独立、合作与可问责——探寻中国食品安全监管体制改革之路

马英娟

(上海师范大学 法政学院，上海 200234)



法学研究

独立、合作与可问责
——探寻中国食品安全监管体制改革之路

马英娟

(上海师范大学 法政学院，上海 200234)

中国的食品安全监管体制大致经历了三个发展阶段：计划经济时期“以食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅”的食品卫生管理体制，计划经济向市场经济过渡时期“卫生部门领导、多部门共同负责”的混合管理体制，市场经济体制确立之后“多部门分工负责、统一协调”的食品安全监管体制。在这个过程中，中国政府对食品安全监管职能的认识不断深入，实现了从“食品卫生管理”到“食品安全监管”的转变；食品安全监管机构的设置更加科学，监管机构的独立性与可问责性受到重视；食品安全监管权的配置逐步完善，从“分段监管”为主转向主要按“品种”划分监管权限；日益强调食品安全监管部门间的协调配合，重视政府、企业、社会的合作治理。

食品安全监管体制；食品卫生管理；食品安全监管；合作治理

中国现行的食品安全监管体制是长期历史形成的产物，与中国的政治、经济、文化、社会背景，尤其是经济体制和行政管理体制密不可分。只有了解历史，才能进一步明确未来改革的方向。本文以机构改革和食品安全(或卫生)立法史为主线，通过实证研究，描述中国食品安全监管体制的改革历程，剖析不同时期改革的原因及利弊，探索未来中国食品安全监管体制的发展方向，以期对目前的监管实践有所助益。

一、1949-1982年：“食品生产经营主管部门为主、卫生部门为辅”的食品卫生管理体制

自新中国成立至改革开放前，中国政府面临的首要任务是解决人民的温饱问题，因此对食品问题的关注主要集中在数量安全上，对食品质量安全的关注主要集中在以疾病防控为目的的“食品卫生”问题上。

1949年11月1日，中央人民政府卫生部成立，内设公共卫生局(1951年改为保健防疫局，1953年更名防疫司)负责全国卫生防疫的组织领导工作。1953年1月，经政务院批准，在全国各省、自治区、直辖市及地(市)、县(旗、区)普遍设立卫生防疫站，负责“预防性、经常性卫生监督和传染病管理”①参见《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》(1954)。。卫生防疫站的主要目标是疾病防控，食品卫生监督只是其卫生监督工作(包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生等)的一部分，而且是相对较小、较边缘的一部分[1]。

20世纪50年代，中国完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，进入单一公有制的计划经济时期，食品生产、经营企业的主管部门开始承担起所属企业食品卫生管理的主要职责。在计划经济体制下，政府既是企业的所有者、经营者，又是企业的管理者、分配者，实行的是政企不分的内部管理体制。具体到食品领域，食品生产、经营企业隶属于政府相应主管部门，企业生产、经营的食品种类、数量、质量、价格、进货及销售渠道等完全由主管部门按政府的指令性计划决定，相应的，食品卫生管理工作也由主管部门负责。各主管部门的管理权限既不是按“品种”划分，也不是按“阶段”划分，而是按“国营企业的隶属关系”划分，即每个政府部门对自己所管辖的国营企业的食品卫生问题负责[2]。随着食品产业分工的细化，食品生产、经营主管部门不断增加。到1982年机构改革之前，食品卫生主管部门由建国初期的几个部门(包括轻工业部、食品工业部、农业部、贸易部、卫生部、财政部等)①参见《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条。发展到近20个部门，包括农业部、农垦部、林业部、国家水产总局、化学工业部、轻工业部、粮食部、商业部、对外贸易部、卫生部、全国供销合作总社、国家科学技术委员会、国家标准总局、国家计量总局、工商行政管理总局、进出口商品检验局等②参见《食品卫生管理条例》第7-10条。。

