契约·责任·服务：当代公共行政的工具性价值阐释

郭蕊



契约·责任·服务：当代公共行政的工具性价值阐释

郭蕊

摘要：公共行政价值是对政府与社会关系的应然性概括。当社会需求随着社会发展而不断变化时，公共行政的工具性价值也呈现出一个动态调整的过程，以体现出其对公共行政发展历史、现实及趋向的反思与前瞻。然而，当工具性价值包含着如此众多的内容、承担着如此繁重的任务时，难免会误入价值丛生甚至价值悖论的境遇。因此，梳理出现时代公共行政的工具性价值是非常必要的。如果我们从政府与社会、公民的形成关系入手，或者说从公共权力与社会、公民权利的关系入手就不难理顺出政府秉持契约、责任、服务价值在推动社会发展中的重要作用。三者之间形成的逻辑上的递进与事实上的承接关系是现代公共行政最基本的价值导向。

关键词：公共行政价值；契约；责任；服务

郭蕊/沈阳师范大学管理学院讲师，博士（辽宁沈阳110034）。

一、问题的提出

价值是对客体与主体之间“存在关系”的意义研究，是对“客体的存在、作用以及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致”的研究。[1]在行政学领域，公共行政价值就是研究政府对于社会的有用性问题，是公共行政组织在为满足社会需要、实现公共利益而运用公共行政权力的过程中应遵循的价值准则的总称。

学术界往往将公共行政价值做以目标性价值和工具性价值的区分。目标性价值是人类社会面对如洛克所言的“自然状态”下的种种不便时想出的“正当救济办法”[2]，归根结底就是要促进人的生存与发展权。工具性价值是服务于目标性价值的手段和途径，效率、公平、民主、正义、责任、公益等都曾被视为公共行政的工具性价值。公共行政实践就是在不断选择和调整工具性价值以规范公共行政实践的过程中逐步实现其目标性价值的过程。

在公共行政实践的发展过程中，人们一直在思考工具性价值的选择问题，也曾经历过不同范式下的工具性价值。然而，相比于目标性价值的唯一性，人们对于工具性价值的选择则显得较为活跃和随意，并因此导致了诸多分歧和混乱。为什么会出现这些混乱，如何厘清工具性价值之间的关系，新的时代背景下的工具性价值应该是什么，这些问题都是本文所着力研究的内容。

二、公共行政工具性价值的整体描述

本文认为，契约、责任、服务是当代公共行政最基本的三个工具性价值，之所以提出这三种价值与政府产生和存在的逻辑密不可分。政府的产生源于人们对于美好、有序生活的向往和对突破自身局限性束缚的渴望，因此，通过与国家签订契约和让渡部分权利以谋求舒适、安全与和平的生活。正是因为人们的签订契约过程中付出了一些“权利成本”，所以政府应将维护和实现公民权利视为基本责任，是与公民签订的契约中的重要组成部分，因而也成为经验层面的一个基本价值导向。并且人们对政府的要求是一个可以为社会提供服务的政府而不是以权力至上、抑制社会发展的管制型政府，服务成为政府的基本任务。由此观之，契约、责任与服务价值贯穿于政府存在与发展的全过程，三者之间形成了逻辑上的递进与事实上的承接关系。其中，契约价值是工具性价值的基础，是现代公共行政生态环境的价值所指，缺少对契约的信守就无从形成责任与服务的价值导向；责任与服务价值是契约价值的具体表征，是契约精神指引下的行政行为价值指引，而责任与服务价值则处在同等位阶上，是对政府行为方式的约定，但二者也是和而不同的，它们分别为公共行政提供的是义务与角色的价值导向。易言之，这三元价值必须具备一定的闭合特征，以保证规范效力等级的清晰和人本价值上的一以贯之。

三、契约价值：保障公民权利的历史约定

契约能够成为公共行政的经验性价值在于它对于公共行政对象的人文关怀与价值尊重，在于它对政府与社会关系及社会成员之间的关系提供行为规范，更在于它对政府规范行使权力提供了边界与制衡的约定。当然，确定价值与践行价值之间还不能画上等号，还需要公共行政在国家、政府、社会层面贯彻这一价值。

