导言

党的十八届三中全会明确指出，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置”。我国目前仍处于完善社会主义市场经济体制的阶段，行政机关滥用行政权力排除限制竞争的行为仍时有发生，这不利于市场配置资源决定性作用的充分发挥。我国《反垄断法》明确禁止行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为。为此，有关行政机关展开了反垄断执法。几年来的反垄断执法状况有待加以梳理，以作为后续深入研究的基础。在导言部分，我们将对这一状况做一个概观式的描述，试图揭示出后续深入研究的问题意识。同时，尝试提出一些制度层面的思考，以供专家学者深入论证。

一、规制滥用行政权力排除限制竞争行为的实践

（一）依法查处并公开典型案件

2008年《反垄断法》实施以来，国家发展改革委高度重视规制滥用行政权力排除限制竞争的行为，运用执法建议、行政指导等方式，依法查处并公开了一系列典型案件。

1.河北省交通运输厅等部门滥用行政权力排除限制竞争案

2014年，国家发展改革委依法向河北省人民政府发出执法建议函，建议其纠正河北省交通运输厅等部门印发文件对本省客车实行50%通行费优惠的行为。河北省交通运输厅进行积极整改，对与本省客车对开的外省籍客车实行同等优惠待遇，保证了公平竞争的市场秩序。据有关客运企业反映，此举可以为其每年节省近150万元的经营成本。

2.山东省交通运输厅滥用行政权力排除限制竞争案

2015年3月，国家发展改革委依法向山东省人民政府发出执法建议函，建议其纠正山东省交通运输厅指定特定企业建设运营道路运输车辆动态监控平台，并限制山东省内车载定位终端型号和价格的行为。目前，山东省交通运输厅已全面放开了监控平台市场和车载定位终端市场，取消了不合理的价格限制，恢复了相关市场的正常竞争秩序。

3.云南省通信管理局滥用行政权力排除限制竞争案

在国家发展改革委指导下，2015年6月，云南省发展改革委对云南省通信管理局牵头组织移动、电信、联通、铁通云南分公司签订协议，约定开展赠送活动范围、幅度、频率的行为进行了处理，督促云南省通信管理局停止相关做法，并对参与该垄断协议的四家电信运营商予以处罚。国家发展改革委也就此与工业和信息化部沟通，建议其指导各省区市通信管理局加强对《反垄断法》等法律法规的学习，提高依法行政能力，对辖区内类似行为进行清理规范。

（二）对政府部门进行竞争倡导

国家发展改革委还高度重视对政府部门的竞争倡导，促进提高政府部门的竞争意识。一方面，对其他部门和委员会内有关司局在宏观调控、产业政策、体制改革等方面出台的政策措施，从维护市场竞争的角度提出意见，防止相关政策排除和限制市场竞争。另一方面，加强与国务院反垄断委员会成员单位的沟通联络，通过信息通报、业务研讨、组织培训等形式，宣传普及《反垄断法》，引导有关部门做好竞争合规工作。

二、规制滥用行政权力排除限制竞争行为面临的主要问题

我国《反垄断法》正式实施还不到七年，总体上仍处于起步阶段。从近几年的执法实践看，规制滥用行政权力排除限制竞争的行为仍面临较大困难。

（一）部分行政机关竞争意识普遍较弱，习惯于过度干预市场

我国经济体制从传统计划经济转轨而来，一些行政机关仍习惯于运用行政手段，过度干预经济运行，认为在促进经济增长和提高管理效率方面，“有形之手”比“无形之手”更有效；有的甚至认为，放任竞争必然会导致恶性竞争，造成市场混乱。因此，会不自觉地实施一些限制竞争的行为。部分行政机关管理理念落后、竞争意识不强，是导致滥用行政权力排除限制竞争行为的根本原因。

