广东自贸试验区建设与粤澳合作机制再创新

杨 爱 平

·广东自贸区建设与粤澳合作研究·

广东自贸试验区建设与粤澳合作机制再创新

杨 爱 平

澳门回归以来，伴随政府间关系的历史变化，粤澳双方循序渐进地开展了经济社会合作，取得了有目共睹的显著成效。过去十多年，因应合作环境和合作诉求的变化，粤澳合作机制历经了从1.0版向2.0版的变化，即：从“粤澳合作联席会议”主导下的合作转向《粤澳合作框架协议》主导下的合作。在广东自贸试验区建设的政策背景下，粤澳合作进入深度融合的新阶段。为此，应与时俱进地对粤澳合作机制进行再创新：粤澳尤其是珠澳双方要开展更为平等互利的精诚合作，消减合作过程中的信息不对称和沟通障碍；澳门特区政府要强化对内地重大政策的学习与政策社会化功能；粤澳双方要探索跨境社会政策合作机制创新；通过制度创新和制度融合，构建粤澳(港)参与全球竞合的平台与机制。

广东自贸区 粤澳合作 合作机制再创新

众所周知，澳门囿于地小人少、资源贫乏、市场窄小等“先天不足”，难以走出一条自力更生的内源型发展道路，因此，通过加强与国内外尤其是珠三角地区的合作打造一个“澳门之外的澳门”，是澳门经济社会可持续发展的不二法门。回归以来，在中央政府的鼎力支持下，澳门通过循序渐进地开展与内地尤其是广东珠三角的区域合作，取得了经济社会发展的历史奇迹。从某种意义上甚至可以说，回归以来的澳门经济社会发展史，实质上是中央政府主导下的粤澳合作史。当前，广东自贸区建设拉开帷幕，粤澳合作关系将进入一个新的历史阶段。为此，本文在简要回顾澳门回归以来粤澳合作机制发展历程的基础上，探讨自贸区建设背景下粤澳合作的新变化及其合作机制再创新。

一、回归以来粤澳合作机制的历史发展

葡国殖民管治时期，澳门虽名为资本主义自由港，但由于无法和唇齿相依的珠三角尤其是珠海开展合作，因此，其经济社会发展就犹如老葡京酒店的“鸟笼”格局，自我封闭，“随波逐流”。尤其到了回归前夕，澳门的经济发展更是出现连年负增长的窘迫局面。然而，1999年澳门回归祖国，结束了粤澳分属中葡两国分治的国家间关系史，掀开了粤澳政府关系史的崭新一页。在“一国两制”的制度环境下，粤澳同属中央政府领导和管辖下的一个地方政府，因此，粤澳政府双方基于一国内部的兄弟政府关系，逐步开始探索政府层面的合作机制。大致而言，回归以来，伴随粤澳合作环境和合作诉求的变化，粤澳合作机制历经了从1.0版向2.0版的变化。

(一)粤澳合作联席会议主导下的1.0版的粤澳合作机制

从历史的角度来看，1.0版的粤澳合作机制大致是从1999年澳门回归到2008年；而从粤澳合作的诉求和内涵来看，1.0版的粤澳合作机制主要是指粤澳合作联席会议主导下的经贸合作和科教合作。回归初的2001年，经国务院批准，广东省政府和澳门特区政府建立起政府间高层会晤的合作机制，目的在于通过双方高层互动，提振澳门经济发展士气，改变回归前夕澳门经济发展“随波逐流”的局面。在此基础上，2003年粤澳双方参照粤港合作联席会议机制，建立了粤澳合作联席会议制度，通过这种制度化的安排来更好地推进粤澳双方的经贸合作，实现互利共赢；同年，澳门与中央政府签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。随后几年，澳门与内地政府签署了相关补充协议，力图更高效便捷地推动粤澳经贸合作。

2004年，由广东主导的泛珠“9+2”合作正式提出，粤澳合作也被赋予更新的思路和更大的责任。尽管如此，泛珠“9+2”框架下的粤澳合作仍由粤澳合作联席会议主导。比如，2005年粤澳合作联席会议提出了备受瞩目的粤澳合作开发横琴岛问题。2006年粤澳合作联席会议扩大了双方合作领域，明确了双方11个方面的重点合作项目，包括：粤澳携手推进泛珠三角区域合作；探讨泛珠三角横琴经济合作区框架下的粤澳合作；继续配合澳门发挥区域商贸服务平台功能；在CEPA框架下开展粤澳服务业合作；进一步推动珠澳跨境工业区建设；加强大型交通基建项目合作；加强粤澳旅游合作；支持广东企业到澳门投资；加强粤澳口岸合作；加强粤澳科技合作；加强粤澳教育合作。

