制度文明和善治政府的协同构建——“好政府主义”对当前中国政治发展的启示

郝壮敏（北京大学政府管理学院，北京100871）



制度文明和善治政府的协同构建
——“好政府主义”对当前中国政治发展的启示

郝壮敏
（北京大学政府管理学院，北京100871）

摘要：民主制度偶然失灵现象是现代政治发展中毋庸讳言的现实问题。20世纪20年代胡适、蔡元培和李大钊等先生极力倡导“好政府主义”，特别强调在构建宪法至上、公开透明的民主制度体系的同时，着力构建由人格可靠、才具有为的政治精英组成的受民主监督并为民谋利的“好政府”。“好政府主义”对当前中国政治发展的有益政治启示就在于注重构建制度文明的同时，不要完全迷信“制度”，应当充分重视协同构建由德才兼备的政治精英作为政治主体而组成的“善治政府”，二者须有机结合。

关键词：政治发展；好政府主义；制度文明；善治政府

从马克思主义利益政治分析的角度来讲，人类社会政治发展本质上是政治关系的变革和调整，是“人类政治生活体系在结构上日趋合理、在功能上日趋完善的、由低级到高级的前进上升过程”［1］。在现当代政治发展过程中，世界各国逐渐衍生出一套与其国情、政情、社情和民情基本相适应的政治制度。民主制度虽然是目前世界公认能选择的最好的政治制度，但也并非治国理政的万能政治药方，也会偶然出现失灵问题。

一、民主失灵与政府治理

民主制度作为人们能选择的一种最优政治制度，并不是完美无缺的。正如在经济社会发展过程中偶然会出现的市场失灵和政府失灵现象一样，民主亦可能遭遇“失灵”。所谓民主失灵，是指民主制度本身可能存在某种无法避免的缺陷，或者民主制度未能适时有效地发挥对公共权力的监督和制约，未能有效地代表最大多数的“民意”，未能维护好、发展好最广大公民的诸方面民主权益。所谓政府治理，从广义的“政府”来讲，主要包括立法、行政、司法等国家机关在内的治理主体对社会公共事务的治理，就其治理对象和基本内容而言，其包含这些治理主体“对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动”［2］。

从理论上来讲，政府在治理过程中的确存在“民主失灵”的现实可能性：其一，由于民主制度不愿意冒政治精英独裁的风险，主张尊崇最大多数人的意志，而最大多数人的意志并非总是和最大的理性成正比，有时反而容易遮蔽和窒息“可能比公民的决定更接近正确”［3］的相关领域专家或权威人士的真知灼见，从而有可能导致社会被“大众文化所主宰”，变成“一种肤浅的、趋附时尚的社会”［4］，即民主制度可能导致整个社会平庸化，“有时不得不以降低政策水平为代价”，这是“民主制度无可奈何的抉择”［5］283；二是民主的“多数暴政”可能致使民主国家轻视或不太考虑个人权利，容易制造一种隐性的、被人们自愿接受的“温和的专制”［6］，“这种专制由于比以往政治专制更具合法性，因而使人们更难以逃避”［5］283；三是在民主制度中，由于效率原则并非其首要原则，公共决策以最大多数的“民意”为依归，而民意往往具有多变性和复杂性，“当公民歧见悬殊各方人数相当且相持不下时，就会出现争而不休、议而不决的局面”［5］284，从而可能造成政府治理过程中决策和执行效率的损耗。

从实践看，美国号称自己的民主制度具有世界最佳代表性，其民主制度以“制衡最大化”为显著特征。其中，三权分立、联邦制、活跃的公民组织、作为“第四种权力”的新闻媒体以及投票选举本身，构成了美国民主制度主要的制衡机制［6］。然而，在政府治理的现实过程中，美国民主制度确实存在着一些“民主破绽”和民主权力制衡机制失灵的事例。历史上美国的民主制度和权力制衡失败最显著的例子就是奴隶制问题的长期悬而不决，它说明权力的层层关卡和互相制衡并不总能产生保护人权和自由的结果。如今我们仍能看到美国存在不少民主制度和权力制衡“失灵”的案例：比如很多人认为2003年国会批准对伊拉克战争及后来批准大额战争拨款，就是立法机关对布什政府失去民主制衡意识的表现；又如由于相关利益集团的强大力量，美国的军费开支匪夷所思的庞大。一项分析研究表明，美国政府每年用于能源开发的费用，仅相当于美国军费一天半的开支，但没有足够的体制制衡力量能够去纠正这种荒唐；还如巨额农业补贴、在巴以冲突上的“拉偏架”［7］等。也正如美国本土的政治科学家、历史学家迈克尔·帕伦蒂所指出的：美国存在着活生生的“寡头统治铁律”，其民主具有很大的虚伪性，实际上是“少数人的民主”，其政府实质上更多地代表了特权阶层的利益而非大众阶层的利益，甚至往往以牺牲大众的利益为代价，来换取少数人的特权利益［8］。这说明在美国政府治理过程中存在“少数人的民主”替代“多数人的民主”的政治现象，某种程度上背离了民主遵从最大多数“民意”的根本原则，实质上就是民主制度失灵的一种表现。