（二）现有体制机制难以有效预防和制止行政垄断

一是反垄断执法机构对滥用行政权力排除限制竞争行为只有执法建议权，不能直接予以纠正。《反垄断法》规定，对行政机关滥用行政权力、排除限制竞争的行为，由上级机关责令改正，这弱化了《反垄断法》的法律威慑力，也不利于树立反垄断执法机构的权威。二是对滥用行政权力排除限制竞争行为，限于事后救济，缺乏事前预防。反垄断执法属于事后规制，即使有关行为得到及时制止，但市场竞争和政府公信力已经受到一定程度的损害。三是反垄断执法机构的独立性有待加强。我国反垄断执法机构同时也是经济管理部门，反垄断执法不是其唯一或者主要的职能。在调查滥用行政权力排除限制竞争行为时，容易受到其他部门的干扰和影响，难以保证足够的独立性。

（三）执法资源有限，地方执法积极性有待加强

一方面，中央级执法机构的执法资源非常有限，除了调查滥用行政权力排除限制竞争行为外，还要查处大量的垄断协议和滥用市场支配地位的行为，对办案数量和质量产生较大制约。另一方面，由于滥用行政权力排除限制竞争案件一般涉及地方政府，地方执法机构在执法时往往存在较大顾虑，执法难度较大，限制了相关执法活动的深入有效开展。

三、规制滥用行政权力排除限制竞争行为的思考

为有效规制滥用行政权力排除限制竞争行为，应按照事前预防与事后规制相结合、行政处理与竞争倡导相结合、积极执法与完善体制相结合的原则，在继续推进相关反垄断执法的同时，进一步完善有关制度，规范行政机关的有关行为。

（一）继续加大反垄断执法力度

当前阶段，反垄断执法是规制行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为的有力手段。一方面，我国社会主义市场经济发展仍不成熟，行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为仍时有发生，需要进一步加大反垄断执法力度，努力维护公平竞争的市场秩序，保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。另一方面，执法是最好的普法。通过查处典型案件并予以公开曝光，特别是充分发挥查处大案要案的示范效应，有效警示政府部门，明确有关行为界限，促进其公平竞争意识的提高。

（二）探索实施公平竞争审查制度

在有关政策制定过程中即进行公平竞争审查，考量其对市场竞争的可能影响，可以有效预防行政机关滥用行政权力排除限制竞争的行为。为此，可以考虑我国有关法律规定和执法体系，并借鉴国外有关经验，建议采取政府部门自查和反垄断执法机构监督相结合的方式，构建公平竞争审查制度。一方面，根据“谁制定谁审查”原则，由制定有关政策措施的政府部门承担主要审查责任，从维护竞争角度对有关政策措施进行自我审查，并形成审查报告向社会公布。对于一些重大复杂的情况可以向反垄断执法机构征询意见。另一方面，反垄断执法机构应承担监督指导责任：通过加强反垄断执法和竞争倡导，督促政府部门做好竞争审查工作；借鉴有关国家做法，制定竞争评估指南，将核心限制竞争行为和当然豁免行为以清单形式列明，为政府部门提供更加清晰的分析框架和法律预期。

（三）建立后评估制度

后评估制度是指对已实施的政策措施，定期对其执行情况、实施效果、存在问题等进行客观调查和综合评价，重点关注是否实现了预期经济效果、是否产生了实质性的竞争损害，以达到及时纠偏的目的。在有关经济政策实施一定时期后，建议由反垄断执法机构或独立的第三方机构，对相关政策是否达到预期目的及影响市场竞争的情况进行评估。对没有实现预期效果或产生竞争损害的政策措施，应当及时停止执行或进行必要修改。

（四）系统推进规制体系的完善

规制滥用行政权力排除限制竞争行为，不是一部《反垄断法》能够完成的任务，也不能单单依靠行政执法，需要从深化改革的高度及立法、司法、执法多个维度和系统推进。首先，要从更高层面上确立市场竞争的优先地位，在推进政治体制改革和深化经济体制改革中最大限度地予以体现。其次，发挥人大监督、行政诉讼对行政垄断的规制作用，形成立法监督、司法审查、行政执法“多轮驱动”的局面。最后，要加强竞争倡导，培育竞争文化，只有社会具有了良好的竞争文化，才能真正管住“有形之手”，保障市场配置资源决定性作用的充分发挥。

（责任编辑：陈越峰）