国家治理视域中的政策评估困境及其破解路径研究——基于公共权力运行公开化的考察

钱再见 高晓霞

（1．南京师范大学国家治理与政府创新研究中心，江苏南京210023；2．南京审计学院大学外语教学部，江苏南京211815）

国家治理过程实际上就是一个国家中公共权力来源合法化、公共权力配置合理化、公共权力运行公开化和公共权力监督制度化的过程，而成功的公共政策评估是建立在公共权力运行公开化基础之上的，没有公共权力运行的公开化，客观、公正和规范的公共政策评估也就无从谈起。

一、国家治理视域中的政策评估及其公共权力基础

英语中的“治理”（governance）可以追溯到古典拉丁文或古希腊语中的“引领掌舵”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，与government的含义交叉[1]。随着全球社会对公共治理的日益关注，“治理”被赋予了多种定义，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”、“确定如何行使权力，如何赋予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序”，等等。根据Daniel Kaufmann等人的理解：“治理是一个国家的政府当局得以运行的传统和制度。治理包括如下三方面的内容：①政府被选择、监督和替换的过程；②政府有效制定和执行正当政策的能力；③公民和国家对管理经济社会互动的制度的尊重。”[2]从这一理解出发，笔者认为，国家治理能力至少包括国家政策能力、政府行政能力、社会自治能力和公民参与能力。其中，最为关键的要素就是国家的政策能力，它是国家能力中的突出方面，因为公共政策是政府等公共权力机构对整个社会的价值作权威性的分配，即政治系统是由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员[3]。从政治系统理论来看，政策能力建设不仅关注从利益表达、利益综合到政策制定的政策输入过程，以及付诸实施的政策输出过程，包括资源的提取、产品和服务的分配、行为的管制和象征及信息的交流，而且十分关心反馈的作用，这一反馈的环节就是公共政策评估。Thomas R．Dye认为评估是了解公共政策结果的过程[4]。Yehezkel Dror也认为，评估就是从反馈中进行系统的学习[5]。从国家治理的视角来观照，公共政策评估就绝不只是对政策过程和结果进行了解和学习的描述行为，而是对公共政策的效果、效能及价值进行检测、评价和判断的一种政治行为，实际上也就是要对政策过程中公共权力运行是否公平、公正、公开和有效而进行的监督和评价。

首先，治理的“善治（good governance）”目标蕴涵了公共政策评估目标的公益性。按照Marie－Claude Smouts的概括，善治包括四大要素：①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都需通过法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性[6]。可以说，善治就是基于公共权力运行公开化而实现公共利益最大化的社会管理过程，其中，公益性目标是治权合法性的来源。在公共治理中，政策是价值的具体表达，涉及资源和权力的分配[7]。如果说公共政策规划是公共权威机关基于公共权力运作进行公共资源分配并致力于达成公共目标和实现公共利益的过程，那么，公共政策评估就是通过对政策方案、政策过程和政策效果的评价促进公共权力合理配置公共资源，追求公共价值，维护公共利益的基础，也是实现公共政策过程民主化、科学化和规范化的必由之路。对公共政策进行评估，形式上是对政策方案执行前、执行中和执行后的评价，实质上则是行政权与公民权的再分配[8]。从这个意义上说，政策评估正是通过公共权力的合理配置和分权、控权而实现其公益性目标的。