这一阶段的食品卫生管理体制有如下特点：

第一，管理职能主要集中在“食品卫生”问题上。建国初期，食品安全事件大部分是发生在食品消费环节的中毒事故，这些事故的主要原因不是企业为降低成本偷工减料、掺杂使假，而是生产、经营和技术等客观条件的限制以及必要的饮食卫生知识的缺乏[2]66。因此，当时的食品安全问题在某种意义上就等同于食品卫生问题，对食品安全的控制自然而然地集中在对“食品卫生”的监督管理上，包括：粮、油、肉、蛋、水产、蔬菜、瓜果、茶叶等食品原料和食品收购检验的卫生要求，食品厂、场(包括屠宰加工场)、仓库的选址、设计中的卫生要求，食品生产、经营单位的卫生设备、卫生设施和卫生措施，场所维护与清洁，以及个人卫生等③参见《食品卫生管理试行条例》和《食品卫生管理条例》。。食品卫生管理的主要目的是保证一切销售的食品做到无毒、无致病病菌病毒、无寄生虫、无腐败霉变、洁净无杂质，防止食品污染，预防食品中有害因素引起食物中毒、肠道传染病和其他疾病，增进人民身体健康④参见《食品卫生管理试行条例》第1条和《食品卫生管理条例》第1、3条。。

第二，实行“以食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅”的食品卫生管理体制。这一时期，在计划经济和政企合一的体制下，面对与自己同级别甚至比自己更为强势的国营企业及其主管部门，卫生部门往往不具有独立的执法权力，形成了“以食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅”的食品卫生管理格局[2]66-67。1965年8月由卫生部、商业部等联合制定、国务院批转的《食品卫生管理试行条例》确认了这一管理体制。比如，该条例规定：卫生部门“制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致”⑤《食品卫生管理试行条例》第5条第1款。。“新建、扩建、改建的食品厂、场(包括屠宰加工场)、仓库，应当符合卫生要求。食品生产、经营主管部门应当通知当地卫生部门参与设计审查和竣工验收。食品生产、经营主管部门，对所属原有不符合卫生要求的食品企业，应当在卫生部门指导协助下，逐步加以改进”⑥《食品卫生管理试行条例》第8条。另可参见该条例第3、7条。。

第三，主要采用思想教育、成绩考核、竞赛评比、行政处分等内部管理方式。在政企合一的管理体制下，主管部门与企业之间的关系，与其说是一种政府与企业的监督管理关系，不如说是政府部门内部上下级的行政管理关系，表现在具体管理方式上，则体现为政府部门多通过行政任免、思想教育、学习训练、成绩考核、竞赛评比、行政处分等内部管理手段，而不是运用法律、经济等现代化的监管手段进行监督管理⑦参见《食品卫生管理试行条例》第3、4、14条。。尽管1979年8月国务院颁布的《食品卫生管理条例》细化了食品卫生标准和食品卫生要求，但由于没有改变原有的管理体制，仍然强调宣传教育、竞赛评比、行政奖惩等内部管理手段，法律责任依然模糊⑧参见《食品卫生管理条例》第26条。。

这一时期，在政企合一的体制下，食品生产、经营主管部门承担着“促生产”和“保卫生”的双重职责，这两种职能是存在潜在冲突的。只不过，在计划经济体制下，由于政府对企业没有硬预算约束，企业不以盈利为目的，企业的经济效益、职工的收入及企业负责人的升迁不与利润挂钩，所以企业没必要冒险违反国家的食品卫生法规政策；同时，由于取消市场，加之当时的食品生产、经营多采用传统工艺，基本上不存在信息不对称、外部性等市场失灵问题，所以这一阶段为追逐经济利益而故意掺杂使假的恶性食品安全事故比较少见。

二、1982-1992年：“卫生部门领导、多部门共同负责”的混合管理体制

单一公有制和计划经济抑制了经济活力。在解放后近三十年间，我国的食品产业一直处于低速度、低水平的发展状况，食品匮乏、品种单一，严重供不应求。1978年底中共十一届三中全会决定对过分集中的经济管理体制进行改革，提出了实行“改革开放”的新决策。随后，1982年宪法肯定了市场的作用①参见1982年宪法第15条第1款。，明确了个体经济的合法地位②参见1982年宪法第11条第1款。。

