对企事业单位养老保险制度并轨的思考

□ 李 文

所谓养老保险制度并轨，是指对机关事业单位人员实行和企业职工基本相同的养老保险制度。最近几年，社会保障事业受到全社会的高度重视，机关事业单位人员和企业职工退休养老金待遇的差距过分悬殊引起了社会的普遍关注和不满，影响了社会和谐，要求企事业单位养老保险并轨的呼声越来越高。2015年1月份，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)，按照要求，机关事业单位养老保险制度从2014年10月1日起进行改革。我们要抓住这一改革契机，对公务员和事业单位人员养老保险制度进行创新性改革，做到与企业职工养老保险制度的并轨与衔接到位，构建一个令人民群众满意的中国特色社会主义养老保险体系。

一、企事业单位养老保险“双轨制”的成因与缺陷

20世纪90年代初，我国率先对企业职工养老保险进行了改革。此后经过很多年的实践，我国一步步建立了统筹互济的社会化养老保险制度，对各个各类企业之间的退休费用负担进行了平衡，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。随着时代的发展和改革的深化，这一养老保险制度模式已经基本覆盖了各类所有制企业职工和城镇居民。而在我国机关事业单位，养老保险制度多年来一直维持原样，改革进度没有进步，企业养老保险开始改革的时候，机关事业单位没有参加，一直延续着20世纪50年代确立的离退休制度，养老金仍由国家财政和单位按照退休前工资的一定比例支付，工作期间不需要交纳任何费用。这就是“双轨制”的由来。

现如今，我国经济飞速发展，社会进步加快，对养老保险制度提出了新的要求，由此机关事业单位长期以来一直延续的养老保险制度的矛盾开始不断暴露:一是现行的养老保险缴纳方式给国家财政和单位带来了较大的财政负担。因为公务员和事业单位从业者实际上并没有缴纳养老保险费用，等他们到年龄退休时，养老保险费用完全由国家财政或单位承担。随着近年来公务员和事业单位人员大量增加，国家财政和事业单位的负担越来越大。二是阻碍了人才的合理流动。由于机关事业单位与企业之间养老保险制度模式不同，企业职工缴纳养老保险费，而机关事业单位人员不缴纳，这导致人才在由一方向另一方流动时，由于养老保险关系相互转移接续存在的障碍，使人才无法顺利调动，从而制约了人力资源的有效配置。三是机关事业单位与企业之间的退休费存在很大的差距，激发了社会矛盾。如今，机关事业单位退休人员的养老金替代率在90%以上，而企业职工养老金的替代率仅在40%左右，远低于国际上通用的50%的警戒线标准。当前企业职工和公务员退休金差距大约是2～4倍，同类人员之间的养老金待遇差距拉大，必然会导致企业职工产生不公平感，不利于社会的和谐稳定。

多年来虽然一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳养老保险费用，养老保险体制和机制并没有发生根本改变。2008年，国务院在5个省市开展了事业单位养老保险制度改革试点，虽然遇到了不少的阻力，但也取得了一些成功的经验，为这次机关事业单位全面实施养老保险制度改革奠定了实践基础。

二、完善企事业单位养老保险制度“并轨”改革的措施

机关事业单位人员和企业职工养老金“并轨”改革的目标是两者之间人员实行大致相同的养老保险制度模式，养老金待遇确定和调整机制基本相同，在制度和规则上体现公平。国务院《决定》颁布后，拉开了我国机关事业单位的退休保障制度的改革帷幕。但我们从《决定》内容来看，不管是机关事业单位养老保险制度改革，还是与企业养老保险的“并轨”，都仅仅是确定了思路框架，具体措施还需要进一步完善。

(一)进一步完善并轨后养老保险制度体系。这就要求我们必须对基本养老保险费的缴纳方式进行明确规定，改变以往员工不缴费的方式，由单位和个人共同负担;对基本养老金计发办法进行改革，待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制，同时，要保持基本养老金正常调整频率，对机关事业单位退休人员和企业退休人员的退休金发放数额和涨幅进行统筹考虑，以保持社会和谐稳定;建立规范的规章制度，加强对养老保险基金的管理和监督，以确保养老保险基金安全;要建立机关事业单位和企业之间养老保险关系转移正常接续工作，促进不同性质单位人员的合理流动;要逐步完善职业年金制度，规范管理，拓宽投资渠道，保证职业年金的保值增值。

(二)妥善解决“账户欠缴”的历史遗留问题。机关事业单位养老保险制度改革实施后，对不同缴费年限的人员退休后的养老金如何发放问题，可借鉴企业养老保险制度改革之初的处理方式。对改革实施后参加工作、累计个人缴费年限满15年的人员，按照制度设计正常发放基本养老金。对改革实施前参加工作的“老人”和“中人”，没有实际缴费的年限，要做视同缴费年限来处理，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。对其缴费“欠账”，可以通过政府转移支付和国有资产化转等措施，由国家财政补缴充实账户，不能指望通过加大企业和职工的当前负担来填平历史债务，从而保证改革的总体平稳运行。这意味着，改革越是往后推迟，单位和职工养老账户的亏欠就越大，国家财政买单的代价也就越大。因此，为有效降低改革的代价和成本，为构建公平的国民养老保险基本制度和运行规则，养老金并轨改革尽早实施对各方都有利。

(三)处理好并轨后企事业单位职工养老保险待遇差别问题。企事业单位养老保险制度“并轨”重在转机制，“并”的是基本制度模式，“并”的是养老待遇确定和调整机制，也就是要把以前不同群体遵循的不同的规则，“并”成一个统一、公平的规则。并不是要把所有人的养老待遇“并”在同一个水平上，不是要把各类不同群体的待遇拉平。因此，养老保险制度的“并轨”制不应该通过降低机关事业单位养老金待遇去实现和企业职工养老金的拉平，而应该通过“补低缩差”来实现养老金待遇的公平。也就是说，改革要侧重于提高养老金低的企业职工的待遇，以此来缩小机关事业单位人员和企业职工养老金之间的差距。这需要财政的大力支持。

(四)建立养老保险基金的安全和保值增值机制。养老基金不同于一般的投资基金或者投机基金，通过市场投资来实现养老基金的保值增值，必须坚持安全和稳健投资的原则，拓宽投资渠道。根据当前国情，可采取实业投资、购买政府债券、投资公司股票、购买企业债券、委托金融机构进行信托投资、银行存款等多种形式进行基金的保值增值管理。在投资的过程中，必须要建立保障储备资金的投资机制，以此来保证养老保险基金安全性与流动性。通过规范和加强基金管理，取得部分资金的投资效益，从而保证在通货膨胀的情况下，确保退休人员养老金的及时发放。

(五)完善社会保险立法。在我国机关事业单位，一直以来存在的问题就是对于养老保险制度的改革速度过于缓慢，跟不上时代发展，究其原因，缺少社会保险立法是症结所在。党的十八届四中全会指出，要建设完备的法律体系，推进多层次多领域依法治理，在企事业单位，要推荐实行养老保险并轨制，想实现这个目标，必须完善我国社会保险立法。