中央直属高校改善基本办学条件专项资金管理研究

中国传媒大学 胡疆

一、绪论

自1999年开始，以提高全民族文化素质、拉动内需增长为目的的高校扩招工作在中国大地上全面开展。通过扩招，高校的地域面积、专业层次、学生及专业教师数量等各方面都达到了空前的规模。但是，相配套的硬件条件却没有实质的改善，已无法满足高校正常的教学、科研工作的需要。而高校的日常基本支出在保障其正常运转、完成日常工作任务之余，很难留出大额资金解决这一突出的矛盾。由国家财政出资，设立专项资金改善办学条件的方案呼之欲出。自2006年起，财政部、教育部每年从教育经费中拿出一部分，设立改善中央高校基本办学条件专项资金（以下本文简称“改善专项”），用以改善中央直属高校的办学条件，并视财政状况以20%的增幅逐年加大投入。专项资金投入以来，高校的办学条件得到了根本的改善，取得了显著的成绩，但是在执行的过程中，也出现了较多的问题。本文以专项流程为出发点，分析了出现问题的原因，据此提出了相应的解决对策，为今后专项工作的良性开展提供了几点思路。

二、改善基本办学条件专项支持的内容

“改善专项”以财政专项资金形式下拨给中央直属高校，按照政府收支分类项目划分为2050205类核算，既然是专项资金就要有明确的使用方向和支持范围，经过近几年的修订，专项资金已明确优先支持以下建设内容：

完善安防、消防、防雷设施；修缮存在安全隐患的教室、学生宿舍、食堂、图书馆、体育馆等房屋建筑物；改造完善地下管网综合设施；校园艺术演出场地修缮及相关设备购置；标志性建筑、古旧建筑抢救性维修；电力增容及供暖锅炉改造；校园信息化建设等综合性、系统性项目；适当兼顾学校教学实验室改造、教学实验室设备购置等教学条件提升项目。

三、改善基本办学条件资金的流程再造

(一)建立项目库

直属高校按照五年发展纲要要求，在第一年向两部委报送五年专项建设项目库，原则上未来五年应优先从项目库中选择建设项目，项目库项目建设完成或学校需求有变，也可以从项目库外新增项目，但需要说明理由。

(二)填报项目文本

高校每年中期向两部委报送下一年度“改善专项”项目文本，文本由项目负责部门或学院填报，需填写负责人，项目名称、实施必要性、可行性、实施条件等基本内容。着重要编制项目支出预算表，土木修缮类项目预算要有详尽的概算依据，设备购置或更新升级类项目要有政府采购或询价等方式取得的报价书。

(三)事务所评审

两部委收集高校填报的项目文本后，委托中介会计师事务所对文本填报预算进行审计评估，会计师利用其专业胜任能力及职业判断，结合事业单位、高等学校相关制度、政策、标准，进校现场逐一对各项目进行评审，对文本含糊或不合规内容，与申报单位及负责人当面征询，在充分交换意见后最终编制项目分类分项评审意见汇总表，这是财政部最终批复项目资金的权威依据，各项目批复金额不得高于评审金额。

(四)财政批复资金

下一年度伊始，“改善专项”项目的数量及金额随同部门“二下”预算批复一起下达至高校，它的多少取决于财政状况、上年度专项完成情况、结转结余金额及事务所评审结果几个因素。已评审但未批复资金的项目，待以后年度安排。随着国家财政对教育投入的不断加大，“改善专项”作为最重要的专项改善办学条件经费也随之逐年增加。资金额度分月度下达高校，通过财政授权支付方式管理。

(五)高校执行预算

各项目负责单位及负责人应按照文本预算评审结果，在一个会计年度内，完成建设目标，执行预算资金。在执行过程中，应严格履行事业单位会计制度、相关采购、资金支付、国有资产管理等有关规定，在涉及“三重一大”事项内容时应充分发挥民主，实行集体决策和联签制度。在年度终了，控制专项资金的结转结余金额。

(六)编报财政结转结余资金表及附注说明

高校在保障专项资金的使用效率的同时，应提高资金的执行率。年度终了，对于本年度确实无法执行的专项项目及资金，与其它各类别剩余专项资金一起，形成财政结转结余资金。在编报财政结转结余资金表时，应填报资金的批复年度、批复金额、执行情况、结转结余资金及原因等栏目，还要在附注中详尽披露有关业务事项，说明结转结余资金的消化措施等。