随着经济政策的调整和改革，食品产业的生产经营模式和所有制结构发生了很大变化。与此同时，市场主体的多元化和食品行业的迅速发展对计划经济体制下形成的食品卫生管理体制也提出了挑战：第一，大量的集体和个体经济没有直接隶属的行政主管部门，卫生部门又没有足够的权力和资源，其监管容易出现真空；第二， 行业主管部门和国营企业之间的“父子”关系使其不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的市场进入者或非公企业可能受到歧视；第三，行业主管部门和国营企业之间的政企同盟使得行业主管部门在立法和执法过程中可能置消费者的权益于不顾，不利于消费者权益的保护，卫生部门的地位和权力亟需提升。

在这种背景下，1982年11月，第五届全国人

大常委会第二十五次会议通过《食品卫生法(试行)》。该法改变了以往“食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅”的管理格局，明确了卫生部门在食品卫生监督工作中的领导地位③参见《食品卫生法(试行)》第30条。。 《食品卫生法(试行)》赋予国务院卫生行政部门独立制定或者批准颁发国家卫生标准、卫生管理办法和检验规程的权力(第14条)，规定食品生产经营企业、食品商贩必须先取得卫生许可证方能申请工商登记，卫生许可证的发放管理办法由省、自治区、直辖市卫生行政部门规定(第26条)，授予国务院和省、自治区、直辖市的卫生行政部门确定食品卫生检验单位的权力(第35条)等，从法律上确立了卫生行政部门在食品卫生管理中的领导地位。同时，《食品卫生法(试行)》进一步明确了各食品卫生管理部门之间的职责分工：食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作(第18条)；工商行政管理部门负责城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作，食品卫生监督机构负责食品卫生监督检验工作，农牧渔业部门(1988年更名为农业部)负责畜、禽兽医卫生检验工作(第27条)；国境食品卫生监督检验机构负责进口的食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具及设备的卫生监督、检验(第28条)；国家进出口商品检验部门负责出口食品的卫生监督、检验(第29条)；等等。1988年12月，为适应商品经济的发展，加强技术质量监督工作，国家组建国家技术监督局，作为国务院的直属局，统一管理全国的标准化、计量和质量监督工作[3]207。

总体而言，这一时期国家已经认识到转变政府职能的重要性，但由于计划经济体制和政企合一的行政管理体制没有彻底改变，食品领域的政企不分没有被打破，食品安全控制体制明显带有过渡性质，形成了“卫生部门领导、多部门共同负责”的混合管理体制。其特点是：

第一，确立了卫生行政部门在食品卫生监督工作中的领导地位，但卫生部门并没有被赋予全部的食品卫生监督管理权。除行业主管部门外，工商、农业、国境、进出口商品检验、技术监督等部门与卫生部门分享食品卫生监督管理权，形成了行业主管部门按“国营企业隶属关系”划分权限、其他部门按“阶段”“品种”或“职能”划分权限的多头分散管理体制。

第二，继续保留行业主管部门对本行业的食品卫生管理权。尽管这一时期分别于1982年和1988年进行了两次机构改革，对一些经济管理部门进行了撤并，但是并没有从根本上触及计划经济管理体制，从事食品生产、经营的国营企业的食品卫生管理工作仍然由其行政主管部门负责①参见《食品卫生法(试行)》第18条。。

第三，政企合一体制的弊端日益显现。这一时期，由于个体、私营、集体经济的迅速出现，对国营企业形成了直接的市场竞争。为保证所辖企业能够在日趋激烈的竞争中占据有利地位，一些主管部门放松了对下属食品企业的食品卫生要求，还对卫生防疫或食品卫生监督部门的执法进行阻挠。一些地方政府领导也认为实施《食品卫生法(试行)》会阻碍经济搞活，以保护地方经济发展的名义阻碍卫生部门执法检查的现象十分普遍。在政企合一体制和以经济增长为导向的发展模式下，面对同时肩负经济发展和食品卫生监督双重责任、其级别又往往高于自身的行业主管部门和地方政府，卫生、工商、技术监督等监管部门仍然缺乏足够的权威和有效的管理手段，部门和地方保护主义的盛行。尽管《食品卫生法(试行)》进一步明确并细化了法律责任，但实践中监管机构往往无权直接执法，严重削弱了《食品卫生法(试行)》应有的效力②参见《食品卫生法(试行)》第37条。。这一时期的食品卫生管理体制体现了从计划经济向市场经济过渡的特点。