其次，治理的参与性意味着公共政策评估主体的多元性。国家治理就是一种民主治理，强调参与性和多中心性。治理是一个比政府管理范围更广的术语，政府、私人部门以及志愿部门可以在服务功能上进行任意的替代。在实际中，Les Metcalfe和Sue Richards就把公共管理定义为“通过其他组织解决问题”[9]，并且强调其实治理是关于网络管理的。正如Jean－Pierre Gaudin所说的，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”[10]。Gerry Stoker认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心[11]。在新治理理论中，社会－控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受到的限制，声称不再有单一的主权权威，替代它的是：每个政策领域特有的多个行动者；社会、政治和行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及志愿部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会政治管理方式的结果[12]。公共政策评估主体就是依法有权直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织，公共政策评估中的关键问题是确立政策评估主体，即解决由哪些人进行政策评估的问题。无论是政府评估抑或是民间评估，也不管是正式评估或者是非正式评估，其对于评估者都有一定的要求，如法定的评估权力、独立客观公正的评估态度、不畏权势和不怕困难的敬业精神，等等。传统上，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策、实施政策和评估政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同的是，治理视域中的政策评估则是一个多元主体上下互动的管理过程，它主要通过官民合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施，其前提假设是“多中心”理论，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

第三，治理的透明性和责任性决定了公共政策评估过程的公开性。透明性和责任性是“善治”政府的重要标志。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。政府的合法性也需要公民的认同、需要政府透明度和责任性作保障。透明性是指政府没有任何偏见地向公众公开相应的信息，满足公众的合法需求，利益相关方都能够轻易地获取相关的、可靠的信息。责任性不仅是指在行政管理系统中下级对上级负责，更重要的是指对全体人民负责，责任性也意味着对政府不良行为的惩罚或制裁。透明性和责任性是相互依存的，没有一定程度的透明度，责任性会变得不完整、无意义；没有责任性，透明性也无法真正实现。

系统的政策评估可以使政策制定者和一般公众认识、了解某些政策的实际效果，并为政策讨论提供某种现实的背景。通过政策评估，检视特定政策的回应性和有效性，可以全面、准确地掌握政策制定及政策决策、政策执行的实际情况和政策执行过程中各主要功能环节的各项责任归属，使各类政策主体对各自的政策决策失误及其后果、政策执行不力及其后果、政策失败及其后果，明确其权责并承担相应的全部责任，绝不能推卸责任。责任性是确保“公共政策与实际实施之间的一致和对公共资源的有效配置与使用”的关键[13]。从这个意义上说，公共政策评估有着促进宪政民主政体下的“责任政治”和建设“责任政府”的功能。公共责任是责任政府或民主政府的首要之义，政府公共责任的产生与界定不是由政府自身决定的，而是由民众的利益和意志决定的。建立责任政府意味着要实现从政府对内负责到对外负责的转变，从政府自我评价到社会评价的转变，这就要求政府避免暗箱操作、实行政务公开、实现公共权力运行的公开化。所有这些都要求公众参与到政府管理活动中来，因为公众是社会治理的重要主体，要形成政府与社会的良性互动，必须扩大公民参与。

二、政策评估的现实困境及其权力逻辑分析

在我国社会转型时期，公共权力已形成政府、市场、社会和公民相互博弈的状态，出现了社会公共资源重新分配的格局。在这一大背景下，公共政策评估是公民权利制约公共权力、社会权力制衡公共权力的必然选择。但现实的政策评估却存在着种种难题与困局：有的评估活动难以展开、有的评估实际上只是一种形式而并无实效。在20世纪80年代中期甚至出现了所谓的“认同危机”，有不少批评者认为，评估研究虽然投入了大量的人力和物力，但其研究成果在政策实施过程中的利用率并不高[14]。

第一，政策评估对象的自利性影响了评估目标的公益性。公共政策评估的一个基本假设是任何一项公共政策或公共政策过程都不可能是完美无缺的，而公共政策评估的目的就是要从政策运行过程中发现问题、分析政策出现问题的原因，进而调整相关政策以提高公共政策绩效、维护公共利益。但是，政策制定者往往基于自身利益的考虑而强调政策决策的正确性。政策评估过程中作为评估对象的组织和个人常常存在着一种“评估恐惧症”，即个人及组织对仔细检视其决策逻辑的恐惧。在政策评估所面临的种种困难和障碍中，人为的抵制是最直接的，也是最为严重的。此外，组织的惰性也是评估的一个障碍。Aaron Wildavsky认为评估与组织是相互矛盾的，原因是组织追求稳定而评估必然带来变动[15]。