四、改善基本办学条件资金实施取得的成绩

“改善专项”的设立已经有十个年头，在扩招步伐逐渐放缓的条件下，通过专项经费的投入建设，直属高校软硬件条件有了明显的改观。

房屋建筑物修缮类项目的建设，使得学生宿舍、教学科研楼宇、食堂及运动场所焕然一新。知名学府的楼宇大都年代久远，设立专项资金以前，高校只能利用自有资金或按比例计提的修购基金完成此类修缮工程，但受到金额的限制，只能做小修小补的处理，大面积的修缮工程无法实施。专项的投入已能够按照高校实际需求，分年度安排，满足教学、科研活动的需要。

基础设施类项目的建设，解决了安防、技防、消防、电力增容、管网线等出现的安全隐患，改善了诸如校园道路、古旧建筑的整体面貌。综合类的高等学府往往就是当地人文的一个缩影，在寓教的同时，承担着社会文化教育传播的功能。通过专项的建设，校园整体环境大为改观。整洁美丽的校园氛围、平安舒适的生活场所，方便现代的网络环境为现代化高校跨越式发展提供了保障。

仪器设备购置类项目的建设，加快了高校专业化层次的提高。动手能力的培养是教育改革重要的一环，在科技水平日新月异的今天，一大批具有国际国内、行业领先的仪器设备的购置，大大提高了学生的动手能力和专业水准，为培养高素质的复合型人才创造了物质条件。

可以说，“改善专项”作为高校基本支出的有益补充，充分发挥了专项资金有的放矢、见效迅速的特点，必将是未来高等教育事业经费投入的重要方式。

五、改善基本办学条件资金管理的突出问题

“改善专项”较之其他类别专项流程上比较完备，对于提升和改善高校的办学条件起到了非常积极的促进作用。但在实际操作上，也暴露出了诸多政策上的漏洞和问题，鉴于专项资金数额巨大、影响面广，已成为了必须着重监管监察的重点：

(一)申报环节缺乏可行性研究，预算编制流于形式

《行政事业单位内部控制规范》要求，单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，对项目建议和可行性研究报告的编制、项目决策程序等做出明确规定，确保项目决策科学、合理。但在实际工作中，受预算编制单位项目管理能力、时限所迫及长官意志的影响，“改善专项”预算编制工作很难做到科学、合理。尤其是需要国家相关部门审批才能实施的项目立项时，经常无视审批流程的复杂性及实施的可行性。项目的盲目上马给未来实施增加了极大的风险和不确定性。其次，高校为了能够申请到足额的资金，在申报时编报能够通过评审的项目及采购明细预算，骗取通过专项资金的评审，实施时再肆意调整，使预算编制流于形式。

(二)评审工作缺乏政策的统一性，走马观花

目前为止，“改善专项”只是在政策支持范围上做了导向性要求，明确了支持内容，并无细化的操作规程和标准。因此，在事务所会计师进校评审时，就缺乏了标准的统一性，往往一家事务所一个标准，每个年度一个标准，影响了评审工作的严肃性。受评审时间紧急、工作量庞大的客观因素影响，往往事务所入校时间限于1-2日，无法从根本上了解项目立项、申报的具体环节，现场勘查也都是走马观花，应付了事。评审工作的无序开展，助长了高校利用符合标准的项目内容骗取评审通过的风气，违背了两部委组织项目评审工作的初衷。

(三)配套资金难以落实，严重影响了项目的完成效果

《财政部关于中央级普通高等学校房屋修缮和仪器设备购置专项资金管理办法(试行)》中要求，高校在申请修购专款时，要匹配一定的自筹资金，匹配比例不低于申请修购专款的20%。项目申报预算的资金来源包括财政拨款和学校自筹资金两个部分，但配套自筹资金的投入势必占用高校本身经费不足的基本支出经费。在项目执行中，往往高校不会确实地投入配套资金，多是通过压缩预算或调整预算的方式，逃避专项资金配套的责任。待项目检查时，再从基本支出中罗列相关内容应付检查，致使项目难以按预算编制要求逐一完成，大大影响了项目的建设效果。

(四)执行环节挤占、挪用现象严重，并滋生舞弊、腐败等严重问题

《事业单位财务规则》要求，事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途的专项资金，应当单独核算、专款专用。但在实践中，由于立项缺乏可行性研究，造成诸多经济事项受客观环境及能力限制无法实施，或建设支出范围及开支标准不符合相关规定的情况经常出现。为了降低年末结转结余资金总额，未经财政部门或上级主管部门审批同意，基本支出与项目支出间相互挤占，挪用项目资金的现象也相当严重。

