实施生态移民，推进少数民族地区跨越发展——以云南省怒江傈僳族自治州为例



实施生态移民，推进少数民族地区跨越发展——以云南省怒江傈僳族自治州为例

罗维有

(楚雄师范学院思政部，云南楚雄675000)

摘要：贫困、地质环境条件恶劣和自然灾害是怒江傈僳族自治州(简称怒江州)发展的结症，恶劣的地理地质生态环境和频发的自然灾害导致边疆民族群众贫困，贫困又加剧生态环境恶化。由此形成恶性循环圈，成为长期制约怒江州发展的瓶颈。在新常态下，实施怒江州生态移民，推进民族特色的山地小城镇发展安置移民，转变陡坡农垦生产方式，消除发展瓶颈，闯出一条跨越式发展的路子来，使怒江州实现云南省委省政府提出的到2020年完全解决贫困任务目标，率先建成云南“生态文明建设的排头兵，民族团结进步示范区”。

关键词：生态移民；山地城镇化；跨越发展

怒江州地处滇西北青藏高原南延横断山脉纵谷地带滇缅印结合部，国境长达449.5公里。全州辖泸水县、福贡县、贡山独龙族怒族自治县和兰坪白族普米族自治县，全州4县中有3个边境县，2个涉藏工作县。总国土面积14703平方公里，共有29个乡(镇)，居住着傈僳、白族、怒族、普米族、独龙族等12个少数民族，其中独龙族、怒族属于独有少数民族，少数民族人口占87.65%，是全国民族族别成份、人口较少民族最多的自治州。2012年末，全州总人口53.8万人，城镇化率24.15%。怒江州集边疆、民族宗教、贫困、生态和自然灾害于一体，是云南省情的典型写照。

一、怒江州资源富集，但生态环境恶劣与民族群众深度贫困相互钳制成为发展瓶颈

自然人文资源富集。怒江州蕴藏着世界级的矿产、水能和旅游资源，集自然地貌博物馆、民族文化大观园、生物物种基因库和爱国主义陈列馆为一体，是“三江并流”世界自然遗产的重要组成部分。

矿产资源丰富多样。境内已发现各类金属矿藏28种，矿床点294个，其中小型以上矿床27处，已探明铅锌储量1664万金属吨以上。非金属矿主要有硅矿、盐、煤、云母、水晶、绿柱石、玉石、大理石、金刚砂、石膏石等。

水能资源极为丰富。境内江河纵横交错，水域面积达1.02万公顷，水能理论蕴藏量达2000万千瓦，可开发的装机容量达1800万千瓦，年发电量可达850.9亿千瓦时。

生物资源种类繁多。已知的高等植物有200多个科、680余属、3000多种，国家级保护植物有42种，全国76个药材资源重点保护品种中州内就有51种。境内脊椎动物488种，其中鸟类284种，被列入保护的动植物物种共1500多种。

峡谷景观奇异独特。一江拽两山、两山夹一江形成怒江、澜沧江和独龙江大峡谷，怒江大峡谷长316公里，高低差5000多米，拥有世界级的养生资源，是科考、探险绝佳神秘地。滇西北独有的“三江并流”是世界自然遗产，是人类自然文化宝藏。怒江大峡谷、“三江并流”是中国“香格里拉”生态旅游的核心区，是云南正在全力打造的滇西北世界级精品旅游品牌。怒江民族文化浓郁独特，绚丽多彩，是多宗教和谐共存，多民族和谐发展的人类民族文化大观园。

地质环境恶劣、生态环境脆弱与贫困是发展瓶颈。恶劣的自然生态环境使怒江州陷入贫穷与落后，落后与贫穷的民族群众为生存又不断破坏自然生态环境，加剧生态环境恶化。地质环境恶劣、生态环境脆弱——民族群众贫困——生态环境更恶化——民族群众更贫困，这种恶性循环圈长期作用，形成“怒江问题”，成为长期制约怒江州发展瓶颈。