在政府治理过程中民主制度失灵的可能性和现实案例，为当代中国的政治发展提出了理论和现实的双重反思：民主制度是最好的，但并非十全十美。民主制度偶然失灵的现象，对现实中的政府治理提出了严峻的挑战。这就要求我们对民主保持一种清醒理性的认识，要求在实践民主制度的过程中，必须同时不断改革创新，采取必要的、相应的补救方案和措施。对于当今中国政治发展而言，并非单纯构建一整套民主制度体系以及权力运行制约和监督体系就能完全妥善解决好政治发展过程中的问题。笔者认为，从近现代政治思想中的“好政府主义”中可以发掘出一定的现实意义和理论意义，从而为解决民主制度偶然失灵的问题提供有益的政治启示。

二、好政府主义的历史背景、基本原则和政治主张

20世纪20年代初，中国面临着内忧外患，呈现出非常动荡混乱的政治局面；多年军阀混战造成了经济衰退、政治腐败、民不聊生的惨淡景象。纷繁复杂、混乱多变的时局使得人心思变，由此，各种挽救时局的政治主张便应运而生，胡适和蔡元培等人提出的“好政府主义”在当时颇具影响。

最初于1921年，胡适在《晨报》副刊上发表《好政府主义》一文，提出了工具主义政府观，即不把政府看作神权的，也不把政府看作绝对有害无利的，只把政府看作工具［9］。他还对此做了具体阐释：“1.从此可得一个批判政府的标准：政府是社会用来谋最大多数的最大福利的工具，故凡能尽此职务的是好政府，不能尽此职务的是坏政府。妨碍或摧残社会的公共福利的是恶政府。2.从此可得一个民治（人民参政）的原理：工具是须时时修理的。政府是用人做成的工具，更须时时监督修理。因为人都有揽权的天性，又都有滥用权力的趋势。无论怎样好人，若揽大权，若无有监督，总会滥用他的威权去谋他的私利；私利与公共福利冲突时，他就滥用他的威权去摧残公共的福利了。故这个工具有严重监督和随时改组修正的必要。凡宪法、公法、议会等等都是根据这个原理的。3.从此可得一个革命的原理：工具不良，修好它；修不好时，另换一件。政府不良，监督他，修正他；他不受监督，不受修正时，换掉他。一部分的不良，去了这部分；全部不良拆开了，打倒了，重新改造一个！一切暗杀，反抗，革命，都根据于此。”［10］这些可谓胡适构想并主张“好政府主义”的基本政治原理。

在上述政治原理的指导下，1922年5月13日，《努力周报》第二期发表了由胡适起草，蔡元培、胡适、李大钊、陶行知、梁漱溟、王宠惠、罗文干等十几位北京大学教授联合署名的旨在具体实施“好政府主义”的宣言——《我们的政治主张》。蔡元培和胡适等指出，“今日政治改革的第一步在于好人须有奋斗的精神”，“凡今日社会上的优秀分子，应该为自卫计，为社会国家计，出来和恶势力奋斗”，应把“好政府”当作公认目标，以此作为现在改革中国政治的最低限度的要求。所谓“好政府”的标准主要有两条：其一，“在消极方面是要有正当的机关可以监督一切营私舞弊的不法官吏”；其二，在积极方面则应“充分运用政治的机关为社会全体谋充分的福利”［11］。“好政府”应当奉行促进政治发展的三个基本原则：一是建立一个所谓的“宪政的政府”，“这是使政治上轨道的第一步”；二是建立一个“公开的政府”，“包括财政的公开与公开考试或用人等等，因为我们深信‘公开’是打破一切黑幕的唯一武器”；三是建设一种“有计划的政治”，因为“计划是效率的源头”［9］。“好政府主义”还明确规定实施“裁兵”、“裁官”、“革新选举制度”、“公开财政”等诸项具体主张。“好政府”的政治目标既已设定，自然需要由“好人”出来当政才能组成“好政府”。胡适提出了为大家所认同的“好人”的两个主要标准：一是人格上可靠；二是才具上有为［12］。

