麦考尔-韦伯模式下大学生村官政策内容分析

王新心

（中国政法大学 马克思主义学院，北京100088）

麦考尔-韦伯模式下大学生村官政策内容分析

王新心

（中国政法大学 马克思主义学院，北京100088）

麦考尔-韦伯政策分析模式下的大学生村官政策内容分析，主要涵盖了目标群体分析、政策目标分析、政策内容分析与相关评价四个方面，其中政策目标与政策内容的分析是该类分析的重点。为有效解决大学生村官政策目标与政策内容中存在的问题，有必要对现行大学生村官政策目标与政策内容进行调整与革新，在调整与革新的过程中，目标定性分类法与政策评价反馈调控机制将发挥重要作用。

麦考尔-韦伯模式；大学生村官；政策

从1995年江苏省丰县开始实行 “雏鹰计划”算起，大学生村官政策至今已经实施了近二十年的时间。在这二十年间，大学生村官政策经历了从地方层面向中央层面、从局部探索向整体覆盖的转变。二十年的政策探索与政策实践既为我国大学生村官政策的持续发展打下了坚实的政策基础，又为我国大学生村官成长成才营造了良好的政策氛围。大学生村官政策内容分析是该类政策分析当中的重要组成部分，在对大学生村官政策内容进行分析的过程中，我们主要依循麦考尔-韦伯政策分析模式。这一分析模式最早由麦考尔与韦伯提出，但在当时并没有形成系统的表述，直到上世纪80年代初，在美国学者那格尔编纂《政策研究百科全书》时，才对这一模式进行了较为系统的整理与归纳，并在1983年使之公布于众。麦考尔-韦伯政策分析模式强调以规范性分析与描述性分析相结合的方式来对每一项政策的特定目标、主要内容、事件过程等问题作出分析。麦考尔等人认为，在进行政策内容分析的过程中，要重点关注该政策旨在影响的目标或目标群体，关注政策中所期望的特定过程以及所隐含的行动路线等内容［1］。按照这一要求，对大学生村官政策内容旨在影响的特定目标群体进行分析，此外，大学生村官政策的政策目标及其主要内容也被纳入分析内容当中。

一、大学生村官政策的目标群体与政策目标分析

大学生村官政策的目标群体与政策目标分别指代两类不同性质的事物。大学生村官政策的目标群体主要是指该政策所旨在影响的特定对象，而该政策的政策目标则是指其最终所要达到的特定目的。

（一）大学生村官政策旨在影响的目标群体

对于任何一项公共政策而言，其旨在影响的目标群体都是特定的。作为政策实施过程中政策执行主体所产生的作用与影响的直接承受者，政策目标群体会因为受到政策执行主体的影响而发生不同程度地变化［2］。在大学生村官政策实施过程中，该政策旨在影响的目标群体便是大学生村官，这些大学生村官的来源主要是高校的应届或往届毕业生，这些高校毕业生通过一系列选拔，最终得以进入农村工作。在进行工作岗位分配时，如果该毕业生是中共党员，那么这名毕业生便可以去担任村党委书记助理一职；如果该毕业生不是中共党员（或者中共预备党员），那么该毕业生便可以担任村民委员会的主任助理一职；如果该毕业生是团员，那么该毕业生便可以担任本村的团委副书记或书记一职［3］。

（二）大学生村官政策的政策目标分析

政策目标的确立是解决政策问题的前提，是设计政策备选方案以及进行方案择优的重要基础，在对政策绩效进行评估时，政策目标是一项必需参考的关键指标。政策目标必须要明确体现出政策的总体规划与战略构想，必须能够被有效分解以使其更加具体明确，进而更加具有操作的可能［4］。在大学生村官政策当中，其政策目标包含了多方面的内容，这种政策目标的多元性有利于引导我们从多种角度审视该项政策。具体而言，该项政策主要包含了以下四个方面的政策目标。其一是促进就业的政策目标。该政策目标旨在更新大学毕业生就业观念，引导其进入农村基层工作，进而缓解大学毕业生的就业压力，达到促进就业的目的。其二是加强农村基层组织的建设。之所以要将加强农村基层组织建设纳入到政策目标当中，主要还是因为该项建设成功与否将直接影响到农村资源的提取状况，进而影响到我国现代化事业的总体进程［5］。大学生村官政策试图通过引导优秀大学毕业生进入农村基层工作的途径来充实农村基层组织，进而加强农村基层组织的建设工作［6］。其三是培养农村建设带头人。新农村建设的政策目标，也就是要通过大学生村官这一“特岗”的设置以及其他相关制度的完善来吸引大学毕业生流向农村，留在农村，进而使其能够在新农村建设过程中不断发挥其带头人的重要作用，促进新农村建设进程持续推进。其四是培养后备人才。为小康社会建设提供必要人才保障的政策目标，该目标旨在为党政型人才以及其他类型人才 （诸如企业经营管理型人才）的培养提供有利的政策支撑。

