浅析绩效监督和财政监督的关系

●邱振宇 管德忠

浅析绩效监督和财政监督的关系

●邱振宇 管德忠

近年来，江苏省南通市经济保持了较快的发展，城镇人均可支配收入超过了苏南个别城市的均量，老百姓从中得到不少实惠。但与此同时，南通也面临着许多深刻、复杂的社会矛盾。例如，随着财政收支压力越来越大，公众对财政资金投向什么领域、使用的效果如何、对民生有什么影响、公共支出与政府机构自身开支之间的资金分配比率等问题的关注度越来越高。这在客观上要求财政部门改进财政支出方式以及传统财政监督模式，探索绩效监督的有效路径，从而提高财政资金管理的规范化和透明化，以及财政资金的使用效率。

2013年开始，南通市财政局积极尝试绩效监督，主要采取两种方式，一是绩效检查，二是绩效重点跟踪。通过跟踪和检查发现了一些不合理的支出，引起了项目单位及主管部门的重视，取得了一定的效果。在试点的基础上，如何正确认识和把握两者之间的异同，并借鉴财政监督好的做法和优点形成系统而有效的绩效监督模式，在财政管理中大胆应用，凸显“互补效应”，切实提高资金使用安全和效率，体现财政部门资金管理的科学化、精细化水平，是一个值得深入研究的课题。

一、绩效监督与财政监督的内涵

（一）绩效监督的内涵

绩效监督是财政预算绩效管理的重要内容，以提高财政资金“绩效”为目的。其在重视成本效益原则的同时，统筹考虑财政资金可产生的社会效益、环境效益、群众反响等因素，按照绩效管理的要求，采用一定的标准和方法，着重对财政资金分配、使用、效益等内容进行相应的管控和监督。绩效监督的核心是科学、客观、全面地反映财政资金的绩效状况，提出进一步提高资金安全和效益的建议和方法，促进被监督主体在努力保障资金安全的基础上不断提高资金效益。

（二）财政监督的内涵

尽管我国自上世纪50年代初期以来就已开始研究其他国家的财政监督理论，但对于“财政监督”目前还没有一个被普遍接受的确切表述。究其本质，财政监督可以看作是政府的财政管理部门及其专职机构，通过审查稽核、跟踪监督、专项检查等手段，对财政资金运行的合规性、真实性、安全性、有效性进行监控、调查、处理的一种经济活动。财政监督内容众多，但从各地实践来看，重点还是在于保障财政资金的安全。

二、绩效监督与财政监督的异同

绩效监督与财政监督有着许多相通点甚至二者之间是紧密联系的。在监督模式上，两者都坚持事前、事中和事后监督相结合，在环节上相同；公正公开、分级分类也是两者都要坚守的准则；财政监督的不少手段与方法可以运用到绩效监督中来；绩效监督涉及的预算单位往往就是财政监督的重点对象；绩效监督是否到位在某种程度上也体现了财政监督的水平高低，财政监督搞得好的地方，其绩效监督水平也往往不低。

从广义上来说，财政监督作为财政管理的重要职能，绩效监督是财政监督的一项重要内容，却赋予了传统的财政监督更多新的内涵。因此，我们要认识到两者在监督方法、内容、重点和结果运用上的不同，并在实践工作中进行运用。绩效监督较之传统的财政监督，其目标更高、内容更广、检查方法更丰富、检查难度更大。主要体现在：

（一）两者职能同中有异

整体而言，绩效监督与财政监督职能都包括监控、预警、评价、纠偏、制裁、反馈等内容，但强度上有所不同。

1、财政监督的制裁和纠偏职能强于绩效监督。目前，财政监督在我国有较强的法制体系来支撑其职能的履行，如《宪法》中很多表述间接规范了财政监督行为，促进了财政监督工作的开展，《预算法》、《审计法》、《人大常委会监督法》、《税收征收管理法》、《会计法》、《行政处罚法》等很多法律法规，财政部出台的 《财政检查工作方法》、《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查报告具体规则》等规章制度，都在一定程度上保证了财政监督的权威性。然而，绩效监督的法理依据却非常少见，难以查找。实践中财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）是各地开展绩效监督及绩效管理的纲领性文件。地方政府对绩效监督支持力度较大的，通常会制定一些地方规章来保障绩效监督的有序开展。另外，通过绩效监督发现资金效益低下、绩效目标未实现等问题，实践中采取的制裁或纠偏手段一般用于整改或者调整预算，但这具有一定的滞后性。如果是由政府部门申请划拨给民营企业的财政资金，出现资金投入后效益低下或无效益的情况则更加难以处理。因此，从制度保障程度上来看，绩效监督的法律地位还有待提高，传统财政监督的制裁、纠偏职能更强。