环境恶劣，耕地稀缺。怒江州境内群山耸立、江河纵横，境内除有少量较为平坦的山间槽地和江河冲积滩地外，多为高山陡坡。全州99.7%的国土面积均为高山区，可耕地面积极少，垦殖系数不足4%，有效耕地面积仅为75.29万亩，人均耕地不足1.5亩，耕地沿山坡垂直分布，76.6%的耕地坡度均在25度以上。可耕地中高山地占28.9%，山区半山区地占63.5%，河谷地占7.6%，相当部分耕地被称为“挂在墙壁上的大字报地”。州内相当部分农户居住在山高、坡陡、泥石流山体滑坡地带，自然灾害频繁，生存发展环境恶劣，民族群众只能靠陡坡垦殖、广种薄收满足基本生存，10亩耕地难养活一家人。地理地质环境陡峭险峻恶劣、生态环境脆弱，耕地稀缺，限制着怒江的发展，决定了民族群众的贫困。

怒江州至今是全国最贫困的少数民族自治州，全州4个县都是国家级贫困县，29个乡镇有21列为贫困乡镇，260个行政村中有181个列为扶贫开发重点村。到2014年底，按照最新的贫困标准2300元，怒江农民人均纯收入低于2300元的贫困人口还有22.97万人，其中785元以下深度贫困人口5.89万，90%以上的怒族、89%以上的普米族群众处于贫困状态，近70%的农民生活在贫困线以下，贫困发生率达51.61%以上。怒江州是从原始社会直接过渡到社会主义社会的直过区，社会发展进程仍处于社会主义初级阶段的最低层次。

怒江州自然生态遭受破坏的根源是贫困。恶劣的地理环境限制、富集的资源难以有效开发和民族群众深度的贫困形成强烈的反差。民族群众为生存而对自然生态资源的掠夺破坏，“壁耕地”、“刀耕地”、“火种地”等陡坡垦殖的落后粗放耕作方式，极大地破坏了生态环境。有统计资料显示，怒江州水土流失面积达3933平方公里、占全州国土面积的26.8%，地质灾害隐患点达883多处，受威胁人口10.8万人。民族群众生存需要的热能、修建民房，甚至一定量的经济收入都大量砍伐木材，除了2000米以上山顶生态相对完好区以外，2000米以下的半山生态脆弱区与河谷生态恶化区已经成为怒江生态环境最恶劣的地区。导致怒江峡谷的生物多样性和以森林为主的生态系统遭到破坏，使生态环境更加脆弱恶化。

自然生态环境恶化、频发的地质灾害，加深民族群众贫困程度的趋势越来越严峻。现实警示着我们反思和寻找规避怒江地质灾害、保护和修复生态环境、确保民族群众彻底脱贫致富奔小康的方法与途径。

二、怒江州取得较大的发展成效，但发展瓶颈一直得不到破解

在脆弱恶劣的生态环境的制约和水资源、生物资源、矿石资源开发利用受限的条件下，怒江州抓住生态文明建设、连片特困地区扶贫工程、云南生态文明建设排头兵、西南边疆稳定民族团结示范区等一系列战略机遇，树立生态文明理念，努力建设“美丽云南·生态怒江”，取得了巨大的发展成效。

扶贫移民成效显著。多年来，怒江州通过跨地州移民安置、县内采取小片区开发、山头搬山脚、移民建镇、插花安置等模式，累计移民安置8707户37289人。十二五以来，累计实施整村推进1255个，实施整乡推进8个，全州贫困人口从2011年的31.29万人，减少到2013年的22.96万人，每年的减贫速度在15%以上。

生态文明建设取得显著成绩。20世纪末，国家实施“天然林保护、退耕还林、农村能源、生物多样性保护”生态环境建设工程以来，怒江州确立了“生态立州”发展战略，坚持走“生态建设产业化、产业发展生态化”的科学之路。近年来，怒江根据海拔、生态区域特色和人均环境特色，确立了保护绿化措施，加大对陡坡治理和防护林建设，加快怒江、澜沧江流域生态修复，积极构筑西南重要生态安全屏障。边境口岸建设初具规模。怒江州泸水县片马镇是云南面向东南亚自由贸易的西北边陲重镇，片马镇集小额贸易、林矿产品开发、替代种植于一体的初级复合型沿边口岸小城镇基本形成，为进一步扩大对外开放的领域、层次、效益奠定了基础。

经济持续快速增长。全州城镇居民人均可支配收入由2010年的10479元增加到2012年的14221元，年均增长16.49%。农村居民人均纯收入由2010年的2005元增加到2012年的2773元，年均增长17.6%。2013年比1953年(建州前一年)国民生产总值增长822倍；地方财政收入增长1789倍；农民纯收入增长260倍。2014年怒江州农村经济总收入25.46亿元，同比增长14.5%；农民人均纯收入3855元，同比增长11.5%，贫困人口大幅度减少。