从权力逻辑来看，公共权力的运行是否具有妥适性、是否实现了公共利益则需要对其实施的政策及其结果进行评价。公共行政管理依靠的是一套精密的等级制公共组织结构和一套完整的公共行政权力体系运行机制，公共政策的制定和实施依赖于政府等公共权力主体的运作，公共权力在运作过程中会出现异质性而与权利对立，进而违背公共利益。政治场域中的行动者和经济场域中的行动者一样受到自身利益的驱动，作为权力的行使者，他们都存在非理性的一面，因而一切权力都存在被滥用的可能性。孟德斯鸠认为一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止，因此，要防止滥用权力，就必须设定权力的边界并且要以权力约束权力，而政策评估本身就是以监督权制约行政权、决策权和执行权。

第二，政策评估主体的单一性阻碍了评估过程的参与性。Kimberly A．Fredericks等人指出，近些年来，项目评估发生的变化主要体现在中央政府向地方的放权、服务提供中非政府组织参与的扩大、人们对政府效率的关注以及社会服务的提供所涉及的利益相关人的增多[16]。但评价政府政策制定和执行的政策评估常常都是由政府来主导的。

究其原因，根本上还在于公共权力博弈中行政权与公民权的非均衡发展态势，主要是行政权总是试图垄断公共权力，挤压社会权力的空间，其结果往往是侵蚀了公民权利的领域。由于公共权力的性质是保障个人权利实现的手段，所以，公共权力只是个人权利的一种伴随物。权力作为权利的产物，它的正当性来源于权利，权利和权力之间的关系只是一种委托－代理关系，一种监督与被监督的关系，其运行只有依民主范式方能取得其正当性。

公共政策主体主要是指国家权力主体，在实际政治生活中，国家公权力体系中最为典型的有立法权、司法权和行政权，这些权力迄今都是国家统治社会的主要权力，其中行政权是最具扩张性与侵略性的权力，是国家权力最核心的一种体现。在当代社会中，国家的行政权力日益扩张，甚至出现了“行政国家”或“以行政为中心”的现象，行政机关在公共政策过程中的地位和作用日趋重要。行政权的扩张就如同一把“双刃剑”，通过履行其执行和管理的职能所产生的社会效益是巨大的，但是如果控制不好，则会后患无穷。

第三，政策评估专家的依附性损害了评估结论的公信力。评估者不仅需要有法定的评估权力，而且还要具备一定的专业理论和方法素养、相关政策领域的政策知识、一定的政策分析能力。因此，政策评估就成了政策分析专家的工作任务和思想库的一项基本功能，但是，这一功能的实现依赖于相应的经济、制度、法律和政治文化环境[17]。现阶段我国的公共政策评估主体以政策的决策方或执行方为主，公共政策评估主体和被评估对象有着业务上或层级上的种种联系，多数政府部门在公共政策评估实践过程中，只是在系统内部通过自下而上的统计报表或总结报告等形式对本部门或本系统工作进行总结评估，使得评估主体在公共政策评估过程中带有很强的主观色彩，难以保持评估立场的客观性和评估结论的科学性。政策评估专家作为评估主体中的一支重要力量，其独立性的缺失直接导致评估结论的客观性不足，尤其是政府自身利益和公众利益冲突时，更会使得公共政策评估结论缺乏公信力。一些思想库的专家和政策分析人员，不去实地考察社会的现实问题和矛盾、实事求是地寻求解决问题的各种决策思路，而是把大部分精力都用来揣摩领导人的所谓“精神”、迎合某些领导人的心理需要、沦为领导人的“应声虫”、从事“御用咨询”、有时甚至是奉命论证。个别思想库及其专家为了满足自己的利益偏好，甚至自愿充当公共政策决策者的“吹鼓手”，导致其政策评估功能的“虚化”而成为摆样子的“花瓶”。