“改善专项”资金盘子在高校预算中比较巨大，且需要财务、资产、后勤、学院及科研单位等方方面面的管理部门共同参与实施。制度上的不完备，管理上的不规范，可能造成严重的违法或违规行为：支出未经适当的审核、审批，重大支出未经单位领导班子集体决定；支出不符合国库集中支付、政府采购等国家有关政策规定；项目招投标过程中存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，导致招标工作违法违规、中标人难以胜任：建设项目未经竣工财务决算审计，导致竣工决算失真；故意将需要招标管理或需要较高级别领导审批的重大合同拆分成标的金额较小的若干不重要的合同，规避国家有关规定等等。这些内控环节的管理不当均会导致单位经济利益受损，无法正常发挥专项的使用效率。

(五)财政部门疏于监管，惩戒机制不严格

“改善专项”属于国家财政为解决高校办学条件改善经费不足而设立的专项资金，是教育经费投入的组成部分。因此，财政部门更看重投入，轻视了资金的管理。专项管理办法中规定，“财政部要会同各主管部门对重点项目的进展情况和完成情况进行检查和验收。对不按计划实施，或挤占挪用修购专款的情况，对经审计后确认项目管理不善、违纪比较严重的高校，要给予必要的财政处罚等”。在实际工作中，“改善专项”自设立以来，财政部门从未对专项资金进行专门的审计检查，即使在其他例行审计检查中发现了专项资金的使用问题，处理方式大多只是隔靴搔痒、大事化小。一定程度上，助长了高校专项资金挤占、挪用的问题加剧。

六、改善基本办学条件专项资金问题的解决对策

“改善专项”的逐年投入达到了预期的目标，高校办学条件得到了明显的改善，但也出现了上述不容忽视的问题。问题的主体是财政部门和高校，即管理和使用单位，问题的核心就是资金本身。因此解决诸多问题最有效的方式莫过于财政加强资金监管。将“改善专项”资金支付由财政授权支付改为财政直接支付，通过支付方式的改变将专项资金纳入财政监管、监控范围之中。

财政授权支付是目前高校“改善专项”资金主要的支付方式，虽然其也是国库集中收付制度的手段之一，但这种支付手段给了用款单位较大的自主权，财政部门只控制了资金的额度，对于资金的使用缺乏有效的监督，与原来将财政拨款直接划到高校基本账户的做法本质上没有太大的区别，通过实践证明这种方式不适用于资金量庞大且有明确预算内容的专项资金。

财政直接支付要求高校按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库直接执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，财政资金从国库账户划拨到收款人的银行账户。“专项经费”如采用这种支付方式，在申请付款时，应事先向财政部门提供项目预算、合同、付款信息、招投标文件等资料，财政部门利用其专业能力审核资料的合法、合规性，并对照项目文本预算是否相符，不相符的可要求高校补充资料或拒绝受理，审核无误的通过支付令的方式及时向收款单位付款。

通过与预算的核对，可以杜绝预算申报环节的盲目性，提高高校对于申报工作的重视程度；通过合同、招投标文件的资料的审查，可以防范执行环节中暗箱操作、挪用挤占专项资金等舞弊、腐败问题；通过资金实时监控，可以及时了解项目的付款情况、资金需求，从而把控结转结余资金的总量；通过专项资金支付资料的汇总信息，可以全局上监管资金的诸多流程环节，把专项资金的奖优罚劣、业绩评价机制落实到实处。

诚然，“改善专项”资金的管理和使用还处于起步和摸索阶段，支付方式的改变不可能解决流程环节中的所有问题，还要在制度上、细化措施上审时度势、推陈出新。只有这样，才能在不脱离财政资金监管的基础上，发挥专项资金的使用效果。

[1]《行政事业单位内部控制规范》财政部[2012]21号

[2]《事业单位财务规则》财政部[2012]68号

[3]《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》财政部财预[2010]7号

[4]《加强教育部直属高校财政拨款结余资金管理暂行办法》教育部教财厅[2008]3号

[5]王文静.高校修购专项资金管理探讨[J].现代商贸工业,2009,(13).

[6]詹儒章.高校修购专项资金管理探索[J].财会通讯,2008,(08).

[7]曹林凤.高校改善基本办学条件专项精细化管理探索[J].现代经济信息,2013,(2)