在国家层面上，契约体现为国家和人民之间订立的宪法。契约针对的主要对象就是公共权力，要解决的主要问题就是公共权力“从哪里来、到哪里去”的问题。其中“从哪里来”就是关注公共权力的来源，确立的是主权在民的原则，这是最朴素的民主思想；“到哪里去”则关注的是公共权力存在的意义，公共权力存在要以维护和保障公民权利、实现公共利益为使命，确立的是权利神圣不可侵犯的原则，其实质就是对自由的关照。二者一起就构成了公共权力的合法性基础和契约存在的价值与意义。

在政府层面，契约要解决的问题就是如何将宪法精神贯彻执行下去，如何将宪法中普遍、抽象的原则转化为具体规制公权与保障私权的行为，这也是宪政的存在基础。宪政的理论前提假设是建立在人性的不完善并有觊觎权力和滥用权力倾向并会通过理性的算计追求个人利益偏好的基础上的，在这一假设下可以推导出政府也是理性人，在运行过程中也会表现出自利倾向。避免权力被滥用及责任约束乏力的重要途径在于推进宪政的发展。宪政主张以法律对民主行政进行限制，法律既限制政府的行为，又将限制包括公民在内的多元治理主体的行为，保障民主行政的发展。

在社会层面上，遵照英国思想家梅因关于“从身份到契约”的社会发展论断，契约在现代社会中扮演着“权利转换工具”的角色，曾经在传统社会中由身份决定的权利正在向由契约保障的权利转换。确保这种转换顺利平稳进行的关键在于公民权利意识的觉醒，更在于现代政府要为公民提供一个健康的契约环境，不仅关注经济领域内的效率契约，更要扩充人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等内容。此外，当契约价值照进社会现实时，人们更希望看到的是一种内化的自觉行动，是建立在主观认同基础上的承诺以及积极、主动的自觉行为，平等与自愿是其核心特征。这也是契约与规则的差异所在。后者是出于对主体行为的怀疑和不信任产生的，这与传统公共行政时期秉持的消极权力观及对组织及个人行为的限制是吻合的，官僚制下的规则控制实质就是一种规则强制或规则强权，而契约则是卡蓝默所言的“接近于共同体所产生的一种共识。”[3]从规则到契约的转变其实质是从强制到认同、从被动到主动、从消极到积极的转变。政府在社会领域内秉承契约价值就是要发掘与尊重公民的主体意识，在公开、透明的氛围中通过对话、沟通、协商的方式以产生和交换更多信息，减少政府与社会由于信息不对称和有限理性带来的盲目的非理性。这也是保障政府与社会互信、提高社会对政府认同度的重要途径，是政府确保其存在社会领域内合法性和正当性的保障。

四、责任价值：公共行政的义务指引

在政府及其权力的来源问题上，与君权神授论和暴力起源论不同，社会契约的价值在于它力求证明公民权利对于政府的存在及运行具有价值权威性和制度优先性，同时证明了政府所掌握的公共权力既不是自生的，也不是终极的，更不是无限的，它产生于承担公共责任的需要，就要用来维护和实现公民权利，这是政府存在的基本责任。探究政府的责任价值离不开对责任本质的探寻。对于人类社会来说，承担责任既不是上天的旨意，不是与生俱来的行为，也不是个人的自觉意愿，而是人类为了维持自身存在和社会发展在个体身上引起的主观认识和内心体验，是人类通过劳动和语言交流，在摆脱动物状态的相互交往中达成的共识，是人类社会反思与省察的结果。所以说，责任是一种理性力量，体现了人类的社会性本质。同时，责任还是一种至善的力量，是由价值观确立的信念，进而形成的态度和引发的行为。它作为一种主观意识形式存在于人的内心之中，是一种经过人的精神处理而内化了的任务表现形式，体现出主观认同并可以内化为责任感的主观能动性，是人对自身所提出的基于责任心、责任感而产生的内驱力，与其道德水准有着不可分割的内在联系的任务表现形式。当承担责任上升到精神层面时，它就成为一种信仰，是对自己所负使命的忠诚和信守，是人性的升华。就社会个体而言，对责任的信仰和信守是推动社会进步的力量。

