社会治理体制创新的现实基础与路径选择

2015-03-20孙克进

安庆师范大学学报(社会科学版) 2015年5期

关键词：国家治理现代化

孙克进

(华东师范大学公共管理学院，　上海　200061)

社会治理体制创新的现实基础与路径选择

孙克进

(华东师范大学公共管理学院，上海200061)

摘要：在社会转型期，日益复杂的社会问题倒逼社会治理体制创新。为了建立适应国家治理现代化的社会治理体制，需要在借鉴已有理论研究的基础上，结合我国实际，优化社会治理格局，充分发挥多元主体作用；创新社会治理方式，提升社会治理效益；加强制度建设，使合作治理常态化。

关键词：国家治理；现代化；社会治理体制

改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大成就，但是国家整体的治理格局和治理能力仍然与新时期经济社会全面发展的要求有一定差距，特别是无法有效应对社会治理中涌现的许多问题。如何在国家治理现代化的背景下有效推进社会治理体制创新，仍然是值得探讨的问题。

一、社会治理的历史演进与理论模式

西方国家较早经历了现代化阶段，在社会治理方面积累了丰富经验，有一定借鉴意义，下面对西方国家社会治理的发展和相应的理论研究进行介绍。

西方国家与社会之间的关系同样经历了复杂的调整，走过从社会管理到社会治理转型的道路。在封建主义时期，由于采邑制度和封建领主制度的权力分割以及城市自治共和国的掣肘，形成了相互隔绝的社会状态和非常弱化的中央权威，城市与封建领主成为这一时期社会管理职能的承担者。为了消除地方分割对商业和贸易的限制，新兴的民族国家成为统一全国市场的主导者，以重商主义政策积极干预农业、贸易和工业发展，把商业发展作为增强国家对社会控制与管理的工具。随着宪政主义国家的建立，基于对公共权力的警惕与防范，自由放任的经济、社会管理模式开始形成，而工业革命则成为推动“最小政府就是最好的政府”的主要动力，除了在基本公共服务(国防、基础设施、秩序保障)方面承担责任外，政府在经济、社会发展中开始扮演“守夜人”的角色。

但是，市场机制的固有缺陷促使政府承担越来越多的公共责任。20世纪30年代的经济危机进一步增强了国家干预的力度，以国家权力保护国民免受社会风险成为政权合法性和政府权威的依据之一[1]。第二次世界大战以后，西方国家大多走上了福利国家的道路，政府加强了社会管理，成为社会福利的主要供给者。随着福利体制的发展，其弊端不断显现，政府主导社会发展的政策遭遇了社会各界的批评。在新自由主义和中左政治引领下的福利体制改革，逐渐改变了国家与社会的关系，政府不再独揽社会管理大权，而是注重发挥社区、非营利组织和公民个人的自治功能，通过公私合作、政府购买等多种方式提供社会服务、解决社会问题，由此，社会管理也日渐走向社会治理[2]。

从西方社会治理的演进历程可以看出，国家与社会关系在不同时期的表现形态不一，社会治理因此也经历了不同的发展模式。对此，已有一些理论做出了总结，这些理论主要包括强调国家主导作用的国家本位论；倡导社会自主治理的社会本位论以及重视政府、市场、公民社会等多元主体合作共治的治理理论。

国家本位论中较常被讨论的有福利国家和发展型国家理论。福利国家理论主要关注经济发展和社会发展的协调问题，试图通过建立合理的福利体制以为经济发展提供支撑和保证国家正常运行[3]，认为在工业化时代国家必须强化社会功能，实现社会福利分配的普享性、统一性和均等性，以缩小贫富差距和促进社会公平。

发展型国家理论是查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925-1975)》一书中提出的[4]。发展型国家模式的基本要义在于，政府在经济发展中扮演了关键的计划者和推进者角色，与此同时，为优化经济发展环境，政府也引导社会发展，施行明确的社会政策、进行土地改革、维持社会经济平等，以防止严重政治冲突[5]。相比较于福利国家，国家在社会中的作用有所削弱，家庭、社区和职业共同体在社会安全网中扮演重要角色。

尽管国家在社会治理中发挥着无可替代的作用，但是对国家本位论的批评一直不绝于耳。新自由主义理论是国家本位论的反对者，但它们本身被批评为“市场原教旨主义”，被指责过于夸大了市场的力量，未能合理处理政府、市场和社会三者之间的关系。因此，与新自由主义理论同时勃兴，对国家与社会关系发展产生重要影响的还有公民社会理论。

公民社会理论持鲜明的社会本位论观点。该理论认为，在国家与经济社会(政府与市场)之外还存在一个有着特殊运转规律的公民社会。自从公民社会与政治国家相分离，它就是政治权力的有效均衡力量，在自由市场和全球化时代，公民社会也是鼓胀的资本权力的平衡剂。国家不应过多干预公民社会，而应充分发挥公民、社区、非营利组织等社会力量的自治作用。