总而言之，自2001年粤澳双方建立高层会晤合作机制，尤其是2003年创立粤澳合作联席会议以来，粤澳双方的经贸合作和科教领域的合作取得了一系列成果，包括在CEPA框架下的粤澳服务业合作、珠澳跨境工业区的建设、开发横琴岛的研究等均取得实质性进展，由此迅速扭转了澳门经济低迷发展的颓废势头。但这一时期粤澳合作机制的总体特点是联席会议主导下的经贸合作，两地政府领导虽不定期见面，也沟通一些边境合作事务，但更多是礼节性会晤，粤澳政府间的实质合作或者说深度合作尚未真正展开。

(二)《粤澳合作框架协议》主导下的2.0版粤澳合作机制

2008年底,随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》的签署，尤其是2011年《粤澳合作框架协议》的签署，粤澳合作机制进入2.0版升级版阶段。这有如下几个标志：

第一，《粤澳合作框架协议》回应了粤澳合作环境变化的诉求。如果说粤澳合作联席会议主导下的粤澳合作，追求的更多是粤澳双方利益的最大化，那么，2.0版时期的粤澳合作，更多地是追求在国家战略指引下的区域公共利益最大化。这在几个合作框架协议的目标定位中得以明显体现，比如，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》作为一个国家级战略规划，专门把粤澳合作纳入珠三角规划纲要中；又如，2009年国务院正式批复的《横琴总体发展规划》，明确横琴要在“一国两制”下探索粤港澳合作新模式示范区的发展定位；再如，2011年签署的《粤澳合作框架协议》提出，将携手建设亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，共同打造世界级新经济区域，促进区域经济一体化发展。

第二，《粤澳合作框架协议》规定的合作内容涵盖了产业协同发展、基础设施与便利通关、社会公共服务、区域共同规划、合作开发横琴等五大领域，标志着粤澳合作已经由1.0版时期局限于经贸和科教合作，升级到全面合作阶段。具体来看，(1)产业协同发展，主要包括旅游、会展、中医药产业、文化创意、金融、中小企业发展合作；(2)基础设施与便利通关合作，包括交通、水电气供应、信息网络、口岸通关等；(3)社会公共服务合作，包括教育培训、医疗服务、公共卫生、文化体育、环境保护、民生福利、法律事务与治安管理合作；(4)区域共同规划，包括珠江口西岸地区发展规划、澳珠协同发展规划、澳门与广州南沙合作规划；(5)合作开发横琴，采取共同参与、分线管理办法，打造重点园区，出台配套政策等。

第三，《粤澳合作框架协议》第七章对粤澳合作的机制安排有专门的规定，在原有的粤澳合作联席会议制度基础上，重构了一个政府主导、市场与社会协同参与的公共治理协作机制。*杨爱平：《从利益离散型合作到利益聚合型合作——改革以来内地发展模式的转型对粤港澳合作的影响》，载《当代港澳研究》2012年第6期。主要包括以下几个组成部分：一是高层会晤机制。粤澳高层适时举行会晤，研究重大合作事项，达成战略性共识，形成合作纲领性文件，指导和推动合作的开展。二是联席会议制度。该会议共同研究有关合作项目和事项，确定年度重点工作。同时，在联席会议下根据需要设立或调整粤澳合作有关专责小组，加大工作落实和执行力度。三是工作机构。具体由粤澳合作联络办公室负责日常合作事务，粤方设在广东省人民政府港澳事务办公室，澳方设在澳门特别行政区政府行政长官办公室，负责跟进落实合作协议有关事项，协调解决合作争端，建立公共信息平台，定期发表合作协议落实情况报告。四是咨询机制。充分利用粤澳发展策略研究小组的咨询职能，吸纳内地及粤澳各界代表和专家参与，形成政府、业界和研究机构互动机制，研究探讨各领域合作发展策略、方式及问题，举办合作发展论坛，向粤港澳高层提供政策建议。五是民间合作机制。包括：支持粤澳工商专业组织建立联系机制、设立行业协会合作平台、推动统一行业服务标准及资格认定,促进建立统一服务市场；支持双方工商企业界、专业服务界、学术界等社会各界加强交流与合作；支持双方行业协会开展人员培训、资格互认、行业自律等工作，共同制定区域行业规则，等等。