“怒江问题”依旧，发展瓶颈一直难以破解。从客观看，行政区划将全州人民限制在高山峡谷沟壑之中，生存发展环境恶劣，经济社会较为落后封闭。当前怒江州承担着远远超过自己财政能力的生态环境保护任务，全州50%的国土面积是生态环境保护区，保护生态环境发展经济社会的财政资金投入严重不足，“就地取材”，开发利用自己拥有的富集资源，又受到种种因素限制，这从根本上决定着怒江州难以破解发展瓶颈。但从主观说，一是民族自治制度优越性发挥不够充分，缺少支撑跨越发展所需要的制度支持；二是缺乏融入国家发展战略的主动性，站在国家、省层面的高度谋划发展的建设项目不多；三是与时俱进把握发展机遇及时转变发展方式的力度不够；四是面向西北边境开放的重要窗口作用还没有完全发挥。

三、实施生态移民，建设发展山地城镇安置移民，破解发展瓶颈，推动怒江州跨越发展

在发展瓶颈制约下，怒江州也有自己发展的后劲和优势。在新常态下，从生态移民与山地城镇化发展着手，主动融入国家生态文明建设、连片特困地区扶贫等战略，闯出一条适合怒江州转变发展方式的新路子，破解发展瓶颈，推动怒江州跨越式持续发展。正如习近平总书记指出：“保护生态环境就是保护生产力，绿水青山和金山银山绝不是对立的。”“小康全面不全面，生态环境质量是关键。要创新发展思路，发挥后发优势。”

(一)在大格局中来研判思谋怒江州可持续发展的途径

在新常态下，面对新的形势、新的任务、新的机遇，必须把怒江置于全国、全省的大格局中加以审视，来思谋怒江州跨越式可持续发展的路径。第一，怒江州的边疆、民族宗教、生态环境、多样性生物资源、世界遗产“三江并流”、丰富的水能矿石资源、特有的旅游资源等都具有全省性、全国性，有的还具有国际意义。州内自主解决不了水、矿石、旅游资源的开发利用问题，也就没有能力和条件彻底解决生态环境保护恢复和民族贫困问题。这就需要在国家、省层面寻找新的发展途径，使怒江州的民族群众不掉队，与全省人民同步实现小康目标。第二，国家以省市、地州行政区域来划定耕地保有量红线守护，有不合理之处。山区、生态功能区25°以上陡峭山坡地、“壁挂地”被“守护”，导致的是水土流失、水源枯竭，破坏生态环境，引发自然灾害频发；平原、坝子肥沃高产的优质良田，被日益扩张的城市建筑、被爆发肆虐的洪水、被过度的煤炭开采等吞噬。应当在国家、省区(市)层面来划定全国耕地保护红线，并与全国生态功能区划定相匹配。宜保护生态环境的区域坚守生态红线，退耕还林还草，移民建山地城镇；宜保护耕地良田的区域坚守耕地红线，逼迫城镇化向山地延伸。怒江州应以保护生态环境为主，及时转变粗放的陡坡农耕生产方式为生态环保生态经济发展方式，将怒江州去掉粮食生产功能，凸显生态环保功能。建设环境友好型怒江，走可持续发展之路。第三，在生态环境和贫困以及富集资源自主开发被限制等多重压力下，怒江州委、州政府实施“生态兴州”战略，推进扶贫移民建设，成效显著，有目共睹。但从全州的长远发展来看，由于受财政经费投入的限制，没有从长远制定发展规划，带有突出的短期性和不可持续性。如扶贫移民绝大部分移民都是从山头移到山脚，在州内就近插花安置，既没有从根源上彻底解决脆弱的生态环境因民族群众为生存而造成生态环境持续恶化的问题，也没有彻底解决民族群众摆脱脆弱恶化的生态环境，走上脱贫致富新道路的问题。在地理地质条件的限制下，移民安置点的水、电、路、通讯、教育、卫生等公共设施的建设不仅投入巨大，享受的人口数少，效益很低，而且，这些公共设施，需要加倍的投入维修，还难以保证正常使用。如公路，年年修建，新挖的山体年年滑坡，年年有民族群众的生命财产受到严重损失。自然灾害威胁下，部分已搬迁脱贫的民族群众面临二次甚至多次搬迁重建。如搬迁到怒江河谷的部分移民必将在怒江水电资源开发中面临着二次移民搬迁。在省委、省政府的协调下，向州外或城镇安置的那一部分移民来看，虽然移民成本高协调难度大，但效果显著不同。