三、1993年至今：“分工负责、统一协调”的食品安全监管体制

1992年10月，中共十四大提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年的宪法修正案明确“国家实行社会主义市场经济”。这对计划经济体制下形成的食品卫生管理体制形成了巨大的冲击。

(一)1993年的机构改革：食品领域的政企分离

为适应建立社会主义市场经济的要求，1993年国务院开始新一轮的机构改革。在这轮改革中，撤销了轻工业部，组建中国轻工总会，主要职能是搞好行业规划，实施行业政策，进行宏观指导和为企业提供服务③参见罗干：《关于国务院机构改革方案的说明》(1993)。。这次改革虽然实际动作不大，但其中体现出的转变政府职能、实现政企分开的意义深远，存在了40多年之久的轻工业部门退出历史舞台，包括肉制品、酒类、水产品、植物油、粮食、乳制品等多个食品饮料制造行业的企业在体制上正式与轻工业主管部门分离，食品领域的政企合一模式基本被打破。这标志着中国的食品安全控制体制从计划经济体制下政企合一的内部管理体制开始向市场经济体制下由第三方依法独立监管的现代监管体制转变。

(二)1995年的《食品卫生法》：卫生部门主导的食品卫生监管体制

政企合一体制的打破，为《食品卫生法》的颁行提供了良好契机。1995年10月，第八届全国人大常委会第十六次会议正式通过《食品卫生法》，从法律层面取消了原有政企合一体制下食品生产、经营管理部门的食品卫生管理权， 确立了卫生部门在食品卫生监督管理中的主导地位④参见《食品卫生法》第3条。，取消了《食品卫生法(试行)》赋予给卫生防疫站和食品卫生监督检验所的执法主体资格，把食品卫生的监督执法权划归卫生部门；同时，明确“城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商行政管理部门负责”(第29条)、进口产品“由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验、建议”(第30条)、“出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验”(第31条)等，形成了一套相对集中、统一的监管体系，对食品卫生监管带来了积极的效应。

(三)1998年的机构改革：分段监管体制的雏形

随着中国食品产业全面、迅速的发展，食品安全问题由原来主要集中在消费环节的食品卫生问题发展到“从农田到餐桌”整个食品链的食品安全问题。为应对日益繁重的食品安全监管任务，1998年的机构改革将1993年决定归国家经贸委管理的国家技术监督局改为国家质量技术监督局，作为国务院的直属机构，负责组织查处生产和流通领域中的产品质量违法行为①参见《国务院关于机构设置的通知》(国发[1998]5号)；《国务院办公厅关于印发国家质量技术监督局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]84号)。；国家工商行政管理局负责查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假及假冒产品等违法行为②参见《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]62号)。；农业部依然负责初级农业各产业产品及种子、农药、兽药、肥料等农业投入品的质量监督管理③参见《国务院办公厅关于印发农业部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]88号)。。2001年4月，为解决质监部门与检验检疫部门、工商部门之间的职能交叉问题，国务院决定将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并为国家质量监督检验检疫总局，升格为正部级；将国家工商行政管理局调整为国家工商行政管理总局，升格为正部级④参见《国务院关于国家工商行政管理局、新闻出版署、国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局机构调整的通知》(国发[2001]13号)。；同时，明确二者在质量监督方面的职责分工：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理⑤参见《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2001]56号)；《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2001]57号)。。

这一阶段的改革增强了质检部门的独立性，提高了工商、质检等监管部门的地位；同时，逐步理顺农业、质检、工商、卫生部门之间的职责分工，为后来的分段监管体制奠定了基础。这一阶段的改革标志着《食品卫生法》所确定的以卫生部门为主导的监管体制逐步发生了一定程度的变化，卫生部门的主导地位有所削弱[2]。

