基于突发公共安全事件的民法制度探析

张 辰

张辰/中央财经大学在读硕士（北京100081）。

自新中国成立以来，我国突发公共安全事件不断频发，例如非典、山西煤矿爆炸事故等等，均给我国社会带来了灾难性破坏。911恐怖袭击事件、印尼海啸等国外突发公共安全事件也轰动一时，给全世界人民造成了一定的恐慌。在这些突发公共安全事件中，有一部分是由于自然原因而导致的，而另一部分是社会原因导致的。这些突发事件不仅造成了巨大的财产损失，同时也使部分人群遭到严重身体损害及精神损害。从法律角度看待突发性公共安全事件，它既属于宪法、刑法管理范畴，同时也属于民商法、行政法调整范畴，涉及多项法律制度。在民商法方面，目前我国民商法对于突发公共安全事件方面的规定还未形成完整的系统，所以在这篇文章中，笔者将进一步针对此问题进行分析。

一、突发公共安全事件的基本概念与类型介绍

（一）突发公共安全事件的基本概念

我国《突发事件应对法》中明确将突发事件定义为：在没有预兆的情况下突然发生的，并且已经引起或可能引起社会性伤害，必须采取应急措施来进行紧急处理的自然性灾害或事故性灾害、公共卫生事件、社会公共安全事件。根据这一定义我们很容易发现，我国对突发公共安全事件的描述是非常抽象的，并没有进行具体的定义或描述。从理论上来说，突发公共安全事件具有以下几个特点：一是突发性，即事件是在没有任何预兆的情况下突然发生的，不能通过人为或其他方式进行预测；二是灾难性，即已经或可能对部分人群造成灾难性损害，且这种损害是具有巨大灾难性的，并且是难以逆转的；三是紧急性，即事态发展速度非常快，可以在短时间内不断蔓延，可能导致局势恶化并引起社会恐慌，应立即采取相应措施进行遏制；四是社会性，即事件发生范围较大，具有一定的社会影响力，会使大范围内的人群受到牵涉。

（二）突发公共安全事件的种类

我们可以通过不同的方式，并从不同的角度出发，对突发公共安全事件进行分类，这种多方分类方式有助于我们根据不同类型的公共突发安全事件做出不同的反应措施，使反应措施与突发安全事件具有更高的匹配性。笔者尝试从下面几个方面对公共突发安全事件进行分类：首先，若根据事件引发原因的不同进行分类，可以分为自然灾害事件、事故灾害事件、公共卫生事件、社会安全事件四个类型，其中自然灾害事件包含水灾旱灾、地震、海啸、火山爆发等，事故灾害事件包含安全事故、交通事故、环境污染事件等，公共卫生事件包含传染病、食品健康、工伤事故等，社会安全事件包含恐怖袭击事件、民族斗争事件等。其次，从法律法规对于公共安全事件的性质、严重程度、可控程度、波及范围等角度，可以分为一级公共安全事件、二级公共安全事件、三级公共安全事件、四级公共安全事件，分别通过红色、橙色、黄色、蓝色四种颜色进行表示，一级至四级公共安全事件严重程度逐级下降，其中一级公共安全事件为特别重大安全事件，二级公共安全事件为重大公共安全事件，三级公共安全事件为较大公共安全事件，四级公共安全事件为一般公共安全事件。在《突发事件应对法》中第三条明确表示：“通常来说自然性灾害及事故性灾害、公共安全事故可以由四个等级构成，分别为特别重大、重大、较大、一般，若行政法规或国务院另行颁布其他规定，则应按照具体规定执行。”另外，根据事件危害严重度及危害对象的不同，还可以分为突发生命财产安全事件、突发公共卫生安全事件、突发环境安全事件等。最后，根据从事件发生范围的不同，可以定义为突发经济安全事件、突发政治安全事件等。

