如何强化重大生产安全事故的应急处置工作

吕海燕

国家安全生产监督管理总局

重大生产安全事故应急处置事关人民群众切身利益和社会安全稳定，是社会治理能力的重要组成部分，也是对我们党和政府的公信力、执行力和凝聚力的重大考验。针对2013年吉林、山东等地和中石油、中储粮等企业相继发生的重特大事故，习近平总书记多次作出重要批示，要求我们要始终把人民生命安全放在首位，切实防范重特大生产安全事故的发生。习近平总书记2013年2次主持召开中央政治局常委会听取汇报并发表重要讲话，并在山东省青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故发生后，赶赴青岛考察指导事故处置工作，再次强调所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。李克强总理在2013年6月份主持召开国务院常务会议专题研究安全生产工作，并在12月6日国务院安委会全体会议召开之际作出重要批示，要求认真汲取生命和鲜血换来的教训，创新安全管理模式，落实企业主体责任，提升应急处置能力。

为认真贯彻落实中央领导批示精神，针对近年来事故应急处置中存在的突出问题，国务院安委会印发了《关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》（安委[2013]8号），对事故救援的全过程和应急处置工作的重点环节进行了规范，提出了明确要求，指导事故应急处置工作为推动《关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》贯彻落实，国家安全生产应急救援指挥中心制定推动落实工作方案，各省级安全监管部门认真组织贯彻实施。围绕贯彻落实通知精神，强化事故应急处置工作提出自己的看法。

1 认真吸取事故教训

2013年共计发生4起特别重大生产安全事故，其中3起事故是由于处置不当造成事故扩大的，教训十分惨痛。

（1）2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。

事故应急处置不当的主要原因：一是企业现场处置人员，思想麻痹大意，应急处置经验不足，没有按照应急预案要求判断原油泄漏量、监测气体浓度，对泄漏引发爆炸的可能性、危险性认识不足，甚至认为不会发生爆炸，在没有采取任何消火措施的情况下，操作挖掘机破碎锤在排水暗渠钢筋混凝土盖板上方打孔作业，丧失了从原油泄漏到发生爆炸8个多小时的有效处置时机。二是在发现海上大面积油污污染，可以判断泄漏事态已经扩大的情况下，企业和地方政府没有按照应急预案的要求及时提升应急响应等级，没有及时告知社会公众并组织人员疏散，致使大量人员长时间滞留危险区域，造成在危险区域下棋、遛弯以及工作的大量无辜群众伤亡。 三是地方政府反应迟钝、缺乏经验，消防、交警、市政、安全监管、环保、海事等相关单位各自为战，没有及时成立统一、权威的事故应急处置现场指挥部，没有对事故现场处置工作进行有效指挥，也没有根据事故现场实际情况及时制定紧急处置方案。四是青岛经济开发区作为大型化工园区，没有设立管道保护专职管理部门，有关政府没有管道处置专项应急预案，企业已有的应急预案对危险源辨识不到位、没有深刻分析管道穿越市政排水暗渠造成的危险性，政企之间应急预案也不衔接，更没有开展演练。

（2）2013年6月3日6时10分许，位于吉林省长春市德惠市的吉林宝源丰禽业有限公司（以下简称宝源丰公司）主厂房发生特别重大火灾爆炸事故，共造成121人死亡、76人受伤，17234m2主厂房及主厂房内生产设备被损毁，直接经济损失1.82亿元。经调查认定，吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故是一起生产安全责任事故。

造成重大人员伤亡的主要原因：一是起火后，火势从起火部位迅速蔓延，聚氨酯泡沫塑料、聚苯乙烯泡沫塑料等材料大面积燃烧，产生高温有毒烟气，同时伴有泄漏的氨气等毒害物质。二是主厂房内逃生通道复杂，且南部主通道西侧安全出口和二车间西侧直通室外的安全出口被锁闭，火灾发生时人员无法及时逃生。三是主厂房内没有报警装置，部分人员对火灾知情晚，加之最先发现起火的人员没有及时通知二车间等区域的人员疏散，使一些人丧失了最佳逃生时机。四是宝源丰公司未对员工进行安全培训，未组织应急疏散演练，员工缺乏逃生自救互救知识和能力。