(四)2003年的机构改革：国家食品药品监督管理局的组建

为强化对诸多监管部门的协调，2003年的机构改革在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，继续作为国务院的直属机构，承担食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责⑥参见王忠禹：《关于国务院机构改革方案的说明》(2003)；《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2003]31号)。。

但是，实践中这一改革目的并没有实现，食药监部门的综合协调职能被严重“虚化”或“边缘化”[4]140-142。原因在于：食药监部门的设立和职权配置与当时的《食品卫生法》不符，其综合协调职能的行使缺乏法律依据；同时，当时的机构改革方案和食药监部门的“三定规定”对食药监部门“综合监督、组织协调”职能的表述过于笼统，缺乏可操作性；另外，食药监部门的行政级别与其他监管部门相同甚至低于其他监管部门，在中国的行政文化之下，其综合监督、组织协调职能很难实现。

(五)2004年的国务院决定：“分段监管为主、品种监管为辅”的监管体制

为解决多部门监管带来的交叉重叠及监管真空问题，国务院于2004年9月发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》：“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管……工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。”由此确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门监管体制，同时启动了《食品卫生法》的修订工作。

(六)2008年的机构改革：国家食品药品监督管理局归卫生部管理

早在2000年6月，为摆脱地方政府干扰、实施独立的药品监管，药监系统实行机构改革，省级以下药监系统由地方政府分级管理变为垂直管理，至2003年组建国家食品药品监督管理局时，这一改革基本完成①参见《国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》(国发[2000]10号)。此外，为克服食品安全监管过程中的地方保护主义，工商、质监早在1998年、1999年就先后实施了省级以下垂直管理。参见《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》(国发[1998]41号)、《国务院批转国家质量技术监督局质量技术监督管理体制改革方案的通知》(国发[1999]8号)。。但是，独立、高效的食品药品监管并未实现，食药监系统的权力寻租和审批权腐败日渐显露，公众对政府的食品药品监管表现出极大的不信任。

在这种背景下，2008年的机构改革决定将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，将国家食品药品监督管理局承担的综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划给卫生部，将卫生部承担的食品卫生许可、餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划入国家食品药品监督管理局②参见《国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》。。同年11月10日，国务院办公厅下发了《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)，其中提出：现行食品药品监督管理机构，由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。这一改革引发学术界和实务界的争论，认为这种改革影响食药监部门的独立性，有可能重新导致地方保护、市场分割。[5]

(七)2009年的《食品安全法》：“分工负责、统一协调”的食品安全监管体制

面对频发的食品安全事故带来的国内、国际双重压力，2009年2月，第十一届全国人大常委会第七次会议通过《食品安全法》，自2009年6月1日起施行。该法第一次在法律层面用“食品安全”取代“食品卫生”的概念，进一步明确了“分工负责、统一协调”的食品安全监管体制，就食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品安全生产经营、食品安全检验、食品进出口、食品安全事故处理以及监督管理和法律责任等做出了更加全面的规定，体现了基于风险认知的现代食品安全监管理念。食品安全法的出台标志着中国食品安全控制体制实现了从计划经济体制下的内部管理体制向市场经济体制下现代监管体制的转变。

食品安全法延续以往多部门监管的传统，确立了主要由农业、质检、工商、食药监和卫生五部门按“阶段”划分监管权限的多部门监管体制③参见《食品安全法》第4、5条。。同时，食品安全法更加重视监管部门间的协调合作，不仅重申食品安全监管部门应当“加强沟通、密切配合”的原则，而且提出了协调合作的具体要求④参见《食品安全法》第4、5、6、11、12、15、17、21、22、24、33、64、70、71、72、73、74、76、80、81、82、83、102条等。，明确卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，规定设立国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，并提出了地方人民政府负总责的要求⑤参见《食品安全法》第4、5条。 2011年10月国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发[2011]48号)，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理，为落实“地方政府负总责”要求扫清了体制上的障碍。。此外，《食品安全法》还特别规定企业应当承担确保食品安全的社会责任，强调行业自律，鼓励社会自治，构建了一个政府、企业、社会共治的格局⑥参见《食品安全法》第3、7、8条。。