怒江州应在全国、全省的大格局下，从可持续发展高度来长期规划实施生态移民与推进山地城镇化发展，移民才会得到较好的安置；移民才能够有相应的财政资金保障，走上致富道路；生态环境才会得到真正的恢复保护；怒江州跨越持续发展的制约瓶颈才能破解。

(二)实施生态移民，推进山地城镇化发展，破解怒江州发展瓶颈

怒江州实施生态移民，推进山地城镇化发展安置移民，既有必要性，又有可能性，更有巨大的经济生态社会效益。

必要性。只有实施生态移民，才能从根源上彻底解除贫困对生态环境的压迫，有效保护和恢复生态环境；只有建设山地城镇安置移民，民族贫困群众才能彻底摆脱恶劣环境钳制，跨越进入现代城镇文明。同时，也为水电旅游资源的开发利用奠定坚实基础。

可能性。第一，一系列的国家战略和云南发展战略提供了历史性的机遇，千载难逢，稍纵即逝。只要抓住机遇，将“怒江州生态移民与山地城镇化发展”提升为国家层面的项目建设，确保相应的国家财政资金支持，“怒江问题”就能从根本上解决。即使作为省级项目建设，以省财政支持为基础，再把目前投入到怒江州的扶贫、农村水电路等公共设施建设、自然灾害治理、旧房改造等资金集中整合，也能有效实施怒江州生态移民与山地城镇建设工程，实现多重效益。第二，怒江州人口基数小，到2013年底累计贫困人口22.96万人。规划建设发展几个具有民族特色的山地小城镇，基本能接纳安置生态移民。第三，组织相关技术力量，在泸水县片马口岸基础上，在六库与保山之间开发民族经济旅游地带，在将来水电开发的水位线以外的河谷地势低缓地带以及没有地质隐患又有发展前景的原乡镇府所在地等区域，通过勘测规划论证，科学选择、合理布局具有浓郁民族人文特色的山地小城镇，安置整族、整乡推进的移民，既为开发生态旅游资源增添民族特色，又能避免进一步开发怒江水电资源二次移民。第四，强化纵横生态补偿，发展一镇一族一特色生态经济和深加工产业，打造高端生态旅游精品，以发展西北边境口岸贸易为支撑。科学适度开发水电资源、矿、石资源。

实施怒江州生态移民与推进山地城镇化发展的效益巨大。怒江州的民族群众贫困问题、生态环境保护问题、生物多样性保护问题、世界遗产“三江并流”保护问题、西北沿边口岸建设问题、主要江河源头保护问题、怒江水电开发利用问题、怒江——香格里拉国家级旅游开发问题等都能够以此而获得最大化的收益。对云南省、全国，以至东南亚等不同层面都能够产生极大的外溢效应，使怒江州率先建成云南生态文明建设排头兵、边疆稳定民族团结进步示范区，成为连片特困民族地区扶贫和涉藏区域建设的示范区域，为“谱写好中国梦的云南新篇章”增色添彩。

(三)实施生态移民，建设发展山地城镇安置移民，实现怒江州跨越发展的建议

借鉴邻省扶贫移民工程建设的范例，结合当前把云南建成民族团结示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心的新目标定位，按习近平总书记关于云南“闯出一条跨越式发展的路子”要求，对怒江州实施生态移民，推进山地城镇发展提出以下建议。

1.把保护生态环境移民、扶贫移民、自然灾害移民、工程建设移民等全部纳入生态移民范围，将“实施生态移民推进山地城镇化发展”作为云南省“十三·五”规划的主要战略任务，成立专门领导小组，制定“云南省生态移民与山地城镇建设实施办法”指导协调工程建设实施。积极努力把具有全国典型性的怒江州申报为国家级的“实施生态移民推进山地城镇发展”项目建设，彻底破解发展瓶颈，确保怒江民族群众跟全国人民一起实现全面小康目标。