(3)2013年3月29日21时56分，吉林省吉煤集团通化矿业集团公司八宝煤业公司（以下简称八宝煤矿）发生特别重大瓦斯爆炸事故，造成36人遇难（企业瞒报遇难人数7人，经群众举报后核实）、12人受伤，直接经济损失4708.9万元。4月1日，该矿不执行吉林省人民政府禁止人员下井作业的指令，擅自违规安排人员入井施工密闭，10时12分又发生瓦斯爆炸事故，造成17人死亡、8人受伤，直接经济损失1986.5万元。

两次爆炸事故都是在施工密闭处理采空区煤炭自然发火，因处置不当，引起采空区瓦斯爆炸，造成大量人员伤亡。具体原因是： 一是没有制定安全技术措施，施工密闭前没有按规定制定火区封闭安全技术措施，盲目施工，导致大量人员伤亡。二是对施工火区危险性认识不足，在没有充分准备情况下，安排大量人员同时施工5道密闭，致使作业人员长时间滞留在危险区。三是强令工人冒险作业。施工过程中发生爆炸，在部分工人已经逃离危险区的情况下，井下现场指挥人员不但没有撤人，而且强令工人继续冒险作业。四是违反《煤矿安全规程》。在封闭火区时，没有指定专人检查瓦斯、氧气、一氧化碳、煤尘及其他有害气体和风向、风量的变化，也没有采取防止瓦斯煤尘爆炸和人员中毒的措施。密闭的火区中发生爆炸密闭墙被破坏时，严禁派救护队恢复密闭墙或探险，应在较远的安全地点重新设计建造密闭。五是违反《矿山救护规程》。在封闭火区时，未进行远距离封闭火区；在密闭区内已发生爆炸，破坏了密闭的情况下，又派救护队恢复密闭，致使大量救护指战人员遇难。

2 深刻认识存在问题

十六大以来，党中央、国务院以制修订应急预案为抓手，以建立健全应急管理体制为基础，以建立健全应急管理机制为关键，以建立健全应急管理法制为保障，将我国应急管理体系建设提升到了一个新的阶段。尤其是我国安全生产应急管理体系建设，所有政府管理部门和生产经营单位全部制定了相关应急预案，应急预案体系已经形成。围绕国家“十一五”规划的实施，所有32个省级单位，95%以上的市级单位，40%的县级单位，重点生产经营单位全部建立了相应的安全生产应急管理机构。围绕党中央、国务院有关文件的贯彻实施，省市两级都建立了重大生产安全事故应急处置联动机制。全国矿山和危险化学品应急救援基地，骨干应急救援队伍已经建立，安全生产应急救援能力得到很大提升，为全国安全生产形势稳定好转做出了巨大贡献。

但是，一些地方和行业领域仍存在应急管理主体责任不落实，应急救援现场管理混乱，应急救援处置不当，造成重大人员伤亡和财产损失，甚至酿成重大、特大生产安全事故。据统计， “十一五”时期全国较大以上事故因施救不当导致事故扩大的共有172起，事故由最初遇险282人，因施救处置不当最终导致684人死亡。我们必须深刻认识生产安全事故应急处置工作中存在问题。

(1)对应急管理工作认识存在误区，应急管理工作不重视。尤其是一些所谓非高危行业企业认为应急管理就是事故处置，生产安全事故是小概率事件，不会在本单位发生，对国家安全生产应急管理法律法规和部门规定要求采取应付态度，缺失必要的应急管理知识培训和应急救援装备投入。实际上应急管理是风险管理，是事故预防的重要环节之一。事故是不以人的意志为转移的，有备可能无患，无备必有大患。实践证明，大量事故都是在一些无准备的企业发生的。

(2)部分企业存在侥幸心理，强令工人冒险作业。一些企业没有真正树立和落实科学发展观安全生产“底线”思维和“红线”意识不强，没有牢固树立“以人为本、安全第一、生命至上”的应急处置理念。事故发生后首先想到的是企业财产在事故处置过程中忽视工人生命安全，在制定应急处置方案时缺少风险意识，心存侥幸，违章指挥，强令工人冒险作业，酿成事故扩大。

(3)事故应急响应不及时，缺少必要的应急协调指挥机制。事故发生后，没有按照应急预案的规定及时进行应急响应并根据事故现场实际情况及时提升应急响应等级，也没有及时建立统一、权威的应急指挥机构，对事故发展趋势和可能造成的危险性缺乏科学的判断和认识，导致应急反应迟钝，没有及时疏散危险区域内的人民群众，造成重大人员伤亡。