从权力逻辑来分析，政策评估是治理过程中监督权的实现方式之一，政策评估涉及对公共权威机关及其决策的监督和评判，是社会监督的一种形式。从这个意义上说，没有公民社会的发育和成长，没有对公共权力的制约、监督和责任追究，任何政策评估都只能流于形式。思想库常常被誉为西方社会中的“第五种权力”甚至是“第四种权力”[18]，联合国开发计划署（UNDP）则将思想库看作是“知识与力量之间的桥梁”[19]。在民主社会中，政策分析专家和思想库受委托进行政策评估其实是民主社会中代替公众对政府及其政策进行民主、公正和客观评判的一种机制。

第四，政策评估信息的封闭性降低了评估过程的公开性。Thomas Jefferson曾说过“信息即民主的流通货币”。美国政治学者Francis E．Rourke认为“政府过程公开并接受公众的批评和监督的原则，是民主不证自明的公理”[20]。透明性是现代国家治理的重要特性，强调“以信息公开为原则，以信息不公开为例外”，通过提高透明度强化民主授权，确保所授予的权力能够在行使的过程中得到监督。然而，政策评估过程中信息系统不健全、信息设备不完善、信息管理不到位和网络化管理意识淡薄等问题是广泛存在的突出难题。人为的信息封锁、落后的信息意识和不够完备的信息管理体制，造成政策评估过程中难以及时对有效数据和资料进行加工和整理，评估所获数据资料残缺不全或陈旧滞后，导致评估信息不对称，严重阻碍了客观、公正和科学的政策评估。

治理的透明性要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么，政府有责任通过合适的渠道尽快发布信息，方便大众知晓和使用。当代政府改革与信息公开先进技术工具的结合，使人们再次强调民主政府应该开放、可及和透明[21]。公民的信息获取权利是政府行政公开的法理基础，Mark Bovens甚至认为它是与T．H．Marshall所讲的公民权、政治权和社会权同等重要的第四种权利[22]。从这个意义上说，政策评估信息的封闭性其实是政府行政权对公民信息获取权和民主监督权的漠视，是公共权力运行公开化的最大障碍之一。

三、基于公共权力运行公开化的政策评估困境破解路径

从国家治理的视角来看，政策评估是提升国家政策能力的一种手段。在公共政策过程中，政策评估作为一个功能环节是基于公共权力运作而实现的对政策过程和政策效果的评价和判断，从这个意义上说，公共政策评估是保障公民权利、创造公共价值、实现公共利益的一种手段。公共政策评估说到底就是促进公共权力运行公开化的基础，反过来说，公共权力运行公开化又是破解政策评估困境的必由之路。具体地说，其基本路径是在放权、分权和授权的基础上，通过信息公开制度的实施，强化官民合作、促进公民参与并积极赋权，实现评估目标和提升政策能力。

（一）简政放权，实现政策评估主体的多元化

突破政策评估困境的一个重要路径就是“控权”。“控权”作为现代法治的基本精神，首先，应该体现在公共政策过程和运行体制之中，从这个意义上说，公共政策过程中的政府决策权应与执行权、监督权适度分离，通过进一步分权、放权，还权于民。通过在政府内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督、既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现民主化和科学化的决策、通畅和高效的执行以及全面、有力、到位的监督。其次，真正的监督来源于体制外的力量，来自于公民参与的监督和公众的评价，应该建立在“第三方”独立、客观、公正的评估基础之上。再次，要改变目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照360度绩效评估以及国外已有的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是受到政策影响的利益相关者的群体代表等多元评估主体的结合，实现评估主体多元化。最后，实现评估主体多元化的关键是要简政放权、防止行政权垄断公共权力、保障公民权、发挥不同社会权力在政策评估中的作用和影响力，充分认识到评估工作绝不是政策过程中可有可无的环节，它不仅是一种利益表达与综合的渠道，也是实现公共政策民主化和科学化的重要保障。通过公共政策评估，可以减少政策失误和执行阻力，提高行政效率，它不是某种附属的政治陪衬物，更不是个别机关和个人谋取私利的工具。此外，任何一项公共政策必然涉及社会资源的分配，为防止决策者随意决策、执行者选择性执行，必须通过制度把评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一。