2.在新常态下，充分发挥民族区域自治作用，结合怒江州情，围绕以下内容修订《怒江傈僳族自治州自治条例》。一是以保护和恢复自然生态环境作为怒江州长远发展目标，大幅度调整现有耕地保有量，将25°以上山坡耕地还林还草，切实转变发展方式，狠抓生态文明建设。二是全面实施生态移民，建设民族浓郁特色的山地小城镇，整族整乡推进，集中安置移民。三是片马口岸沿边山地城镇建设巩固西北边境安全。四是树立长远的发展观，着眼于怒江州长远大发展，科学规划道路交通等公共基础设施建设，杜绝基础设施建设的急功近利的政绩现象。五是科学规划资源的开发利用，依法排除怒江州经济生态社会发展中非政府组织干扰破坏。六是清理和规范矿产资源探矿权、采矿权，解决圈占资源、圈而不开、以探代采等问题，加强对资源开发科学管理和有效治理，使怒江州的经济生态社会建设在法治框架下依法依规开展。

同时，抓住机遇，制定“怒江州生态移民与山地城镇建设实施办法”，在“十三·五”期间全面实施生态移民与山地城镇建设工程，建设“生态怒江”。

3.以泸水县片马口岸建设为依托，加强西北边境安全建设。对于具有戍守边防功能的边境居民，他们定居边境，比派遣边防部队驻守边境，某种意义上说，守护边境安全的成效更高，成本更低。建议政府积极引导和帮助边境居民转变生产方式，适度发展养殖业，林果业替代“刀耕”垦殖业。用光伏电源、电、沼气等替代这部分边境居民的木柴生活生产能源。政府长期定时定量补偿边境居民，使边境居民在戍守边境安全、保护生态环境上发挥作用。

4.将怒江州现代交通运输(高等级公路、机场)的重大工程建设、富集资源开发利用、旅游探险精品打造、生态移民与山地城镇建设等都应当立足于长期发展，统筹规划协调建设，避免时过境迁，不适应发展，重复建设，因为怒江的地质环境承受力极为有限。

5.建议用生态环境的保护与恢复成效、绿色产业产值占经济总量的比率、民族群众搬迁到山地小城镇共同繁荣发展、科学合理开发水资源、旅游资源的成效等，替代经济指标(GDP)，综合考量怒江州的发展成效。

6.把建设民族特色山地小城镇安置移民与少数民族文化的保护传承有效结合。充分保护怒江少数民族文化特有的存在环境、人文环境，凸显民族建筑特色风格，体现民族文化的完整性和传承性。特别是涉及特有的独龙族、怒族的移民搬迁，应尽量不远离本民族习惯居住范围，就民族、就信仰、就亲缘与地缘关系来建设浓郁民族特色的山地小城镇安置，打造有相同或近似传统文化道德、家支体系和文化习俗环境，有“心理整合”功能的民族山地城镇，以有效抵御外来文化的冲击、保留其原有的民族文化习俗和宗教信仰，走出一条山地城镇民族文化旅游品牌发展之路。

(责任编辑刘祖鑫)

Implementing Ecological Migration in the Areas Inhabited by Minority Ethnic Groups to Promote Leaping Development—— A Case Study of Lujiang Lisu Nationality Autonomous Prefecture, Yunnan Province

LUO Weiyou

(IdeologyandPoliticsDept.,ChuxiongNormalUniversity,Chuxiong, 675000,YunnanProvince)

Abstract：Poverty, extreme geographical conditions and natural disasters impede development and undermine national unity of Lujiang Lisu Nationality Autonomous Prefecture and these conditions interact to make things worse. Under the condition of the New Normal, it is necessary that ecological migration be adopted in the mountainous towns mainly inhabited by the minority ethnic groups and the traditional agriculture be changed to “open up a new approach for leaping development.” This way, the objectives prescribed by the CPC Yunnan Provincial Committee of eliminating poverty and constructing demonstrative ecological civilization can be accomplished.

Key words：eco-migration, urbanization of the mountainous area, leaping development

中图分类号：D633.356

文章标识码：A

文章编号：1671 - 7406(2015)08 - 0060 - 04

作者简介：罗维有(1962—)，男，楚雄师范学院思政部副教授，研究方向：民族区域经济社会发展。

收稿日期：*2015 - 06 - 25