概而言之，胡适和蔡元培等北大教授们当年极力主张的“好政府主义”的核心内容，即中国“政治改革的唯一下手功夫”是唤起“好人”的奋斗精神，由“好人”组成一个“宪政的、公开的、有计划”的“好人政府”，这样才能挽救为难时局，才能推进中国政治发展和社会经济文化的全面进步。

曾经有不少人批判过他们的上述政治主张，认为其不敢触及帝国主义侵略和军阀专制，而是希冀在维持军阀统治的前提下，依靠一些所谓的“好人”挺身出来参政解决中国的问题，认为这无疑是一种资产阶级改良主义的政治主张，是一种天真的政治幻想。但本文认为我们对待任何有关政治、经济、社会和文化的言论主张，都应当如同“改革开放的总设计师”邓小平曾着重强调的那样，“我们要创造民主的条件，要重申‘三不主义’：不抓辫子，不扣帽子，不打棍子”［13］144。“全党一定要善于学习，善于重新学习。……从实践中学，从书本中学，从自己和人家的经验教训中学”［13］153，要善于开动脑筋，解放思想，实事求是地对各种问题加以具体分析，不能当“思想懒汉”［13］279。“我们不能数典忘祖”，不能做“历史虚无主义者”和“文化虚无主义者”，要切实“把历史当作做好的老师”，“牢记历史经验、历史教训、历史警示,为国家治理能力现代化提供有益借鉴。”［14］以这种思想解放、求真务实的科学态度来客观正确地看待古今中外的各种问题，才能做到由表及里、由此及彼、取其精华、弃其糟粕，才能做到“智识上的诚实”，才能为中国政治发展汲取有益的政治养分。

秉持这种客观理性的科学态度，本文认为胡适、蔡元培、李大钊等学养深厚的北大教授们绝非患了“政治幼稚病”，他们当时提出的那些政治主张亦绝非信口雌黄，而是经过深思熟虑后精心设计的一种政治革新方案。或许这种政治革新方案存在着不足之处，我们一方面必须要承认这种“历史局限性”，但另一方面又不能过于苛责处于特定历史条件和政治生态环境下的历史人物。他们的“好政府主义”作为近现代中国政治思想的有机组成部分，值得研究并从中汲取经验和教训。若抛开其所代表的特定阶级立场和当时内忧外患的复杂国际国内背景及社会历史条件，单就他们提出的“好政府主义”这一政治思想来看，仍能发掘出一定的积极意义和现实意义。

三、好政府主义的政治启示：制度文明和善治政府的协同构建

通过好政府主义与当今中国政治发展的一些战略举措的仔细比照，仍能从中获得一些有益政治启示，即在当前中国政治发展过程中应注重制度文明和善治政府的协同构建，以此来寻求克服民主失灵的政府治理之道。

首先，好政府主义强调政治发展必须要建设比较完备的制度文明，这是中国政治发展的基本前提和重要基础。结合今天的时代背景来看，其中突出的政治启示就是倡导法治和民主。其一，“要有正当机关可以监督防止一切营私舞弊的不法官吏”的主张与如今我们党和政府强调“推进法治中国建设”，强调“强化权力运行制约和监督体系”，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”［15］531的政治战略举措有相通之处，实质都是在强调权力运行过程中的制约与监督，强调要营造一种风清气正的廉洁从政环境，建设一支清廉务实的政治精英队伍；其二，“要充分运用政治的机关为社会全体谋充分的福利”的政治主张与我们党和政府一贯秉持的全心全意为人民服务的根本宗旨、“以百姓心为心”［16］、“以人为本”的核心立场，“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”［15］7，“使中国共产党始终同人民心连心、同呼吸、共命运”，努力“促进社会公平正义、增进人民福祉”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”［15］512的执政宗旨和要求有相通之处，实质都是在强调“民有，民治，民享”、强调“民为邦本”、“人民公共利益至上”的治国理政的民主理念。