（二）积极授权，推动政策评估的专业化和独立性

一般来说，政府人员常常偏好于证明自己的政策是有效的，而且在政府的内部也往往存在着各种各样利害关系的制约，因此，要求政府在对自己所制定政策进行评估的时候做到客观几乎是不可能的。另外，由于受传统文化的影响，政府的工作人员更习惯于服从上级的领导，为了自身前途也不会去反驳领导，这会导致公共政策评估的信息源受到上级政府部门偏好的影响，使得公共政策评估的结论不准确。所以，公共政策评估应该在简政放权和分权的基础上，积极推动外部评估，授权第三方实施政策评估。

外部评估的优点在于：①“外部人”能够保持一个相对客观的、中立的立场；②外部评估者更可能具备进行评估所必须的专业技能。外部评估的缺点则在于：由于外部评估（申请）接受有关单位的委托，因而在评估经费、评估资料等方面容易受到委托人的控制。同时，各种外部独立评估者自己组织的评估在获取评估所需的资料和经费方面也存在很大的困难，受到很大局限。在封闭的政府体制中，政府没有足够的胸怀承受外部对于自己执政能力的怀疑和评判，因而独立的第三方评估往往不容易得到政府的授权评估。要做好政策评估不是一件容易的事情，评估者本身必须是一位“勇敢者”，不畏权势、不怕困难，在经过客观、审慎的研究后，得出的结论认为要改变，就会果断地采取具体行动，作必要的政策调整甚至政策终结。由此看来，评估是一种“精神”、一种“伦理”，即所谓的“评估伦理”。

发展第三方独立评估，重要的是要成立独立的评估机构，授权其进行独立评估。首先，要建立真正独立的评估机构。如日本会计检查院作为日本的最高审计机关，行使着独立的审计监察权和财政监督权，还拥有特别检查权，国会可以要求会计检查院对特定事项进行检查，并将检查结果直接报告国会，可以从法律的依据和财政民主主义的观点出发考察会计检查院独立性的意义①。评估者要维持其客观性及独立性，只有保证评估组织的超脱地位，才能有效地避免评估工作不受政府的干扰，实现评估工作的客观性和独立性。其次，评估者的地位要有周全的职业保障。如美国联邦审计局（GAO）对国会负责，其首长任期为15年，以此作为保障。日本《会计检查院法》第3条就“院长的任命”作出具体规定：“会计检查院院长由检查官互选，并由内阁加以任命。”检查官的任期为7年，检查官在任期届满前，不得随意罢免。第三，评估过程中的信息公开。针对由于信息不对称而导致的公共政策评估障碍，政府应进一步落实信息公开法律制度和相关政策，完善信息公开制度，从封闭政府走向开放政府，使公共政策评估参与主体在评估前可从有关部门那里获取评估对象的全面、真实信息，建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足对公共政策评估的信息需求。最后，评估者要有独到的评估理论视角、方法和技术。评估研究要以客观事实为依据，克服在微观层次上的方法论缺陷。如果方法论上存在缺陷，就会直接影响评估结果，从而影响政策评估本身。可以说，方法论上的科学性是评估者和评估机构得以维持其独立性、专业性和科学性的先决条件。