二、大学生村官政策的政策内容分析

任何一项公共政策都必然包含一定的政策内容，这些政策内容的形成得益于政策制定者对于特定政策问题的分析，同时它也体现了政策制定者对于某一政策问题所持有的态度与倾向。大学生村官政策也不例外，在体现政策制定者对于相关政策问题的态度、立场与倾向的同时，该政策也向社会成员传达了一定的政策内容，这些政策内容主要围绕大学生村官的选聘、职责、培训、生活保障、跟踪培养、流动等问题而展开。在此，我们仅挑选其中几个方面的内容进行分析。

（一）选聘方面的政策内容分析

在各地方政府所制定的大学生村官政策当中，关于大学生村官选聘方面的内容无疑在政策文本当中占据了较大的篇幅。各地方政府在对大学生村官的岗位需求进行多角度分析之后，一般都能够确定本年度该地区所需要招聘的大学生村官的具体数量与条件。就2014年大学生村官的选聘数量而言，各地区普遍呈现出下降的趋势。例如，与2013年相比，北京市2014年的选聘人数下降4.2%，降至2300人；天津市的选聘人数下降13.8%，降至100人；河北省的选聘人数下降27.2%，降至3000人；内蒙古的选聘人数下降48.5%，降至500人；江西省的选聘人数下降50%，降至1500人；湖北省的选聘人数下降53.2%，降至1200人；山西省的选聘人数下降56.7%，降至303人；而湖南省的选聘人数则下降59.3%，降至1000人。①与选聘人数大幅度下降形成鲜明对比的是各省市大学生村官选聘质量的稳步提升。仅就选聘条件中的学历而言，从2008年开始，候选者的学历层次明显提升。在过去的七年间，候选者当中专科文凭持有者的数量平均每年下降4%左右，而本科及本科以上文凭持有者的数量则平均每年增长约4%。这可以从一个侧面反映出当前政策当中所存在的重视大学生村官学历结构优化及质量提升的倾向，这种倾向与大学生村官政策实行之初所存在的重村官数量的倾向形成巨大的反差，在一定程度上体现出了大学生村官政策的政策重点转变，进而体现出了该项政策的制定者的关注点的转移。

（二）职责方面的政策内容分析

在大学生村官职责界定方面，各地方政府的文件内容与中央文件当中的相关内容基本一致，在中央文件当中，主要有三份文件涉及大学生村官的职责界定问题。这三份文件分别是：2008年颁布的 《关于选聘高校毕业生到村任职工作意见（试行）》（以下简称意见1），2009年颁布的 《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》（以下简称意见2），以及2012年颁布的《关于进一步加强大学生村官工作的意见》（以下简称意见3）。这三份文件都包含了大学生村官职责方面的政策内容，都对大学生村官的具体职责进行了不同程度的界定，这不仅有利于人们更加清楚地认识到这些村官的职责，更为以后的政策执行与评估提供了诸多便利。