(4)事故应急预案不实用，关键时刻不能发挥应有的作用。目前相当部分企业没有严格按照编制程序编制应急预案，应急预案缺少必要的风险分析，事故分级简单按照死亡人数进行划定，应急预案针对性不强、可操作性差，实际执行起来难度大。个别单位为了应付检查，应急预案全盘委托给中介机构编写，甚至奉行拿来主义，从别的企业和单位照搬照抄，根本不能发挥应有的作用。

(5)应急预案相互不衔接，机制不健全。大部分应急预案仅考虑本单位风险，没有统筹考虑对周边企业和群众的影响，政府和企业、企业和社会应急预案衔接差，企业与政府应急预案的对接条件也不明晰，没有形成地企应急联动。加之应急预案缺少必要的宣传教育和培训演练，一旦发生事故，容易引发次生或衍生灾害，造成事故扩大，甚至造成周边群众伤亡。

(6)应急处置责任不落实，应急准备工作不到位。一些企业没有建立专兼职应急救援队伍，没有配备足够的应急防护装备，应急指挥人员缺乏必要的应急救援知识、从业人员缺乏避险逃生技能，应急处置能力低下。一些地方专业、权威的应急管理机构缺失，专职应急管理人员不到位、职责不清晰，一旦发生事故，容易导致多头应对、各自为战，形不成合力。

3 切实做好处置工作

重大事故应急处置工作是一项复杂的系统工程，涉及应急知识准备、应急思想准备、规章制度准备、应急预案准备、救援队伍准备、救援装备准备，应急机制建立、应急人员培训、应急预案演练、公众教育培训等方方面面。各部门、各单位一定要根据经济社会发展的特点以及本地区、本单位面临的风险，合理布局，科学规划，按照综合集成、系统配套，平战结合、常备不懈，定期评估、动态更新，资源共享、协同配合的原则，在做好隐患排查治理，风险评估的基础上，做好应对各种事故应急准备工作，提高综合保障和应急处置能力，有效防范和应对各类市场安全事故。针对目前应急处置工作存在问题，应突出抓好以下三个方面的工作。

3.1 明确事故应急处置原则

(1)统一指挥、协调有序。事故应急处置必须按照“分类管理、分级负责、属地为主”的原则，建立生产安全事故现场应急处置制度，确定事故应急处置的原则与权限，落实并完善企业负责人和政府行政管理人员应急处置责任制，及时有效开展应急救援工作。建立健全重大事故应急处置机制是有序开展应急处置工作的保障。应通过应急预案体系建设明确各级应急指挥机构和相关领导的应急指挥权限和程序，做到快速决策，快速处置。统一指挥既讲的是政府部门组织的应急处置，也是对企业内部应急处置提出的要求。任何事故发生后，都应按照事故等级和属地为主原则，成立现场指挥部，第一时间调集相应资源组织开展应急处置，防止事故进一步扩大。

(2)以人为本、安全第一、生命至上。国务院安委会关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知强调，要始终把人民生命放在首位，以对党和人民负责的精神，进一步加强事故应急处置工作，最大限度减少人员伤亡。“以人为本”是应急处置科学决策、安全救援的核心，在制定方案、作出决策的过程中，要始终把救援人员和涉险人员生命安全放在首位。“安全第一”要求我们在救援过程中，应采取严格的安全保障措施，在确保救援人员安全的前提下组织实施应急救援工作。“生命至上”要求我们要始终把挽救遇险被困人员生命作为首要目标，为了遇险的职工群众，要想尽一切办法、用尽一切手段，直至救援终了。

(3)依靠科技，专业处置。充分利用现有各种先进成果和专业救援装备，发挥专家和专业技术人员的作用。尤其是重大危险化学品事故和矿山事故，没有先进的技术装备很难靠近或进入现场进行处置。一些重大事故现场处置情况非常复杂，随时都可能发生二次爆炸事故，一定要成立事故现场指挥部，充分发挥专家作用，对处置方案进行论证，在确保安全的前提下，动用专业应急救援队伍进行处置，决不允许盲目施救。