（三）充分赋权，推动政策评估的公开化和参与性

第四代评估是一种响应性的建构主义式评估。评估设计时应该建立民众参与渠道，重视政策相对人（政策利害相关者）的感受，也就是了解政策相对人的要求、关切和议题。用相对性替代绝对性、用授权替代控制、用局部理解替代普遍性诠释、用谦逊替代傲慢，这就是第四代评估者得到的最明显的收获[23]。美国教育评估学会前任主席David Fetterman也强调评估的目的在于促进社会公正，主张采用赋权评估的方法，其核心是对评估过程的关注，通过对话、多元主义、利益相关者的全程参与来实现评估对社会公正的促进[24]，他的评估方法中的利益相关参与者不同于以往的利益相关者，这里的利益相关者不只是考虑政策诉求的对象，而是从评估开始到产生结论全程参与的评估者。

赋权评估的要义就是要打破传统的单一性、集权式的评估，从单向评估转到多向评估，调动政策制定者、政策执行者、政策分析者、政策相对人、政策利益相关方以及公众广泛地参与政策评估，并且是在协商中进行评估。Frank Fischer认为这种民主化的政策评估理念始于哈罗德·拉斯韦尔创立“民主的政策科学”的初衷，而政策协商的逻辑就是要把这一口号付诸实施[25]。对于哈贝马斯来说，现代社会——或者任何社会——的政治观点都采用了“系统地歪曲沟通”的形式，占主导地位的统治群体力求通过控制和操纵基本社会观点背后的意识形态共识的假设来确保他们的权力。权力精英们对那些挑战自己意识形态共识的观点设置障碍，他们限制或者拒绝某种现实主张和价值判断进入公共协商过程。但是，如果没有被议论的政府，民主将不复存在[26]。“讨论”同权力之间的关系既微妙又复杂。虽然“政治讨论”不能等同于权力，它却能传播着、产生着权力，它既可以作为控制的工具，又可以作为解放的工具，当然，讨论需要在哈贝马斯所谓的公共空间中进行。民主必须辨认、区分公共利益和其他各种利益，并揭示新出现的利益和关切[27]。Robert Alan Dahl甚至建议，每个公民都应该在某个咨询委员会里服务一年，咨询委员会的成员应保持经常的通信往来，并且咨询委员会要成为一个在法律上制约代表的制度化机制②。Peter De Leon则建议通过“参与型政策分析（PPA）”增加面对面交流的环节，随机选择那些可能被特定政策影响的公民，在一年之内，与政策制定专家和官员会面，在行政事务上影响他们决策[28]。向公民进行咨询和协商是为了使行政国家合法化，参与性政策分析也使专家的实践满足政治赋权的要求，这种专家被重新定义为公共知识和赋权的“促进者”，他们不仅仅提供数据，而且努力把过程评估与技术评估的经验主义要求结合起来。有了相关知识，公民就能够形成他们自己的观点，并且能够进行交流。John Dryzek教授认为，这种交流可以看作是一种对话，在对话中，公民和社会科学工作者们都通过彼此对抗扩大了自己的视野[29]。从这个意义上说，政策专家跟公民的角色将不会明显地截然不同。David C．Paris等进而提出，分析家最好被看成是一个“有专长的公民”[30]。总之，公共政策的评估应该建立在各个利益团体平等协商的基础上，通过赋权，包括知情权、言论权和监督权等，促进公民参与政策评估。

在公共政策评估活动中，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的公共政策评估主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。此外，政策对象作为一个重要的评估主体对政策效果有亲身感受，对公共政策最有发言权。因此，作为政策对象的社会组织和公众代表也不能缺位、不能缺失话语权，社会组织和公众作为政府行为相对人参与公共政策评估，不仅能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。

注释：

①参见西川伸一．会計検査院の独立性をいかに強化するか－－鴻池「決算革命」の動向にかかわらせて．（政経論叢．2005．第74巻第1·2号．125－160頁）。

②参见Robert Alan Dahl．AftertheRevolution：AuthorityinaGoodSociety．（New Haven：Yale University Press，1970，pp．149－150）；Robert Alan Dahl．DemocracyandItsCritics．（New Haven：Yale University Press，1989，p．340）．

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