二、我国民商法现有问题描述及分析

对于突发公共安全事件所对应的民商法来说，我国目前在此方面所规定的立法内容十分有限，且分属于形形色色的法律机构部门中，与完善的法律体系还相差甚远。

（一）基于突发公共安全事件的民商法现状

我国目前用来调整突发公共安全事件的常用法律为《突发事件应对法》，除此之外基本没有相关法律用来规定突发公共安全事件。《突发事件应对法》是突发公共安全事件应对法律中的重要法规，它主要用来规定如何以政府的角度去应对突发公共安全事件，这部法律具有浓厚的政治色彩，主要为政府而成立，相反，民商法中对于突发性公共安全事件的立法内容非常少，且内容单一，不能够有效保障突发性公共安全事件中权益受损的公民。在民商法的众多条款当中，只有第15条规定：“相关人民政府及其部门为处理突发性公共安全事件，可使用单位财产或个人财产，被使用的财产必须在突发事件应对措施完成之后即时返还至相关单位或个人，不得拖延，若财产在使用过程中消失或毁坏的，应给与一定的补偿。”在此条款中，虽然已规定在突发性公共安全事件中财产受损的公民会得到一定的补偿，但具体应该按照什么标准进行补偿在此条款中并没有进行明确规定，也没有相应的法律条款作为支撑。除此之外，还有部分条款内容涉及民商法的调整内容，但提到此部分的内容并不多。其他突发公共安全事件相关的法律法规大多数也与政法或经济法相关，民商法中对于此项规定基本为空白，还有很大的完善空间。例如针对自然灾害的预防及治理所制定的《防洪法》《防震法》《海洋保护》《森林火灾防范法规》《地震应急法规》等，根据事故性灾害的预防及治理所制定的《安全生产法》《煤矿安全法》《道路交通安全法》《危险化学品管理法》《安全许可管理法》等，针对公共卫生事件的预防及治理所制定的《传染病防范与应对法》《动物疫情防范与应对法》《食品安全法》《职业病预防与治理法》《食物中毒应急法规》等。就民商法这部法律来说，民商事法律作为被调整的内容，被区分为民商事行为、民商事法律事件和某个特殊意义层面上的民商事法律状态。至于突发公共安全事件能否纳入至民商法范畴之内，在业界内至今为止还未有具体说法，也没有形成完整的体系制度进行规范。就目前而言，民商法对于突发公共安全事件相关法律的立法仅仅分属于其他法律法规条款之中，例如民法通则、合同法、侵权责任法等各项法律，还未从突发公共安全事件的角度去建立一个明确、完善的立法体系，尚存在一些缺陷。其中，民法通则是根据民事制度的一般角度对民事案件进行规定，通过对死亡、失踪、监护等诉讼事件失效的宣判及一些不可抗力因素来起到突发公共安全事件的约束作用，它对于突发性公共安全事件的约束作用是非直接性的；而物权法对于突发公共安全事件的规定主要是体现在民事主体权利的限制及补偿制度当中；合同法对于突发公共安全事件的规定则主要表现在双方在合同的履行过程中突然发生或引起某一事件时，当事人的行为是否与法律相违背，当事人是否可以通过不可抗力因素或事态变更条例等来消除当事人在合同责任制度中应当担任的责任；保险法对于突发性公共安全事件的规定具体体现在自然灾害保险及保险补偿、保险免责等方面；侵权责任法对于突发公共安全事件的规定体现在当事人的行为是否违反法律，造成侵权，是否应当承担相应法律责任等方面，这里所针对的主要为社会公共安全事件。

（二）基于突发公共安全事件的民商法问题描述

在笔者眼中，我国用来规定突发公共安全事件的立法中，行政应对法中的内容相对而言会更加全面一些，但是在民商事救济法中的内容不仅分布零散而且接近空白。这一现状与其他发达国家的立法形成了强烈的反差，在一些发达国家中，突发公共安全事件相关立法能够得到多不法律法规的支撑，我国在这方面还有许多可以完善的空间。现阶段，由我国经济快速发展而导致的环境破坏问题及治安问题频频发生，逐渐引起了社会多方面关注，突发性公共安全事件已经由原来的特殊事件逐渐升级为批量事件，呈大规模发生状态，但是我国民商事应对立法制度缺失较多，可以说是目前我国在突发公共安全事件方面需要得到迫切改善的严重问题。我国民商事立法应从突发公共安全事件紧急应对的层面建立一套完善的法律法规体系，以保证突发公共安全事件相关立法的不断改善，确保相关人员的权益不受到损害，并在体系运作成熟之后寻找时机对一些多余的法律法规进行处理，使立法更加系统更加规范，以此来满足全面保障民事主体私权利的立法需求。