面对如此至上的美德，人们自然希望政府也能具备这种特质，所以在与政府形成的契约关系中，政府的合法性不仅在于它来自于公民的一致同意和授权委托——这仅确立了政府存在的形式要件，更主要的是，政府天然地负有保障每一个立约人生存与发展之不可推卸的责任，应按照社会契约规定的内容忠诚地履行维护公民权利和公共利益的责任，实现公民自由、平等及社会正义，这才是贯穿于政府发展始终的基本责任，是政府存在的价值所在。

在现代民主制中，政府责任是一个完整的体系：按照积极责任（responsibility）的程度授予公共权力，公共权力的行使被严格限定在积极责任的范畴内，超过这个范围就会根据滥用公共权力的损害程度追究相应的消极责任（accountability）。构建完整的责任体系就是既要使积极责任能够对权力起到正激励作用，又不致使它失去约束和控制而成为不负责任的放纵权力或成为阻碍权力行使的羁绊。这是对政府责任体系的完整理解，也是现实中政府责任的运行规则，人们将其融入到了对于政府的各种制度设计中。比如在韦伯设计的理性官僚制中，整个官僚体系就是一个责任中心系统，包含了个人的岗位责任、组织的层级责任以及行政系统的执行责任。然而，无论责任在其中发挥怎样的作用，它都是以规则和制度强制约束的被动行为，都难以摆脱服务于行政效率的工具性角色。这样一来，人们看到的是官僚系统拖沓、冗杂、僵化、滞后和行政官僚争夺权力、妥协责任的一面，人们更失望于政府有悖订立契约之初的责任承诺，理想中的责任政府几近幻灭。

究其原因在于公共行政缺少对责任的伦理道德的善恶价值判断，对责任的工具性控制和硬性约束使责任的精神与价值内核游离出行政体系。因此，笔者认为，鉴于价值是激发信念、引导行为的正能量，所以，政府的责任价值仅应包含政府的积极责任，而不包含消极责任的内容。因为消极责任是为了限制权力扩张、防止谋取不正当利益和规避承担责任这种“人之惰性”而采取的规制手段，属于行政体系中的“下位”概念，如果在价值层面中杂糅进“刀剑性”的问责内容，相当于贬损了“价值”的价值，是价值坚守上的“过犹不及”，也违背了政府与社会之间最初的契约。

此外，政府秉承责任价值还在于责任要成为政府行为的内驱力，通过责任的“自致引领”（self-lead）而不是规则的“预设控制”(pre-control)达成公共行政的价值准则，为此，就要加强每一个公务员的责任意识。之所以这里将价值的承担主体放在具体的公务员身上，是因为无论有多少严密的制度和规则（假使有的话），它所发挥的规范效力总是有局限的，并且无论将责任描述为多么崇高的境界，它都需要在每一个具体的行政行为中“接地气”，而实施具体行政行为的只能是众多的公务员。因此，对于行政系统内部而言，只有将发展的落脚点放在人的主体性上，去关注人的价值及人的心智模式的改善，尊重人的主体性地位及主动治理性，所有的规章制度才是真正有意义的。只有公务员真正将责任内化为自己的信念和信仰，用软性的道德及伦理自觉力量去填充外在责任约束的缝隙，才能使责任回归其本身的伦理道德意志。因此，可以说政府的责任价值是行为主体在特定社会关系中对特定任务的自由认知和自觉服从，是主体在道德理想支配下自由选择为善的必然行为。

秉承责任价值的政府所应承担的责任包括政治责任、行政责任、法律责任与道德责任几个方面。其中，政治责任强调的是责任主体与公共权力授予主体之间的契约关系，对选任的政务官来说，要对立法机关、对选民负责；要努力致力于维护社会稳定、保障国家安全、确保公民生命和财产不受侵犯及创建良好社会秩序；要在具体的工作中使其行为既符合政策、法律、法规、行政命令的要求，更要符合人民的利益，尊重公民权利。它体现的是对公共责任的尊重及对公共权力的敬畏，是超越法律规定的主观责任感，与是否违法并无必然关联。行政责任主要是国家行政机关及其公务人员在行政活动中履行和承担的义务，是与行政职位紧密相连的责任形式。责任主体承担行政责任包括既要承担起与所在职位要求相符的岗位责任，又要从整个行政体系分工与合作的角度承担层级责任。法律责任是政府必须按照法律规定采取行动和行使权力，对于法律规定的行为有执行的责任，体现了法治的基本精神和要求。法律责任直指公共权力的具体使用与处置，其意图就是要使政府的一切行动都要受到事前规定并宣布的规则的约束，并且要忠实地按照法律规定执行。道德责任相对于其他责任来说是一种更加积极、主动、自觉的责任，是责任主体的获得自我价值实现的感受，在这四项责任中，它是涉及范围最广、要求最高，存在和贯穿于其他三项责任中的基础性责任。在我国，道德责任是以坚持“为人民服务”、以实现和维护公共利益的行政价值为基础的，以廉洁奉公、求真务实、人本高效、关爱群众、遵纪守法等为行为准则的，在具体的工作中，自觉遵守和履行职业规范、端正行为动机、坚持职业操守、不断强化责任信念等，体现的是社会道德风尚对政府及其行政人员的思想境界要求。