在意见1当中，这些村官们的职责被简要地界定为辅助村委会主任或村党委书记开展工作。而在意见2中，则明确规定了大学生村官的六项职责，分别为：（1）认真贯彻党组织所做出的相关部署，努力宣传中国共产党的各项政策与方针；（2）努力完成与新农村建设相关的一系列任务，协助本村领导做好该村的产业规划，在农村示范园区与合作组织的建设过程中发挥带头作用；（3）辅助相关人员做好科技推广、乡村社会治安综合治理、农村计划生育等各项工作；（4）做好各类资料的整理工作，有能力的大学生村官还要负责网络与设备的维护工作；（5）在进行村务讨论时，大学生村官要参与其中，要针对本村各类重要事务以及主要问题提出相关建议与对策；（6）要积极参与并努力做好农村团组织的建设工作［7］。可以说，意见2是对于意见1的补充、完善与细化，意见1只是较为笼统地说大学生村官是一种特岗职务，是一个在农村担任相关领导助理的角色。而意见2则将这种助理的职责加以具体化与明确化，这样便可以使政策的可操作性变得更强。此外，意见2的实施也在一定程度上体现出了大学生村官政策的连续性。如果说意见2是从职责内容方面对大学生村官职责进行了更为具体的阐述，那么意见3则是从过程与内容两个方面对这些村官的职责进行了动态地解析与表述。在意见3当中，大学生村官的职责在原有基础之上增加了不同时间段的安排，而且在每一时间段内，村官职责的界定都是按照由一般到具体的顺序来进行的。意见3规定，村官在第一年的主要职责为 “熟悉农村工作”，具体而言则包括“走访一遍全村农户、完善一套村情档案、形成一份调研报告”［8］。在第二年，这些年轻村官们的职责则从总体上被界定为 “为乡村居民办理各项事务”，这些事务主要包括“帮助村民发展致富项目、解决处理农村中的纠纷与矛盾”［8］。这样的规定使大学生村官的职责变得一目了然，同时也增加了该项政策的动态感，给人以一种层层递进的感觉。这种感觉的营造有利于提升政策执行者对于该项政策的认知，进而有利于将政策执行者以及目标群体的行为引向一个预期的方向［9］。

（三）培训方面的政策内容分析

1．对培训进行规划

现有政策主张将大学生村官的培训并入政府干部培训当中，使其成为干部培训的一部分。同时，要逐步完善与这些特岗村官培训相关的各项制度，进而为该类培训工作提供制度上的保障。此外，各地方政府可以分别制定符合本地实际情况的特岗村官培训计划，并为这些特岗村官开设培训班。现有政策将该类培训划分为两个部分，分别为岗前培训与聘期培训。对于岗前培训的时长问题政策中并没有做出明确的规定，而在聘期培训方面，则明确指出培训时长不得少于一周。这些村官在培训时所做出的表现将作为对他们进行考核的依据。

2．合理设置培训内容

现有政策指出要结合不同岗位所具有的不同特点来设置培训内容，在对这些村官进行道德教育与政治理论教育同时，也要注意做好相关专业知识与专业技能的培训工作。政策主张将农业技术、管理知识、经济常识、相关法规等都纳入培训内容之中，以增强大学生村官的工作能力，强化其“带领农民奔小康”的本领。在设置培训内容时，政策主张将对于“三农”政策与方针的讲解纳入到培训范围之内，以加深村官对于农村问题、农民问题与农业问题的认识。此外，民俗教育与乡村工作方法论也要被囊括在培训内容之中，以帮助村官更好地了解农村的现实状况，更加快速有效地完成相关工作。

3．关于培训渠道

上文所提到的意见2为政策执行者提供了两条较为可行的培训渠道。第一条培训渠道可称之为正式渠道，这一渠道主要是借助高等院校与科研院所的力量来对这些村官进行培训。意见2重点强调要积极发挥农业院校的特色优势，主张运用多种手段来对大学生村官进行培训，这些手段主要包括研究生教育或继续教育。第二条培训渠道则可称之为非正式渠道，这一渠道主要是通过实地调研、分管领导传授经验等方式来对大学生村官进行培训。