尽管“好政府主义”所倡导的政治发展的三个基本原则（“宪政的政府”、“公开的政府”和“有计划的政治”），由于其提出者所处的时代背景而具有一定的历史局限性，特别是源于西方的“宪政”一词及其特定政治内涵在中国受到强烈批判和争议，但是在现当代民主政治运行过程中充分重视依法治国、重视“法律权威至上”的理念应是符合人类政治公理的。其一，“好政府主义”主张重视宪法法律的重要作用。这与当今中国政治发展过程中一直倡导“维护宪法法律权威”，强调“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威”，强调“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”，强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“推进法治中国建设”［15］529的战略目标和任务有契合之处，实质都是在强调加强法治，以法治来保障民主；其二，“好政府主义”主张建立阳光公开的政府。这与当今中国政治发展过程中强调“公生明，廉生威”［15］718，强调要“增强政府公信力和执行力”，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”［15］531等目标任务有契合之处，实质都在强调着力构建具有公信力的透明政府和廉洁政府；其三，“好政府主义”主张建设一种“有计划的政治”。这与当今中国政治发展过程中始终重视科学规划，倡导“健全宏观调控体系”，进行“有效的政府治理”［15］519、设定富强、民主、文明、和谐的社会政治发展的宏观目标等政治战略规划有契合之处，实质都在强调政府治理过程中“凡事预则立，不预则废”，强调政治目标的合理设定与远景规划。

其次，“好政府主义”在中国特定的政治话语体系和政治生态环境中体现的是一种“善治政府”的政治思想。所谓“善治政府”，就是应当注重国家、政府和社会的良性有机互动，注重公共秩序和公共利益的维护，注重构建制度文明，有一整套选拔德才兼备的政治精英的民主机制，并以优良的制度对政治精英运行治权进行有效规约，充分发挥“政治是统率、是灵魂，是大局”的主导作用，从而促进社会政治经济文化的全面科学发展。在中国特定的政治话语体系和政治生态环境中，“善治政府”中的“政府”应是广义的大政府概念，包括立法、行政、司法等国家机关，而且必须首先充分重视共产党在中国政治系统中所处的领导核心地位。因此，在“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”的首要政治前提下，中国“善治政府”的基本政治格局和主要内涵应当是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”，应当遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会公共安全和秩序，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益，从而有效促进整个国家的社会政治经济文化和生态文明的科学发展。

胡适和蔡元培等认为“好人政府”的政治主体理应是“好人”，并提出两条重要的评价标准（即人格上可靠；才具上可以有为），这也是“善治政府”内容的重要组成部分。这一思想其实与我们党和政府一贯秉持并与时俱进地选拔干部人才“德才兼备、以德为先”的标准有相通之处；它们与我们党和政府目前倡导强调的“坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，用好各年龄段干部，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”［15］545的主张有相通之处；它们也与政治学鼻祖古希腊思想家亚里士多德所倡导的“最优良的政体就该是由最优良的人们为之治理的政体”［17］177，担任公职的人都应“具有出众的才德，擅于为政，而且邦内受治的公众都有志于，也都适宜于，人类最崇高的生活”［17］177的政治理念具有相通之处。这说明通过“选贤任能”将德才兼备的政治精英纳入政治权力部门的治国理政思想在古今中外具有共同性和传承性，实质都是强调德才兼备的政治精英是治国理政的中坚力量，正所谓“国以才立，政以才治，业以才兴”，这里的“才”必须是政治品格优良、思想修养过硬、知识技能扎实的精英。可见“好政府主义”倡导的政治发展的基本原则和主张以及应由“好人当政”的政治理念，兼具一定的理论意义和现实意义，既涉及制度文明的构建，又同时强调制度的执行者和执行力。从政治学角度来说，一定的政治制度总是和一定的政治主体及政治文化相适应的。政治发展需要具备交互作用的三大要素，即人、制度和价值观。其中，政治价值观是基础，包括政治发展的目标、方向等因素；人是生产力中最活跃的因素，是发展的动力；制度，则是主要手段和保障。政治发展实际上是动力、目标和手段之间的有机统一［18］。因为制度不会自动运行，制度的制定、运行、修正和完善都离不开作为制度制定者和执行者的人。假如仅有一整套优良的制度，而缺乏德才兼备的制度执行者，那么再精巧的政治制度也无法真正得到有效执行和贯彻落实，而且还有制度被恶人践踏、篡改甚至废除的政治隐患。正如习近平总书记所强调指出的：“制度的生命力在执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’”［15］720，而政治制度的执行要靠德才兼备的政治精英。