无论是从实践发展，还是从理论演进看，有效的社会治理都伴随着国家与社会关系的调整，政府并不必然包办社会或主导社会发展，在特定的历史时期，政府主动或被动地吸纳其他力量参与社会治理，而近现代以来，这种吸纳变得更加积极和有序。从总体上看，当前许多国家尤其是西方国家的社会治理都呈现出以下两大基本特征：

第一，社会治理主体的多元化。单一中心的社会管理模式已经逐步让位于多主体共同参与的多元治理模式，政府虽然是最为重要的社会治理主体，但已不再独揽大权，而是为社会力量搭建参与社会治理的平台，允许多个权力中心或服务中心并存，通过促进社会服务“市场”的发展，为社会提供了更多的选择权和更好的服务[6]。其中，政府、社会组织和社区分别发挥不同的治理功能。政府负责社会治理政策的制定、构建多元力量参与社会治理的制度平台、协调治理主体间关系、维持社会治理秩序、做好服务工作。社会组织具有广泛联系群众、专业化、灵活性强等优势，是社会成员利益聚合和表达的载体，是建构社会资本、实现社会自治的主体性力量，它们在社会治理中发挥了重要作用。社区治理能够实现协调邻里关系、处理社区公共事务、提供社区服务，增进社会资本，在社区这一微观层次的治理活动能促进参与式民主的发展和自下而上的政策议程的建立，能够凸显治理过程的公共伦理取向。充分发挥社区治理功能，是减少政府事务，实现“小政府、大社会”的必然要求。

第二，社会治理工具的现代化。各国的做法昭示了我们：是否能够合理利用治理工具决定了多元主体的社会治理结构能否有效运转。治理工具通常可以分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具[7]，这三类治理工具在不同的历史时期都曾起过支配性作用，但在当今时代，它们已经被灵活地、混合性地应用于社会治理，尤其是强制性工具中的社会性管制、混合性工具中的政府购买公共服务、自愿性工具中的志愿服务已经成为非常普遍的治理工具。

社会性管制是政府比较常用的政策工具，它以保护健康、环境、安全等为目的，以实现禁止、惩戒、限制和认可等功能[8]。社会性管制具有效率高、时间短、速度快、善于应付社会突发危机事件等优势，但也存在依赖行政权威、成本高、容易产生寻租行为等问题。因而，社会性管制虽然仍是各国治理社会的重要手段，但已经为其他多种治理方式所补充。

政府购买公共服务是把社会力量纳入公共服务供给体系的有效途径和方式，政府购买公共服务是在公共服务提供中引入市场机制，既能够发挥社会力量的生产规模优势，又能够扩大消费者的选择权，是提升社会治理效率和质量的有力工具。

志愿服务已经成为现代社会治理中的一种重要工具。志愿服务主要存在于社会服务、公益事业和文化娱乐等领域，它的基本特征是免费或以低于市场的价格提供公共服务，是一种典型的自愿性政策工具。志愿服务不仅在社会治理中发挥着积极作用，它所蕴含的志愿精神也能促进社会资本的发展，增强社会的信任与合作，对促进经济生活顺利运转也有积极作用[9]。

二、我国社会治理体制的现状与问题

改革开放以来，传统的社会管理日益向现代的社会治理转型。这突出地体现在党和政府逐渐摒弃了社会管理中的全能主义，不再统合社会，而是不断向社会还权、放权，扩展社会自治空间，培养社会自治能力，并且通过授权、委托和购买公共服务的方式，将部分社会组织吸纳到行政之中，社会治理的多元主体格局初步形成，社会治理方式不断创新。

然而，在打破一元化的社会管理体制、创新社会治理体制的过程中，一些问题仍然没有得到妥善处理。首先，对社会治理理念的认识尚不到位。在公民社会发展壮大，政府治理能力低下的情况下，党和政府并没有秉持社会自治、多中心治理的理念，社会治理以管控为根本出发点，强调政府如何治理社会，而不是增强社会自主治理能力。受这种治理理念的影响，一些地方政府将维稳作为社会治理体制创新的根本目标，将社会稳定作为考核政绩的关键指标。这驱使官员将社会治理的重点工作放在管制和防范风险上[10]。其结果是社会治理偏离了方向，官民不信任加深。

其次，政府与社会在社会治理中的角色与功能尚未明确。一方面，政府仍然是社会治理的“掌舵者”与“划桨者”，是社会资源的集中调配者，“市场”机制无法在社会资源配置中发挥基础性作用；另一方面，社会组织作为组织化的社会力量，虽然能够通过承接政府授权、委托或购买项目的方式参与社会治理，但这种参与只是一种“执行参与”，对社会治理的决策过程几乎无法产生影响。而且，受特殊发展历史的限制，能够参与社会治理的社会组织大多为官办或半官办社会组织，它们能否代表社会发挥“协同”和“参与”作用，是为社会普遍置疑的。

再次，社会治理方式的创新尚不到位。虽然政府一直在创新社会治理的方式方法，但受传统管理体制的影响，政府仍习惯于采用行政命令、管制等手段处理社会问题，自上而下的单向度治理模式尚未得到根本改变。公民和社会组织参与社会治理的途径并未被制度化，社会治理工具僵化、单一，这些都导致政府社会治理的能力不足，效力欠佳。