（四）生活保障方面的政策内容分析

1．生活补助

上文所提到的意见1中明确规定，每一位大学生村官都享有一定的生活补助，该补助资金由地方政府与中央政府联合提供。2008年，中央政府对于每一位大学生村官的补贴标准为：西部每年1.5万元，中部每年1万元，东部每年5千元，补助金中的剩余部分则由地方政府负责承担。2011年，中央对该补贴标准做出了调整，调整后的补贴标准为：西部每人每年2万元，上调33.3%；中部每人每年1.5万元，上调50%；东部每人每年8千元，上调60%，其余部分依然由地方政府承担。由于不同地区的经济发展水平以及财政状况存有差异，使得大学生村官在生活补助金方面也存在明显的差别。有的地方政府选择了大学生村官生活补助金逐年上涨的政策方案，该政策方案强调大学生村官的生活补助标准应当随着其工作年限的延长而提高。北京市便属此类，该地区大学生村官第一年的生活补助标准为每人每月2000元，在以后两年里，生活补助每人每年增长500元。有的地区则实行差别化补助金政策，也就是依据不同的标准将这些村官划分为不同的类型，进而给予其各不相同的补助金额度。吉林省便是其中的一个典型，在吉林省的延边地区与非延边地区，大学生村官的补助标准是不同的。2014年，吉林省非延边地区的大学生村官每月可以拿到1900元的生活补助，而延边地区的该类村官则还可以获得400多元的额外补助。之所以要实行这样的差别化政策，主要还是因为延边地区的工作条件更为艰苦。其他实行差别化补助金政策的地区则主要是以该类村官的学历层次作为划分标准，学历越高补助便越多，学历偏低则补助也偏低。例如在四川省，2014年的补助标准便是专科生每人每月900月，本科生每人每月1100元，研究生每人每月1500元①。

2．社会保险

在意见1当中，大学生村官被要求参加养老保险，同时，该意见还指出该类村官要积极办理一些诸如人身意外伤害以及医疗方面的商业保险。而在2009年颁布的意见2中则明确规定，该类村官要参加社会保险，部分地区的大学生村官除了参加医保外，还需要办理补充医疗保险，参保费用由负责该类村官工作的相关部门与村官本人共同承担。

3．基本生活条件的提供

意见2中明确指出，各地方政府的相关部门要在结合本地区实际的基础上，尽最大努力整合相关资源，以便为这些村官提供基本的生活条件。相关部门要尽量解决这些村官在生活与工作中所遇到的通讯、交通等方面的问题，在条件允许的情况下，要定期为这些村官提供身体检查的机会，要通过多种渠道来保障这些村官的人身安全。

三、对于大学生村官政策的政策目标与政策内容的评价

大学生村官政策的政策目标是一个集多元目标于一身的政策目标群体，与单一政策目标相比，这种政策目标群体的可操作性显得更强。与此同时，为了能够有效地实现这些政策目标，政策制定者也做出了全面、多样的政策内容安排，这些政策内容安排有利于政策执行活动的顺利展开，也有利于上述目标的达成。当然，在看到政策目标与政策内容所具有的优点的同时，我们也应该清醒地认识到其中所存在的问题，这些问题往往是交织在一起进而显现出“你中有我，我中有你”的特点。该政策当中所存在的一个首要问题便是政策目标之间的协调程度不是很高。正如上文所述，该项政策主要包括四个方面的目标，即促进就业、加强农村基层组织建设、培养农村建设带头人进而加强新农村建设以及培养后备人才进而为小康社会建设提供人才保障。在这四个目标当中，促进就业显然是一个近期的目标，与其他三项目标相比，这一目标的实现相对比较容易，在一定程度上可以达到立竿而见影的效果。然而这一目标的实现并不能够为其他几项目标的实现奠定坚实的基础，因为在大学生村官服务期满之后，政府为其提供了五条分流的路径（这是政策内容的一部分），这些路径的设置使得多数村官离开农村另谋出路，能够留在农村并为农村建设贡献力量的大学生留守村官则比较稀少，这一境况的出现使得其他三项目标的实现变得更为艰难，因为事先为农村建设设计好的后备人才池正变得越来越小。可以说，是大学生村官后续政策内容与政策目标之间的不一致导致了不同政策目标之间的不协调。为了解决上述问题，有必要在政策目标调整与政策内容革新这两个方面做出努力。

（一）调整政策目标以提升不同政策目标间的协调程度

在调整政策目标的过程中，我们可以尝试按照时间的先后与发展阶段的差异来设置不同阶段的不同政策目标。例如，一阶目标可以设置为促进就业，二阶目标可以设置为帮助农村居民解决某一方面或某几方面的问题，以此类推，直至设置最终目标并实现该目标为止。当然，我们也可以通过设置不同性质的政策目标这一手段来明确不同目标在目标体系中所处的地位以及这些目标之间的隶属关系，这将有利于提升不同政策目标之间的依存程度与协调程度。例如，大学生村官政策的诸多政策目标可以划分为工具性政策目标 （如促进就业、培养后备人才等）与实质性政策目标（如加强新农村建设等）两大类，与此同时，必须确保工具性政策目标的实现能够为实质性政策目标的实现创造较为充分的条件，即能够为实质性政策目标的实现提供必要的预算保障与政治保障。只有这样，各政策目标之间才能够实现有效衔接，不同政策目标之间的协调程度才能够得到提升。