概而言之，胡适和蔡元培等北大教授们所倡导的“好政府主义”对当前中国政治发展的现实意义和政治启示就在于强调政治制度的构建与选拔政治精英同等重要，强调应当协同构建制度文明和善治政府，二者须有机结合。它们犹如“车之两轮，鸟之双翼”，须辩证结合、有机统一、互动影响、缺一不可。因为优良制度需要靠政治精英作为政治主体和载体来维护、执行、修正和完善，优良制度同时又是监督政治精英依法、科学、民主、有效运行治理权力的根本保障。一系列规范社会权力运行、维护公共秩序和公民权益的规则和程序是构建政治制度文明的基本要素，而德才兼备的政治精英则是构成“善治政府”的政治主体，这正是“好政府主义”倡导“好人当政”的启示所在。尤其是在中国，各项事情能不能办好，“关键在党，关键在人。”［15］336正如邓小平曾强调指出的“精简是革命，选贤任能也是革命”［13］401，强调要注意按照干部“四化”方针与德才兼备相统一的原则选拔党政精英，“党的基本路线要管一百年，要长治久安，就这一条。真正关系到大局的是这个事。”［19］380也正如习近平总书记强调指出的：“我们党历来重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。治国之要，首在用人。”［15］336这充分说明在重视制度文明构建的同时，必须高度重视“好人当政”在“善治政府”中的关键作用。所谓“善治”，是治国理政的一种理想状态，就是努力促使公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家、政府与社会处于最佳互动状态，是政府与公民对于国家社会公共事务的协同合作治理［20］。

从统治走向治理，是人类社会政治发展的共同必然规律，对于西方国家如此，对于中国等东方国家亦如此。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［15］512作为中国全面深化改革的总目标，这是政治理念和政治实践的双重创新。所谓“完善和发展中国特色社会主义制度”，就是要努力做到“坚持把根本政治制度、基本政治制度同基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度有机结合起来，坚持把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合起来，坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来”［21］，从而有效发挥中国特色社会主义制度的政治优势，构建中国特色社会主义制度文明。所谓“推进国家治理体系和治理能力现代化”，至少具有如下双重政治内涵：其一，创新构建国家治理制度体系，形成一整套紧密相连、相互协调的国家制度；其二，不断提升治理主体的制度执行能力，逐步构建一个由“好人当政”（德才兼备的政治精英治国理政）的“善治政府”，发挥并强化其运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。由此可见，国家治理体系和治理能力现代化正是一个国家在制度构建和制度执行能力两个方面的集中体现［15］547-548。这也正是“好政府主义”在构建制度文明的同时倡导着力构建“好人当政”的“好政府”所带给我们的最重要的政治启示，要注重协同构建制度文明和“善治政府”，二者须有机结合。

综上所述，为了有效预防和治愈民主制度及权力制衡机制偶然失灵的政治病症，应高度重视“好政府主义”带给我们的政治启示，即“制度文明”和“善治政府”须协同构建并有机结合。这既是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，又是推进国家治理体系和治理能力现代化、推动中国特色社会主义民主政治发展和实现社会主义现代化的应有之义和基本途径。

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［责任编辑：欧世平］

●党政建设

The Co-Construction of Institutional Civilization and Good Governance of Government
—“Good Governmentism”Provides Enlightenment on Current China’s Political Development

HAO Zhuang-min

（School of Government，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：The accidental phenomenon of Democratic Failure is no denying a realistic problem in process of modern political development. During the early twenties in 20th century，Hu Shi，Cai Yuanpei and Li Dazhao，on behalf of others，strongly advocated“Good Governmentalism”，which gave particular emphasis on the construction of constitutional and transparent democratic system and in the meantime，building a really“Good Government”composed by reliable and talented political elites.“Good Governmentalism”may be beneficial to current China’s political development. It can give us some political enlightenment: on the one hand，we should strive to construct institutional civilization，but we shouldn’t totally rely on “system”；on the other hand，we should pay as much attention to the establishment of a good government which is expert at good governance. These two aspects should be organically combined.

Keywords：political development；good governmentalism；institutional civilization；good governance

作者简介：郝壮敏（1981-），男，河北正定人。政治学理论专业博士研究生，研究方向：现当代中国政治。

收稿日期：2014-11-20

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2015.01.001

文章编号：1674-8638（2015）01-0005-06

文献标志码：A

中图分类号：D63