2、预警、评价、反馈职能绩效监督有自身优势。绩效监督是绩效管理的有机组成部分，与绩效管理的其它组成部分形成互补，在预警、评价、反馈等方面发挥着重要作用。一是预警职能。地方政府开展绩效管理，绩效目标是首要环节，项目单位通常还要向财政部门提供绩效目标可行性说明以证明项目的合理性。这些程序在一定程度上可以为财政部门对资金的效益进行预判提供数据支撑，客观性、即时性较强。而要通过财政监督进行预判，财政部门往往需要根据历年监督情况进行综合分析和主观判断，弹性较大。二是评价职能。绩效监督的结论、反映的项目情况为绩效评价提供了素材和依据，绩效评价反过来可以验证绩效监督结论。在评价环节，财政部门通常会聘请相关行业专家进行论证，公允性较强。而财政监督的结论往往由财政部门直接做出，有一定局限性。三是反馈职能。财政监督是由财政部门向被监督单位反馈，重大违规违纪事件财政部门甚至会向纪委或政府进行报告。而绩效监督需财政部门分多个层次进行反馈：第一层次是向项目单位进行反馈，要求整改，或是向项目主管部门反馈，要求牵头整改；第二层次是财政部门进行内部反馈，决定是否调整项目预算。如南通市今年对绩效监督发现的存在不合理支出的项目预算进行了大幅度削减或取消；第三层次是就重大绩效监督事项向市政府、人大、政协进行专题汇报。可以看出，在反馈的范围和层次上绩效监督比财政监督更广。

（二）监督内容各有侧重

财政监督内容众多，当前形成共识的有：预算监督、财政收入监督、财政支出监督、对国有资产管理的监督、对会计基础信息和社会中介机构执业质量的监督、财政内部管理情况监督、财政政策落实情况监督等。绩效监督对上述内容或多或少都会进行关注，但重点在于财政支出绩效目标的完成情况、财政资金投入后的效益等内容。财政监督也对资金效益性进行监督，但在实务中更多的还是着眼于资金的安全。绩效监督在关注资金安全性的同时，更看重资金的效益性。这里的“效益”不局限于经济效益，它还涉及到业务活动实现的社会效益、环境改进、社会满意度等诸多公共目标，例如很多民生类项目不可能产生经济效益，但解决了多少群众的困难，多大程度改善了民生则是绩效监督关注的重点。财政部《财政支出绩效评价体系》明确规定，项目绩效包括项目产出、项目效果等内容，项目效果则包括“经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度”等内容。绩效监督内容必然要与财政部规定相一致。此外，被监督主体的内部管理等也往往是绩效监督的关注内容，例如项目单位制定什么样的管理制度、采取什么样的管理手段来确保群众能够享受到项目益处，是绩效监督的要点。

（三）监督方法和而不同

财政监督的很多方法都可以为绩效监督所采用。如顺查、逆查等一般查账的方法和技术两者通用，财政监督检查的重要载体报表、账簿、凭证等也是绩效监督检查的重要资料和数据来源。可以说两者在监督方法上的契合度是最高的。不同之处是绩效监督更多采取一些社会研究方法，如现场访谈、观察法、座谈会、案例研究、问卷调查、专家论证等，这些方法在财政监督中较少采用。造成这种差别的原因主要是由于两者监督的重点不同，如绩效监督关注的重点包括社会反响度，需要通过现场访谈、座谈会等形式了解群众的看法和观点。

（四）发展历史差异较大

财政监督在我国开展的历史相对较长，各种类型的监督检查实践也很多。比如1985年开始持续13年的全国税收财务物价大检查、1996至1997全国预算外资金清查、近年的会计信息质量检查等。南通市自80年代末、90年代初恢复和推进注册会计师业务以来，大力建设南通“大监督”体系，财政监督自那时起就在南通市获得较快的发展，时至今日，南通市财政监督水平居于全省前列。而绩效监督在我国才刚刚起步，在国际上也只有几十年的历史，即使是市内诸多财政监督水平较高的会计师事务所也普遍缺乏绩效监督的实践经验。可以说财政监督在我国普遍发展，已有一套相对成熟的操作体系，南通市无论是管理水平还是实务操作水准都处于一个较高的水平；而绩效监督于全国而言需要理论界进一步的研究、财政部的深入推进，对南通市来讲更是“摸着石头过河”，还处于“建章立制”时期。

三、推进绩效监督有效开展的思路

（一）推进预算体制改革，探索实施绩效预算的可能性

制约“绩效监督”发展的瓶颈之一是绩效标准难以建立，其重要原因是财政资金使用的多样性和公共效益、特别是非经济效益难以衡量。财政监督与之相较，尽管其专门法律体系尚未建立，但它仍然可以依据相关法律法规来开展，其监督的内容和方法也有标准可供参考。