此外，《粤澳合作框架协议》作为一份府际契约，它不同于内地很多地方政府间所签订的只带政策文本性质的府际契约。由于它是粤澳双方在中央政府的协调和监管下签订的，在澳门特区视同于规范性法律文件，具有法律效力。*朱颖俐、慕子怡、慕亚平：《〈粤港合作框架协议〉的性质、效力分析及立法建议》,载《学术研究》2011年第6期。因此，相较于1.0版的粤澳合作机制，2.0版的粤澳合作机制具有更坚实的法制保障。

二、自贸区建设背景下粤澳合作的新变化

当前，广东自贸区建设正有序推进，珠海横琴新区片区成为广东自贸区三个有机组成部分之一。在自贸区建设的大背景下，粤澳合作也由2.0版时期的全面合作进入到深度融合阶段。或者说，粤澳合作正从过往追求广度的量的合作，过渡到更加重视合作的深度和质的阶段。

(一)广东自贸区建设对粤澳合作的战略定位和发展目标有新要求

根据国务院颁布的《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》，广东自贸区建设有三大战略定位和发展目标：一是依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区，促进内地与港澳深度合作的重要举措，探索粤港澳经济合作新模式；二是要贯彻“一带一路”建设的国家战略，将自贸区建设成为21世纪海上丝绸之路重要枢纽；三是要成为全国新一轮改革开放先行地，为全国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。显然，这些新的战略定位和发展目标，对粤澳合作也提出了新的更高的要求。

(二)粤澳合作尤其是珠澳合作的政策环境更加优惠，形成了横琴新区与横琴新区片区自贸区“双区叠加”的政策优势

在1.0版和2.0版的粤澳合作阶段，分别有CEPA和横琴国家级新区的政策优惠，到了自贸区建设时期，粤澳合作在原有政策优惠基础上，又有了新的功能叠加。根据广东省政府出台的《广东自由贸易试验区管理试行办法》，广东自贸区在服务业扩大开放、国际航运服务功能、金融创新、粤港澳认证等业务的互认制度、人才培训合作、研究青年创业基地及其他专业服务、人才管理与服务保障创新、口岸通关便利化等八个方面作了新的规定，这使自贸区有了更多的功能集成，更有利于澳门业界拓展经营空间，有助于澳门经济适度多元发展。因此，粤澳合作若能充分利用好“双区叠加”的政策优势，定能释放出更多的政策红利。

(三)澳门经济发展进入新常态，势必对粤澳合作的方向与策略及其保障机制提出新要求

所谓澳门经济发展新常态的“新”，是指加快推进澳门经济结构战略性调整，从博彩业单一经济转向经济适度多元发展，结构优化平衡；“常态”是指澳门博彩业从过去10年的高速增长期向中高速平稳增长期过渡。因此，在新常态下，澳门的非博彩收入增长预计将远远大于博彩收入增幅，而且过去数年正在发生。事实上，澳门特区政府已意识到这个重要变化并作出了发展方向上的调整。比如，澳门目前兴建中的项目正大规模发展非博彩元素，诸如餐饮、娱乐、购物、会议场地，正如政府期望的，规模上可能超出所有人的梦想，整个40亿美元投资项目中，90%投资是非博彩相关项目。*《非博彩收入增幅高于赌收》，见《澳门日报》，2015-06-01。也就是说，新常态下博彩业增长放缓恰好为澳门发展非博彩元素提供了新机遇。然而，机遇并不等于现实，澳门特区政府若想把这个机遇转变为现实，还需得到广东方面尤其是珠海政府的通力支持。因此，新常态下如何创新粤澳合作机制乃是当务之急。

三、自贸区时代呼唤3.0版的粤澳合作新机制

毫无疑问，广东自贸试验区建设为澳门的转型发展带来了新的机会与新的空间，如果粤澳双方尤其是澳门能够紧紧抓住这个机会，充分利用好“双区叠加”带来的政策红利，必将有力推进粤澳的深度融合。而要推进自贸区时代的粤澳深度融合，必须对2.0版的粤澳合作机制进行再创新，构建3.0版的合作新机制。