(八)2013年的机构改革：主要按“品种”划分权限的食品安全监管体制

食品链条不可分割的自然属性与食品安全人为分段监管之间的矛盾，使得食品安全监管部门之间的职责分工难以明晰，导致出现“既有重复监管，又有监管‘盲点’，不利于责任落实”的问题⑦参见马凯：《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》(2013)。。

在这种背景下，2013年3月启动新一轮机构改革，将国家食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局的食品安全监管职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等⑧参见2013年《国务院机构改革和职能转变方案》。。同时明确：国家卫生与计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定；农业部负责农产品质量安全监督管理；国家质量监督检验检疫总局负责对食品相关产品生产加工和食品进出口活动实施监督管理等①参见《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2013]24号)。。同年4月，省级及以下监管体制改革进入实质性操作阶段。食品安全监管体制从原来的“分段监管”为主转向主要按“品种”划分监管权限，同时也启动了《食品安全法》的修订工作。

总体而言，自1993年至今这段时期，中国的食品安全控制体制有了很大发展，食品安全控制理念和方式发生了重大转变，食品安全监管的组织体系不断完善，政府、行业协会、企业和消费者的合作治理得到重视，实现了从计划经济体制的食品卫生管理体制到市场经济体制下现代食品安全监管体制的转变。

四、小结及展望

从上述中国食品安全监管体制的变迁过程，我们可以发现：

(一)中国现行的食品安全监管体制是长期历史形成的产物

从建国初期至1982年间实行的“食品生产、经营主管部门为主、卫生部门为辅” 的食品卫生管理体制，到1982年至1992年间实行的“卫生部门领导、多部门共同负责”的混合管理体制，再到1993年至今逐步形成的多部门“分工负责、统一协调”的食品安全监管体制，整个食品安全监管体制变迁的过程与国家总体的经济体制改革、行政管理体制改革、法治建设相伴相随，与中国的政治、经济、文化、社会背景密不可分。因此，不能脱离中国国情，空谈食品安全监管体制的改革或者盲目移植国外经验。了解这一点，对分析和把握未来的改革方向、进一步完善食品安全法至关重要。

(二)政府食品安全监管职能的范围及履行方式不断完善

从1965年的《食品卫生管理试行条例》到2009年的《食品安全法》，立法层面上实现了从“食品卫生管理”到“食品安全监管”的转变，主要体现为两个方面：(1)监管职能范围实现了从“食品卫生”(food hygiene)到“食品安全”(food safety)的转变。食品卫生只是确保食品安全的因素之一，主要强调场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况等，不能涵盖涉及食品安全的所有环节和所有因素。食品安全不仅涵盖从农田到餐桌的全过程，而且应该是过程安全和结果安全的完整统一，强化事先预防、过程控制及可追溯并重。(2)履行方式实现了从“管理”到“监管”的转变。政府从食品生产、经营领域退出，从原有的所有者、经营者、管理者、分配者集于一身的内部管理体制，转变为与企业保持“适度距离”的、基于规则和科学的外部监管体制，强调食品安全风险评估、食品安全标准、食品安全信息发布等现代监管方式，体现了中国对政府职能及其履行的方式有了更加深刻、科学的认识。但是，如何改革食品安全监管的运行机制从而提高食品安全监管绩效，仍是需要不断改革和实践的课题。

(三)食品安全监管机构的独立性与可问责性日益受到重视

历史上政企合一、政监合一的弊端，使得国家越来越意识到监管机构独立性对提高食品安全监管绩效的重要性。从1993年食品领域的政企分离到1998年底以后推行工商、质监、食药监等部门省级以下垂直领导以及质检、工商、食药监等监管部门行政级别的提高，都体现了国家在确保监管机构独立监管方面的努力。同时，为避免食品安全监管部门成为“无责任的地带”，国家也不断探索监管部门的问责机制。以食药监部门为例，在2003年至2013年短短十年的时间内，国家食药监部门经历了从独立(2003)、到划归卫生部管理(2008)、到再独立(2013)的过程，地方食药监部门也经历了从省级以下垂直管理(2003)到地方分级管理(2008)的循环，体现了国家在加强问责方面的努力，同时也反映出食品安全监管机构的独立性与可问责性之间存在的张力。如何在确保食品安全监管机构独立监管的同时实现其可问责性，仍将是中国进一步提高食品安全监管绩效、确保公众食品安全的关键问题。