实行绩效预算恰好可以弥补绩效监督标准缺失的不足。绩效预算概念最早由美国提出，20世纪90年代，以“绩效”为基础的“新绩效预算”出台，在促进政府改革、有效制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面取得了不错的效果。然而作为一种 “预算体制”，绩效预算并非完美无缺，但因其是“公民（纳税人）监督下的预算方式”，为包括美国在内的许多西方国家所热衷。“绩效预算”的核心是建立一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。根据国外实践，采用绩效预算的预算报告要清楚地列明政府资金使用了多少、产出了什么、社会效果是什么，一般采用确定战略目标→制定年度预算→提交绩效报告→绩效测算→绩效评价→根据结果调整下一年度预算的程序，这为绩效监督的“标准”问题提供了前提和基础。

当然，预算体制改革作为财政管理改革的核心，我国非常审慎。绩效预算是否适合我国国情，并能得到很好的运用，现在还没有定论。但在目前预算体制之下，有选择地吸收 “绩效预算”的部分思想和内容，是可行的方案。

（二）加强绩效监督立法，提升绩效监督工作地位

目前绩效监督工作的开展，被监督单位的重视和支持配合程度较为有限，其主动参与的程度不高，导致一些绩效监督工作流于形式，其中一个重要原因是绩效监督的法律地位不高。因此，国家层面出台专门的绩效监督法律法规将有力地保障绩效监督工作的权威性。当然，要做到这一步目前难度较大，但可以从以下两方面进行尝试：一是新的《预算法》已将预算绩效管理纳入法律体系，绩效监督作为绩效管理的重要内容在法律层面上有所依托，但仍然需要进一步制订和出台实施细则以明确绩效监督的地位。二是地方财政部门应大力争取政府支持，将绩效监督结果纳入政府部门年度评比考核内容，通过地方政府推进地方绩效监督工作开展。

（三）强化事前绩效监督，紧密联系预算安排

前文已经提到，绩效监督的纠偏职能相对较弱，但在预警方面却有其自身优势。除此之外，财政监督往往通过被监督单位的报表、账簿、凭证即能获得较为充分的依据，但绩效监督需要收集的资料却远远不限于此，且往往存在被监督单位的绩效难以界定等问题。比如文化扶持资金投入到动漫设计企业，相关企业做到专款专用、核算规范，但资金投入的产出则不能完全从报表、账簿、凭证等判断；企业如果产出一部动画片，其经济效益需要结合该动画片是否在电视台播放、播放时长多少、收视率如何、能否引发观众持续关注等情况综合考虑才能判断其绩效。鉴于此，绩效监督比财政监督应更加强化其事前监督职能。在预算单位申请预算时要申报绩效目标，提供可行性分析，财政部门根据单位申报资料组织有关专家进行绩效目标可行性论证，得出预期判断，认为项目必要且可行，则批准预算，否则相应调减预算或者取消项目，才能体现出“绩效”的真义。但在目前实践中因为种种原因这一环节往往较为薄弱，如要加强，则涉及到预算体制的改革、财政部门与预算单位的联动、预算单位所管理的行业单位体制改革等，难度较大，不仅需要财政部自上而下进行推进，还需要当地政府的高度重视和政策支持。

（四）加强绩效监督队伍建设，提升绩效监督理念

绩效监督工作涉及面广、工作量大，需要相关人员既熟悉财政管理方面的法律法规，有较强的财政理论素养和专业知识，又有较丰富的财政监督检查实践经验，要求很高。而绩效监督工作人员队伍目前不仅在知识结构、专业素质、工作能力等方面不能达到工作要求，而且人手普遍不足。就财政部来说，预算司下设绩效处，处室人员4人，负责全国绩效管理工作。江苏省情况基本相同，13个地级市从事绩效管理的人员基本保持在4名左右，个别地级市人数相对较多，但这些地级市的绩效处往往还兼有资产管理等其它财政管理职能。因此，当前各地较普遍的做法是购买第三方服务，即聘请注册会计师等专业的第三方机构人员参加绩效监督工作。这在一定程度上可以缓解绩效监督工作量大与人手不足的矛盾，但中介机构水平参差不齐，影响工作效果。鉴于此，南通市财政局在实践中尝试建立“大绩效”机制，即对内在局层面统一协调，实现各业务处室的真正融合，分组合作、共同开展绩效监督工作。对外一是加大每年会计信息质量检查的力度，提高全市会计人员工作质量，保证会计信息基础资料的齐全，减少常规性资料检查的时间；二是在年初单位申请预算时，强调要由业务部门和财务部门共同编报绩效目标提请财政部门审核，促进预算单位建立“绩效”理念，逐步在全市推广“绩效文化”，提升绩效监督的“软实力”。■

（作者单位：江苏省南通市财政局）