三、突发公共安全事件对应的民法制度建设

在以上内容中，笔者对我国突发公共安全事件对应的民法制度现状及存在的若干问题进行了简单的阐述与分析，基于这些问题，笔者认为在现阶段下，我国应从突发公共安全事件对应的民法制度出发，在物权法、债权法、商主体法、保险法、合同法等多方领域中建立一套突发性公共安全事件的综合对应制度和补偿制度，在综合领域中构建完成并成熟运行一段时间后，再考虑从其他法律领域的角度出发去建设相应的辅助体系与制度，对突发性公共安全事件进行全方面保障。

（一）对应资金的商事运作与公共补偿体系

对于突发性公共安全事件来说，由于在其应对处理过程中所需要的资金数额巨大，对于一般的个人或者企业来说是难以承受的，因此若仅仅通过国家财政的单方面拨款支持是远远不能满足需求的。针对这一现象，最有力的立法制度便是试图通过国家来构建一个用来规定资金商事运作的法规制度，在民事赠予制度的长期帮助之下，在适当时间开展资金募集，并将募集到的资金进行商事主体化，通过商事登记等方法列入基金会中，再使用基金会的模式并入商业投资运作模式中，以此来获取更多的救济资源，形成一套合理、规范的资金商事运作系统。公共补偿制度在一般情况下来说是在通过一般民事救济方式无法实现预期救济效果的情况下开启国家赔偿制度又无法得到法律保障的情形下，依靠政府征税、企业捐赠、国家拨款及社会募集等若干方式来募集补偿资金，对受害人由突发公共安全事件导致的损失通过公共补偿基金进行对等、有效的补偿。现阶段中，我国民商事立法仍然没有建立一套资金商事运作体系来处理公共安全事件，立法仍处于空缺状态，需要在后续不断完善不断优化。

（二）征用补偿赔偿体系

在第一章节中，笔者对突发公共安全事件的几大特点进行了阐述，在上述诸多特点中，突发性是最为显著而且是最为关键的一大特点。在这种突发条件下，为了更好地实现公共安全目标，并针对事件的种类做出更加快速、针对性强的反应措施，离不开大量的资金及财务支持，而国家财政拨款及社会援助力量也是有限的，此时必须征用私人财产来确保突发性公共安全事件的有效对应。这种强制性的行政措施会对民事主体物权的变更和补偿带来直接性影响，且这种影响是极其负面的。当然，它所带来的间接性影响也是存在的，当个人被征用的私人财产在使用过程中被恶意损坏时会导致一系列问题发生，例如赔偿及补偿，这种赔偿问题该如何进行呢？应该按照什么标准进行，补偿范围是什么，应通过何种方式进行补偿？这一系列问题均接踵而来，而我国现行立法并没有对以上内容进行明确规定，导致出现问题时无法可依，不能够有效保障公民财产在受损后的补偿权利。我国《物权法》在现阶段仅仅对征地补偿制定了相应的规定，且作为支撑，每个省份都有明确的法律依据用来保障征地补偿的进行。因此，在对突发公共安全事件的立法过程中，也应参考征地补偿制度中规定的立法内容，构建一套由我国突发公共安全事件所对应的民事补偿及救济制度，对于在突发公共安全实践中私人财产受到侵害的公民，给予一定的法律保障制度，做到有法可依，当发生问题时，能够参照具体的法律标准进行赔偿，赔偿问题该如何进行呢？应该按照什么标准进行？补偿范围是什么？应通过何种方式进行补偿？这些问题也能够得到解决了。