五、服务价值：公共行政的角色指引

秉承契约与服务价值决定了政府自身的“站位”和应扮演的角色，这就意味着政府不是站在统治者、管控者的角度去处理政府与社会的关系，而是由于承接了社会的信任和公民权力的委托去保障公民权利和促进社会发展，是政府要为社会服务、满足公民需求的缘由。对于社会来说，政府从管控者到服务者角色转变的背后反映出的是公共权利行使方式和作用领域的变化，是公民从被动接受管理到主动提出服务需求以及政府不断提高公共服务质量、满足社会和公众需求的转变过程，其实质是公共权力回归和服务于社会的过程，也是形成服务行政范式与确立服务行政价值的过程。服务行政作为公共行政发展史上区别于任何一种统治型、管控型行政形态之处在于它将社会理想与政府使命有机统一在一起，将公共权力的来源与公共权力的用途结合起来，因而成为一种可欲的理想目标和基本的价值形态。服务价值的确立超越了之前管理主义下官本位、国家（政府）本位、权力本位的观念，取而代之的是以公民和社会作为行政本位的行政理念，映射出的是公共行政目标性价值中对于人的价值的尊重，公民权利得到充分实现使得主权在民具有完全意义。以服务价值引导政府的权力行为不是狭隘的局限在组织机构的精简、权力关系的调整和政府职能的转换，而是站在更高的平台上、以更广阔的视野构建以回应性、公共性、法治、公正、自由等为核心的公共行政价值体系，使公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回现代公共行政话语的中心。在这一价值导向下，人们希望创建服务型政府，就是“在公民本位、社会本位理念的指导下，在社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程

序，按照公民意志组建起来，以‘为公民服务’为宗旨，以公正执法为标志，并承担相应责任的政府。”[4]

公共行政的服务价值不是空洞、抽象的理念，而是要将这种站在人类治理文明发展最高点上的理念投射到现实的公共行政实践当中去，用服务而不是管制的方式为社会制定公平的规则、弥补市场缺陷、提供公共产品和服务。具体来说，在政治层面上，服务行政是民主政治的实践形式，是将服务精神贯彻到政府决策过程与增强决策的透明度、保障公众参与、实现社会均衡发展和维护公民主体性的基本要求；在经济层面，政府是为弥补市场缺陷或不足而存在的，提供公平的交易规则、净化纯洁的市场竞争环境、强化市场竞争监督、发挥政府在调解收入差距上的基础性作用、提高经济效率和效益等都是政府服务价值的体现；在社会层面，政府要在个人与社会经济理性无法超越的领域，如社会保障与救济等与公民生存权利密切结合领域发挥服务作用，考诸实际，在我国《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，将公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共卫生几个重大项目列入规划行列，涵盖了每个公民从出生到死亡整个生命过程中的所有社会福利与保障问题，如果政府真的能做好这些领域内的“服务员”就是体现了公共行政的服务价值。

参考文献：

[1]李德顺.价值论[M].中国人民大学出版社，1987：13.

[2]洛克.政府论（下）[M].商务印书馆，1982：10.

[3]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].生活·读书·新知三联书店，2005：41.

[4]麻宝斌.十大基本政治观念[M].社会科学文献出版社，2011：204.

责任编辑：贺春健

文章编号：1671-6531（2015）07-0001-04

文献标识码：A

中图分类号：D63