(一)澳门特区政府要秉持一种更主动、更平等的姿态开展与粤方尤其是珠海的精诚合作，消减合作过程中的信息不对称和沟通障碍

无可否认，“一国两制”下澳门与广东尤其是澳门与珠海在政府间关系上是一种不完全对等的关系，由于这种特有的制度安排，导致澳门政府在处理与粤方尤其是与珠海的合作事务时有意无意展现出“俯视”的心态，形成一种对中央惠澳政策的“等、靠、要”等心理。然而，由于粤澳双方尤其是珠澳双方在合作事务治理的事前、事中环节缺乏充分的信息交流和协调沟通，很容易造成中央惠澳政策的执行“梗阻”。因此，在自贸区时代的深度融合过程中，澳门政府要放低身段，以一种更积极主动和平等的姿态与粤方尤其是珠海开展精诚合作，减少合作过程中的摩擦和误判。

(二)澳门特区政府要强化对内地政策的学习与政策社会化功能

自1999年回归以来，澳门与内地尤其是珠三角的发展已经结成一个密不可分的命运共同体，可以说，内地的每一个重大政策举措都会对澳门有直接或间接的影响。因此，要推进粤澳深度合作，澳门特区政府务必强化政府系统的政策学习和政策社会化功能。比如，要推进自贸区建设背景下的粤澳合作，首先应该加强政府高官与公务员系统对广东自贸区的政策学习；又如，特区政府应有计划、有策略地向澳门社会各界宣传推介广东自贸区及其与澳门经济社会发展的密切关系；再如，特区政府要有意识引导成立自贸区研究的民间智库，汇聚民间智慧，发出澳门知识界和政策研究精英的声音，并为政府对接合作提供智力支持和政策建议。

(三)粤澳双方要开展跨境社会政策合作机制创新

自2011年《粤澳合作框架协议》签署以来，推出了诸多社会公共服务领域的跨境合作事项。《广东自由贸易试验区管理试行办法》则进一步提出，探索在自贸区工作、居住的港澳人士社会保障与港澳有效衔接的问题。目前，横琴新区政府与澳门特别行政区政府合作，创立了澳门青年横琴创业扶持基金，吸引澳门青年进驻横琴创业谷；同时，双方决定在5平方公里产业园用地之外再拿出20万平方米用地，共同在横琴规划建设集养老、居住、教育等综合配套于一体的“澳门新街坊”，在“一国两制”的原则和基础上，探索将澳门教育、医疗、社会保险、通讯等民生配套，延伸覆盖到横琴，使在横琴工作、生活的澳门居民可以享受到与在澳门本土相当的社会服务水平，分享横琴自贸试验区建设“红利”，拓展澳门居民生活空间，加快两地融合发展。但横琴的“澳门新街坊”，既不同于本澳居民，又不同于珠海人，而是牵涉到“一国两制”下社会福利跨境迁移的特定群体。显然，针对他们的福利便携性问题，目前尚未有现成的制度设计。因此，粤澳尤其是珠澳双方要积极探索争取两地教育、医疗及社会保障体系的全方位对接，推动澳门机动车进出横琴实施方案出台，以及推动澳门币在横琴便利兑换和使用，等等。

(四)通过制度创新和制度融合，构建粤澳(港)参与全球竞合的平台与机制

从2003年开始的“粤澳合作联席会议”，到2011年的《粤澳合作框架协议》，虽然粤澳合作从早期的经贸合作逐步过渡到了产业协同发展、跨境基础设施、社会公共服务、重点合作区、区域共同规划等五大领域的全面合作，但这种合作仍是基于各自利益最大化的“1+1=2”的区域合作。广东自贸区建设背景下的粤澳(港)合作的战略定位和发展目标是深度融合，这就对双方或三方合作的利益诉求有更高的要求。这种更高的要求，就是要跳出“1+1=2”的传统合作思维，立足更宽广的全球化和区域一体化视野，谋划“1+1>2”的区域规模效应。事实上，广东自贸区通过制度创新，实行了“负面清单”和准入前国民待遇，这将扩大对港澳开放，破除准入后的隐形壁垒和政策障碍，创新自贸区自身体制机制。也就是说，通过自贸试验区建设，广东三个自贸区片区将逐步缩小与港澳之间的制度差异和差距，实现制度融合和对接。在制度融合的基础上，广东自贸区有可能成为粤澳(港)合作开拓国际市场、参与全球竞争、面对全球挑战的重大平台，打造成粤港澳深度合作的示范区，实现全球竞争背景下“1+1>2”的整体效益。当然，要实现这个目标，仅有广东单方面的改革还不行，澳门(香港)特区政府也必须积极跟进、密切配合，做好相关制度与机制调适对接工作。

【责任编辑：于尚艳】

2015-06-25

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1000-5455(2015)06-0111-04

杨爱平，江西瑞金人，管理学博士，华南师范大学公共管理学院副院长、教授。)