同善治，重建“社会”：深化社会体制改革的思考

当前，顺德社会体制改革的路径已经明晰、坚冰已经打破，但社会体制改革是一场深刻的治道变革，改革仍处于核心问题和关键环节的攻坚阶段，需要进一步解放思想，加强社会管理的各类主体和协同体制建设，建设小政府、强政府，大社会、好社会。

（一）重建“社会”的现实诉求：平衡多元利益

社会体制在西方国家被称为“社会建设（Social consturction）”，更多强调社会共同价值，特别是信仰体系的建设、社会心态建设等。与西方国家不同的是，我国社会体制并不是自发形成的。我国在改革开放以前，通过高度一元化的意识形态，以及户籍制度、人民公社、阶级分类、单位制等形成了“国家—单位—个人”的社会管理格局，以及政治、经济、社会高度重合的“总体性社会”形态。［3］在这种形态下，社会的组织方式缺乏自主性，社会变成了政治的附庸。无论是从集体性行动到婚姻家庭等私生活方式，还是社会福利的分配，几乎所有的社会生活都按照阶段分类的逻辑来操作。

改革开放以后，“社会市场化”成为我国社会体制重建的一个重要取向，社会建设又走向另外一个极端。以市场化的分配方式来组织社会生活，造成公共产品配置失衡，社会矛盾日益积累。

处在我国较发达地区的顺德同样面临着上述问题。近年来，在顺德爆发的一些社会事件，究其原因，是因为顺德当前的社会体制无法平衡多元利益，这也是需要进行社会体制改革的原因，顺德需要把社会重新建设为独立的、允许普通民众发声的社会，而不是政治和经济的附庸。

（二）重建“社会”的他山之石：来自香港公营部门改革的经验

自20世纪70年代始，香港提出了社会服务政府与非政府机构共同负责的伙伴模式，表现为政府提供经费、民间辅助筹措、民间提供服务、政府辅助施行。这种伙伴模式使政府与社会组织形成了良性互动。［4］香港政府通过积极构建与社会服务机构之间的伙伴关系，实现了政府、社会服务机构、市民三者的共赢。这对当前处于社会体制改革进程中的顺德，具有一定的借鉴作用。

1.明确政府在公共服务中的角色。政府的角色是在社会经济发展中提供基本法律和制度，除了教育、医疗和住房等与民生密切相关的政策层面的干预外，其他事务都应交由市场或者社会组织来处理。这种明确的职能定位划清了政府、市场和社会组织的边界，既可以明晰政府在公共服务领域的责任，也给予了社会组织大量的发展空间。

2.引入竞争机制。政府部门是提供公共服务的主体，此外，提供公共服务的还应包括政府委托的机构、政府购买服务的公营私营商业机构以及社会性专业机构，使政府机构、公营机构、公营企业与私营企业相互之间在公共服务的提供中形成了竞争关系。通过竞争降低公共服务成本，提高服务水平和服务效率，有效满足社会需求。

3.多元化的资金扶持方式。政府以合约形式把部分公共服务转移到非政府机构。公共服务经费以政府提供为主、民间筹措为辅。如香港政府对社会组织的资金扶持方式有以下四种：一是整笔拨款；二是钱跟人走，即资助公共服务的使用者而不是提供者；三是奖券基金；四是租金资助。这些多元化的资金资助方式提高了社会组织利用资助资金的效率，改善了服务质量，促进了服务种类的多样化，从而最终提高了政府效率。

4.多层次的监管体系。通过设置一个最低门槛，鼓励民间力量创办社会组织（或者提供公共服务），在社会组织达到一定数量后，通过各种资助计划乃至自愿参与的计划，鼓励社会组织提高服务质量。以对养老院的监管为例，香港安老院舍（养老院）通过“发牌制度”“改善买位计划”“香港安老院舍评审制度先导计划”对公共服务提供者进行多层次的、全方位的监管。

5.构建伙伴关系。鼓励政府、企业、社会组织合作开展公共服务；促进企业履行社会责任，包括建立良好的企业信誉和形象；社会组织吸收其他组织优点；政府促进社会整合。三方结成伙伴关系，为公共服务分担责任，实现互利与共赢。

尽管顺德的社会体制改革仍在进行中，但从当前实践来看，顺德通过党政、政社互动和社会三大层面的改革，创新地方治理格局，为顺德、广东乃至全国实现经济社会转型扫除体制障碍、实现地方治理转型、推动基层政权走出谋利型政权和维控型政权陷阱［5］，提供了经验借鉴和示范样本，也丰富和深化了新时期全面深化改革主攻方向与重要路径的思考与认识。

注释：

①所谓“一级政府”是指顺德区政府；“两级管理”是区级政府负责决策，街道、事业单位和法定机构负责执行；“三级服务”则是构建由区、街道、社区或村居服务站三级服务体系，而“社会参与”则是集合社会组织、法定机构、公共决策咨询委等社会各方力量。

［1］齐振彪.顺德综合体制改革蓝皮书［M］.广州：中山大学出版社，2014.

［2］顺德区委办公室、顺德人民政府办公室中共顺德区委、顺德区人民政府关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见（顺发［2011］25号）［EB/OL］.（2011-11-12）http：//www.shunde.gov.cn/data/main.php？id=2098-10078

［3］李友梅.关于社会体制基本问题的若干思考［J］.探索与争鸣，2008（8）：4-8.

［4］汪文来.新加坡、香港培育发展社会组织的启示［J］.特区实践与理论，2011（6）：75-78.

［5］肖滨，郭明.以“治权改革”创新地方治理模式［J］.公共行政评论，2013（4）：2-28.

责任编辑：贺春健

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1671-6531（2015）15-0001-04

李霞/顺德职业技术学院教授，博士（广东顺德528300）；傅秉潇/顺德职业技术学院副教授（广东顺德528300）；卢剑忧/顺德职业技术学院讲师，硕士（广东顺德528300）。