(四)理顺食品安全监管权配置的努力一直在持续

从计划经济时期主要按“国营企业隶属关系”划分管理权限，到过渡时期行业主管部门按“国营企业隶属关系”划分权限、其他部门按“阶段”、“品种”或“职能”划分权限，到市场经济体制确立之后的“分段监管为主、品种监管为辅”，再到2013年开始实行的主要按“品种”划分监管权限，中国食品安全监管权的配置不断完善。但是，多部门监管的体制始终未变。尽管食品安全法和国务院再三强调各部门间的协调合作，但效果并不理想，因多部门监管导致的监管重复、冲突、监管缺位和问责困难依然存在，如何走出多部门监管的困境依然是中国食品安全监管体制面临的核心挑战。

(五)政府、企业、社会的合作治理得到重视

国家和社会各界逐渐认识到，食品安全监管是一个复杂的、系统工程，不仅需要政府监管部门之间分工协调、密切配合，而且需要政府、企业、社会的合作治理。当然，基于长期以来形成的全能政府的理念与传统，如何科学界定政府食品安全监管职能的范围，如何实现食品安全监管的公私合作，仍是需要不断探索和实践的课题。对处于转轨时期的中国而言，在食品安全监管改革过程中，既要克服监管缺位的问题，同时也要防止监管过度的问题，当务之急是调动私人部门的积极性，实现政府部门与非政府部门的合作治理。

[1]PENG LIU. “Tracing and Periodizing China’s Food Safety Regulation: A study on China’s Food Safety Regime Change”[J].Regulation & Governance, 2010(4):249.

[2]刘鹏.中国食品安全监管——基于体质变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报, 2010(2):63-78.

[3]苏尚尧.中华人民共和国中央政府机构[M].北京:经济科学出版社, 1993.

[4]颜海娜.食品安全监管部门间关系研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2010.

[5]马英娟.大部制改革与监管组织再造[J].中国行政管理, 2008(6):36-38.

【责任编辑 侯翠环】

Independence, Cooperation and Accountability ——Tracing and Exploring China’s Reformation of Food Safety Regulatory System

MA Ying-juan

(College of Law and Political Science, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China)

The food safety regulatory system in China has been through three stages: food hygiene management system-the departments in charge of food production and operation were taken as principal actors and the hygiene department as supplement during the Planned Economy era; hybrid management system-the hygiene department leads and other departments are in charge of food hygiene during the shifting from Planned Economy to Socialist Market Economy; food safety regulatory system-multi-departments have been dividing the regulatory functions and coordinating unifiedly after Market Economy has been set up. During this process, Chinese Government gained deeper understanding on food safety regulatory function and achieved the transition from “food hygiene management” to “food safety regulation”. The institution of food safety regulation has been organized reasonably and regulatory agencies’ independence and accountability have been valued. The allocation of food safety regulatory power has been improved step by step thus regulatory powers have been divided from by the stage of food operation to by food species. The cooperation among food safety regulatory agencies has more often been focused on, as well as the cooperation among the government, enterprise and society.

food safety regulatory system; food hygiene management; food safety regulation; cooperative governance

2014-06-20

国家社科基金项目《行政法学视野下的中国食品安全监管体制改革研究》(09BFX023)；上海市浦江人才计划项目《食品安全合作监管机制研究》；上海市政府发展研究中心专项课题《食品安全监管政策的风险控制与法律应对研究》 作者简介:马英娟(1969—)，女，河北衡水人，法学博士，上海师范大学法政学院教授，主要研究方向：公法与政府监管制度。

K26

A

1005-6378(2015)01-0038-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.008