（三）重灾商业保险制度

《突发事件应对法》还对国家开展保险事业、构建国家财政支持过程中所牵涉的重灾风险保险制度进行了明确规定，并在法律条款中积极鼓励企业及公民参与保险事业。日本是一个地震灾害频繁发生的国家，因此早在1966年日本就成立了《地震保险法》，用来确保地震灾害发生后企业及个人的权益补偿，《地震保险法》对商业保险公司及政府共同构建的地震保险系统进行了明确的定义及规定，其灾难发生后的补偿救济体系的重点内容为自助救济及政府救济，除此之外还有社会救济，其中自助救济和政府救济占主导地位。日本在当时掀开了保险制度改革的序幕，创立了一种新的保险制度，即由政府机构和社会保险公司共同负责风险的二级再保险制度，具体来说便是归类于家庭财产的地震保险事项首先由社会保险公司承担风险，随后再分配给地震保险公司进行承担，超出承保额度的部分由国家政府进行承担。在笔者看来，日本这种二级再保险制度非常值得我国借鉴，它的优势是显而易见的，可以有效解决因补偿责任集中而导致的资金短缺问题。对于一个社会来说，保险事业可以有效减缓其事故灾难的发生，在对于自然灾害风险的对应及巨大损失的抵抗方面有着非常显著的保障。就目前来说，我国开发的保险数量相对来说较少，且种类单一，并且没有专门针对自然灾害的保险产品，在这方面仍然存在较大的空白之处，且值得借鉴的部分较少。因此，我们应该推出更多具有针对性的保险产品，例如可以开发一款专门针对自然灾害的保险产品，这对于常常发生地震灾害的四川地区人们来说是非常值得投资的，除此之外，我国还可以考虑借鉴日本二级再保险制度，并与我国现有国情进行结合，建立一套由我国政府和商业保险公司共同承担的重灾保险体系，以此来强化我国对于商业重灾的保障体系。

（四）责任保险制度

责任保险制度主要是指保险受益人依照法律规定应向第三人承担的以赔偿责任为保险目的、由保险受益人向保险人支付保险费用，保险人承诺在保险受益人应当向第三人承担补偿责任时，应由保险受益人按照保险合同中规定的内容向第三人支付保险补偿金额。随着近几年来我国经济的高速发展，突发公共安全事件已经从之前的特殊事件转变为常态事件，尤其是近几年来，不断有环境污染及疫情传播等突发公共安全事件曝光，在这些突发性事件中，大多数事件都会根据无过错责任这一原则来判定最后的责任人员，因此，只要施加伤害的人在客观上引起严重后果的发生，就应该承担相应的法律责任，为自己的行为担负一定的责任。笔者认为将责任保险制度融入至突发性公共安全事件的侵权方面中，可以快速、有效地实现其从单一转移损失到多方面分散损失的过度和转变，以此来保障受害人员的正常生活。我国责任保险制度就现阶段而言只包含了六个种类，即产品责任保险制度、职业责任保险制度、公共责任保险制度、个人责任保险制度、第三方责任保险制度、雇主责任保险制度。而突发公共安全事件相对应的责任保险制度尚处于空白状态，没有进行统一规定。但是随着我国突发性公共安全事件的不断爆发，其责任保险制度的必要性也逐渐显现出来，我国应该不断学习不断强化，借鉴相似国情国家的优秀立法经验，建设一套我国用来应对突发性公共安全事件的责任保险制度。

四、结语

根据上述分析可以得知，突发性公共安全事件在理论上应归属于新型民事法律事实，我国现行民事立法对于此方面的规定几乎为零，还存在较大的改善空间。在本文中，笔者站在民商救济制度的角度对突发性公共安全事件应对资金的商事运作、公共补偿制度、死人财产被征用且受损后的民事补偿、重度商业灾害、责任保险制度几个方面进行了简单的阐述，并提出了一些关于我国民事立法的建议，期待能够为将来的民法制度提供有效的理论支持，并能够为我国突发性公共安全事件提供更有利的保障机制。

[1]谢秋红.突发公共卫生事件的民法调整［J］.探索，2003(5):140－142.

[2]贺秀辉.恐怖主义劫机事件的过失论证［J］.甘肃政法学院学报，2009(4):124－129.

[3]彭莉.不可抗力的浅析及其运用［J］.广东科技，2009(4):193-194.

[4]梁清.地震作为不可抗力免除民事责任的原因力规则适用［J］.政治与法律，2008(8):10－14.

[5]杨立新.地震作为民法不可抗力事由的一般影响［J］.政治与法律，2008(8):2－9.

[6]林乔乔.金融危机的法律性质探讨［J］.金卡工程，2010(2):173.

[7]崔聪聪，乔兴旺.环境侵权中不可抗力分担研究［J］.社会科学家，2010(9):79－85.

[8]屠晓倩.论国家政策变更能否构成国际商事合同不可抗力免责事由［J］.时代经贸，2010(14):256.