(4)边处置、边报告。事故应急处置不存在应急响应过度问题，必须坚持边处置、边报告的原则。对没有明确规定、把握不准的问题，应当及时请示，情况紧急来不及请示时应当边处置、边报告或边报告、边处置。事故报告要突出快和早，努力做到早发现、早报告、早处置、早解决，尽可能为事故处置赢得宝贵时间，减少和避免事故及其造成的损失和影响。绝对不允许迟报、漏报、谎报和瞒报。事故报告要做到力求准确、真实、客观，情况要快，原因要慎，在事故应急处置过程中应不断完善事故信息，为应急处置提供科学依据。

(5)分级指导、安全有序。《国务院安委会关于进一步加强生产安全事故应急处置工作的通知》要求各级人民政府及其有关部门要建立事故应急处置分级指导制度，事故发生后县级以上人民政府及其有关部门应根据事故等级和相关规定派出工作组或专家组赶赴事故现场指导配合事发地开展工作。针对目前事故应急处置工作存在问题，各级人民政府及其有关部门应强化事故现场应急处置制度和不同事故应急处置技术或要点建设，规范事故现场应急处置工作和指导原则，完善现场指挥部工作职责和权限，提高事故处置效能和技术水平，确保事故现场应急处置安全有序，快捷高效。

3.2 做好事故现场处置工作

(1)做好企业先期处置工作。国务院安委会通知明确指出：发生事故或险情后，企业要立即启动相关应急预案，在确保安全的前提下组织抢救遇险人员，控制危险源，封锁危险场所，杜绝盲目施救，防止事态扩大；要明确并落实生产现场带班人员、班组长和调度人员直接处置权和指挥权，在遇到险情或事故征兆时立即下达停产撤人命令，组织现场人员及时、有序撤离到安全地点，减少人员伤亡。企业要依法依规及时、如实向当地安全生产监管监察部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告事故情况，不得瞒报、谎报、迟报、漏报，不得故意破坏事故现场、毁灭证据。

(2)提高政府应急响应能力。国务院安委会通知明确指出：事故发生地人民政府及有关部门接到事故报告后，相关负责同志要立即赶赴事故现场，按照有关应急预案规定，成立事故应急处置现场指挥部，代表本级人民政府履行事故应急处置职责，组织开展事故应急处置工作。事故现场所有人员要严格执行指挥部的指令。事故发生地有关单位、各类安全生产应急救援队伍接到人民政府及有关部门的应急救援指令或有关企业的请求后，应当及时出动参加事故救援。按照事故等级和相关规定，上一级人民政府成立指挥部的，下一级人民政府指挥部要立即移交指挥权，并继续配合做好应急处置工作。

3.3 做好事故处置相关工作

(1)全力提供应急救援保障。国务院安委会通知明确指出：地方人民政府要对应急保障工作总负责，统筹协调，全力保证应急救援工作的需要要采取财政措施，保障应急处置工作所需经费政府有关部门要按照国家有关规定和指挥部的需要，在各自职责范围内做好应急保障工作，确保交通、通信、供电、供水、气象服务以及应急救援队伍、装备、物资等救援条件。

(2)及时发布有关信息。国务院安委会通知明确指出：指挥部应当按照有关规定及时发布事故应急处置工作信息；设立举报电话、举报信箱，登记、核实举报情况，接受社会监督。有关各方要引导各类新闻媒体客观、公正、及时报道事故信息不得编造、发布虚假信息。事故发生后，事故现场指挥部要通过新闻发布会等形式主动与新闻媒体和社会沟通。信息发布要快、要早，争取主动做到事故信息报道快，事故原因报道慎。事故信息要循序渐进，留有余地，正面信息要讲好，反面信息要客观。

(3)精心组织医疗卫生服务。事故发生地卫生行政主管部门要按照指挥部的要求，组织做好紧急医疗救护和现场卫生处置工作，协调有关专家特种药品和特种救治装备，全力救治事故受伤人员，并按照专业规程做好现场防疫工作。

(4)稳妥做好善后处置工作。地方人民政府和事故发生单位要组织妥善安置和慰问受害及受影响人员，组织开展遇难人员善后和赔偿、征用物资补偿、协调应急救援队伍补偿、污染物收集清理与处理等工作，尽快消除事故影响，恢复正常秩序保证社会稳定。