（二）不断完善大学生村官政策评价的反馈调控机制进而为政策内容革新提供可靠依据

大学生村官政策评价的反馈调控机制主要强调将该政策的评价结果以及其他相关信息通过特定渠道反馈给政策制定者，使得政策制定者能够以这些信息为参考，进而对现行政策内容做出必要调整。在完善该机制的过程中，需要着重关注反馈信息的真实性与全面性，以确保反馈信息能够真实地、多层次多角度地反应该政策的执行情况以及它所发挥出的实际作用，进而确定哪些政策内容需要革新，哪些政策内容可以保留。此外，还要着重关注政策评价的监督工作，以确保政策评价过程能够透明、公正，政策评价结果能够真实地反应实际情况，只有这样才能够为政策内容的调整与革新提供可靠依据［10］。

四、结语

麦考尔-韦伯模式为大学生村官政策内容分析提供了一个可资借鉴的分析模板，在这一模板当中，既涉及该政策的目标群体——大学生村官，又涉及该政策的四项政策目标。与此同时，大学生村官的选聘、职责界定、培训与生活保障等方面的政策内容分析以及相关评价也被纳入其中。当然，麦考尔-韦伯模式并不是分析大学生村官政策内容的唯一模式，大学生村官政策内容分析也并不是仅限于上述几点。在对现有政策进行研究的过程中，分析模式的创新与分析内容的拓展始终是政策分析者所关注的焦点，正是这样一种持续的关注与不断的探索，才使得大学生村官政策内容分析日趋完善，逐渐成熟。

注释：

①根据各省市大学生村官招聘简章整理。

［1］斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书［M］.北京：科学技术文献出版社，1990：410.

［2］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003：388.

［3］人力资源和社会保障部.关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见 （试行）［EB/OL］.［2011-01-13］.http：//www. offcn.com/zhaokao/zcfg/2011/01/13/26854.html.

［4］徐家良.公共政策分析引论［M］.北京师范大学出版社，2009：160.

［5］贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能［J］.天津行政学院学报，2010（6）：45-61.

［6］彭飞武.大学生村官之角色重构［J］.内蒙古农业大学学报：哲学社会科学版，2010（2）：277-279，355.

［7］中共中央组织部.关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见［EB/OL］.［2009-04-13］.http：//hn.offcn. com/html/2009/zcfg_0413/4836_4.html.

［8］中共中央组织部.关于进一步加强大学生村官工作的意见［EB/OL］.［2012-10-12］.http：//hu.offcn.com/html/2012/10/ 18987.html.

［9］张国庆.公共政策分析 ［M］.上海：复旦大学出版社，2004：218.

［10］王新心.地方政府人才政策评价研究［J］.市场周刊，2014 （9）：99-100.

（编辑：林钢）

An Analysis of the Contents of Policies for College Graduates Acting as Village Leaders in Terms of McCall-Weber Model

WANG Xin-xin
（School of Marxism，China University of Political Science and Law，Beijing，100088，China）

The analysis of the contents of policies for college graduates acting as village leaders in terms of Mc-Call-Weber model consisits of objects analysis，policy objectives analysis，policy contents analysis and the relevant evaluations.Among these four aspects the analysis of policy objectives and contents constitutes the backbone.To solve the problems concerning the objectives and contents of policies for college graduates acting as village leaders，it is necessary to readjust and change them with the full utilization of objective-oriented qualitative classification and feedback regulation mechanism in policy assessment.

McCall-Weber Model；college graduate as village leaders；policy

王新心（1989— ），男，山东诸城人，博士研究生，研究方向为思想政治教育与创新型人才培养。

C 916.2

A

1671-4806（2015）03-0036-05

2015-03-08

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（12JZD043）