上述问题不仅阻碍了社会治理，更制约了国家治理体系和治理能力的发展。当前，适应国家治理现代化的需要，亟须加强社会治理体制创新。十八届三中全会决定提出，社会治理体制创新应包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾的体制、健全公共安全体系等方面的内容，这为社会治理体制创新界定了基本领域，但究竟应如何定位党和政府、社会组织、公民在社会治理中的角色和功能，如何改进社会治理的方式方法，却是值得讨论的问题。

三、以体制创新促进社会治理变革

改革开放三十多年来，我国已经经历了从社会管理到社会治理的转型。随着“社会治理”理念被广为接受、社会治理体制创新的大幕被拉开。

所谓体制，是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统相互作用的有机统一体[11]。对社会治理而言，要创新其体制，迫切需要建构的是它的组织结构及其运行机制，以及将组织结构及其运行机制建设中的普适性经验上升为制度规则。基于此，我们就加强社会治理体制创新、促进社会治理变革提出几点建议：

第一，优化社会治理格局，充分发挥各主体作用。

形成合理的社会治理格局是创新社会治理体制的前提。

首先，构建政府职能体系。适应国家治理现代化、社会治理体制创新的要求，政府需要进一步厘清与社会的职能边界，凡是社会能做的、社会比政府做得好的职能都要还给社会，政府应主要行使战略定位、政策制定、机构构建和秩序保障的职能。政府仍然需要深化职能转变，为此，第一，要加强对自身在社会治理中的角色认知，厘清与社会的职能界定，中央政府应发挥关键作用，为政府职能向社会转移指明基本方向，制定出台相关指导意见；第二，要完善公共财政支出结构，加大社会性支出比重，中央政府尤其要完善转移支付制度，与地方政府分担社会治理费用；第三，要促进体制内外社会组织平等地参与社会治理，在与社会组织的合作治理中实现政社分离。

其次，发挥社会组织和公民协同治理的作用。政府向社会还权、放权能否顺利进行，与社会是否具有承接相应权力的能力直接相关。随着社会治理的转型和社会力量的成长，部分社会组织已经参与到社会治理中，成为社区服务、公益服务等领域的重要主体。政府应进一步改革社会组织管理体制，加大对社会组织的培育和扶持，为社会组织参与社会治理创造条件。政府需要创新社会组织培育和扶持机制，完善财税支持政策，指导和督促社会组织加强内部治理结构建设。与此同时，政府还须加快社会组织日常监管制度的改革，完善社会组织执法监管制度，建立社会组织退出机制，以促使社会组织优胜劣汰，增强社会组织活力。

最后，拓宽公民参与社会治理的渠道。为进一步扩大公民的参与面、拓展参与途径，还需要加强以下工作：一是通过宣传教育增强公众参与社会治理的主人翁意识和参与能力；二是推动信息公开制度建设，构建公开透明的社会治理环境；三是建立社会协商对话机制，协调利益关系，通过多元主体之间的良性互动化解社会冲突。总之，使公众参与社会治理的权利在具体的操作中得以实现，应成为当前社会治理体制创新的重要内容。

第二，创新社会治理工具，全面提升治理效益。

如果说多元治理格局是社会治理体制创新的基础，那么现代化的社会治理工具是社会治理主体合作互动的必要中介。在社会治理工具创新中，首先应引起注意的问题是就如何在公共服务提供中合理地选择市场和社会工具。对此，美国学者凯特尔曾指出，政府要做一个“精明的购买者”，在公共服务外包的过程中制定权责明确的合同，在服务提供中要尽到合同管理的责任[12]。

在公共服务领域中运用市场性和社会性工具外，社会治理工具创新还要求政府能够及时应用现代信息和通信技术，建立“预警化”、“信息化”的社会治理模式。建立危机预警系统, 加强对社会信息的搜集和处理，对可能出现的社会问题和危机做出预测, 将问题和危机消灭在萌芽状态, 或及早制定应对措施，是在社会治理中实现“事半功倍”的重要选择。利用网络将政府的社会治理职能有机整合，推进电子政务建设，建立社会运行状况监测体系，则是增加政府工作透明度，提高政府回应性的重要举措，也应成为社会治理工具创新的内容。

第三，加强制度化建设，使合作治理常态化。

除建立新的主体体系、运行机制外，社会治理体制创新还需要不断完善制度规则体系，这即是社会治理的制度化。从总体上看，社会治理的制度化建设须着重关注以下三方面内容：一是建立社会治理评价制度。合理的社会治理评价制度应该能够对这些问题作出回答，从而为社会治理各主体指明行动方向；二是加强社会组织和公民参与社会治理的制度化建设。明确社会组织和公民在社会治理中的地位和作用，明确他们参与社会治理的方式方法，以及相应的保障机制；三是为社会治理主体构建行之有效的合作规则。该合作规则需明确各主体的角色与功能，主体间关系与合作机制，纠纷和矛盾处理机制，以及利益共享和风险共担机制。

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[11]李程伟.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J].中国行政管理,2005(5):39.