新环保法视角下环保NGO公益诉讼分析

2015-03-19杨伟伟

城市观察 2015年2期

◎ 杨伟伟谢菊

环保NGO（Non-governmental-organization）是指致力于环境保护，为社会提供环境公益服务的非营利性、非政府性的社会组织[1]。2015年1月1日开始实施的新修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新环保法”）规定：“依法在设区以上的市级人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。新环保法赋予了环保NGO公益诉讼的主体资格，结束了环保NGO长期公益诉讼无法可依的局面，标志着我国环境公益诉讼困局的破冰。为了更好地推进新环保法的施行，本文结合新环保法相关内容，在对近年来环保NGO参与环境公益诉讼面临问题及原因进行分析的基础上，提出了相应对策，以期促进新环保法的有效施行。

一、环保NGO参与公益诉讼普遍存在的问题

参与环境公益诉讼的数量不多，参与环境公益诉讼的主观意愿不强，公益诉讼的实际效果欠佳是环保NGO公益诉讼普遍存在的问题。

（一）参与数量不多

环保NGO参与公益诉讼的数量并不多，主要体现在以下两方面：

一是提起公益诉讼的环保NGO的数量不多。自1996年以来，我国环境群体性事件一直保持年均29%的增速,而在十一五期间，我国环境信访30多万件，行政复议2614件。相比之下，公益诉讼案件仅1010件[2]，且大多由行政机关和地方检察院提起，由环保NGO提起的环境公益诉讼极少。据最高法出台的关于环境公益诉讼的司法解释，截止到2015年1月，全国共计700余家环保NGO有资格依法向人民法院提起公益诉讼。但自今年1月1日至3月31日，仅有中华环保联合会、自然之友和福建绿家园三家环保NGO提起公益诉讼，仅占可提起公益诉讼主体的0.43%。与不断出现的环境群体性事件相比，提起公益诉讼的案件少。也就是说，新环保法的施行并没有导致环保NGO井喷式地提起公益诉讼。

二是公益诉讼的立案数量不多。据统计，自今年1月1日新环保法实施至3月31日，环保NGO提起的公益诉讼仅立案四起，一起是由自然之友和福建绿家园环保组织共同提起的，其余三起则是由中华环保联合会提起的[3]。今年2月贵州省最高法院统计结果显示，该省近年来环境纠纷数量大幅度增长，但真正通过公益诉讼渠道解决的不足1%[4]。

（二）主观意愿不强

据自然之友的调查结果，截至今年2月2日，全国仅有十几家民间环保NGO“有意愿”开展环境公益诉讼尝试，“多家民间环保NGO坦言无意参与公益诉讼[5]。”

据民政部门2015年的统计显示，根据新环保法全国有资格提起环境公益诉讼的700余家NGO中，绝大多数是具有官方背景的行业协会[6]。这些环保NGO主要开展环保知识的宣传和教育，对环保领域的维权行为极少涉及。据中华环保联合会2015年的一项调查显示，只有30%的官办环保NGO表示会将环境公益诉讼作为首要维权手段[7]，官办环保NGO提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不强。笔者认为，这与官办环保NGO碍于地方政府的行政压力不无关系。

（三）环境公益诉讼判决执行欠佳

环境公益诉讼判决后的执行结果难以达到预期目标，也是环保NGO公益诉讼普遍存在的问题。判决结果难以达到预期目标主要体现在以下两方面：

一是索赔金额后续使用的问题。新环保法实施之后，环保NGO提起诉讼立案的四起环境案件均向法院申请，要求污染企业赔偿款项。如2015年3月19日中华环保联合会诉山东德州晶华集团空气污染一案，要求索赔2820万元环境修复费[8]。然而，在判决生效后的执行阶段，如何确保索赔款项真正用于环境修复却很棘手。目前不少省份将法院判发的赔偿款项转入各省专设的生态修复基金或财政专户，用以修复被破坏的生态环境。但环保NGO无法对该资金的分配和使用行使有效监督。

二是判决中的有关环境修复的具体措施无法得到认真落实。环境公益诉讼案件审理结束之后，由于企业与地方政府之间利益相连，地方政府出于维护自身利益的目的，不执法或者是执法不严现象普遍存在，故而缺少对污染企业后续环境修复的监管，造成生效的判决措施不能得到有效的执行，环境污染问题反复发生。

二、造成环保NGO公益诉讼困境的原因分析

笔者认为，新环保法公益诉讼条款存在欠缺、公益诉讼原告诉求保障不足和环保NGO自身能力薄弱是造成上述困境的主要原因。

（一）环境公益诉讼条款规定存在欠缺

新环保法公益诉讼条款对环保NGO公益诉讼主体范围的限制过多，以及缺少对环境公益行政诉讼的具体规定，直接影响环保NGO参与公益诉讼。

其一，新环保法第五十八条规定，只有符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”条件的环保NGO，才能依法向人民法院提起诉讼。此条款对环保NGO的合法性、专业性、连续性、公信力和公益性作出了严格规定。根据此条款，全国仅300余家环保NGO有提起公益诉讼的资格。截至2014年底，我国共有生态环境类NGO将近7000个，有资格提起公益诉讼的仅占4.3%。虽然最高法出台的司法解释将诉讼主体扩大至700余家，但具备资格的环保NGO仍仅占10%。而在美国，其公民诉讼条款规定：任何人（包括任何环保NGO）均有权代表自己对任何人（包括美国政府及其政府机构）提起一项民事诉讼[9]。与美国相比，新环保法对我国环境公益诉讼主体范围的界定则过于狭窄。严格的限定条件，将诸多民间环保NGO排除在外。

其二，新环保法对环保NGO能否提起环境行政公益诉讼并没有清晰的界定。新环保法第五十八条规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，可以向人民法院提起诉讼。这条条款属总括式的规定，没有明确环保NGO能否就行政机关监管失职行为提起公益诉讼。而且，在新修订的行政诉讼法中，也没有确认环境行政公益诉讼制度。但在现实生活中，因行政机关疏于履行环境管理、监督职责导致环境污染的事件屡屡发生。由于行政机关不作为或者滥作为造成的环境损害，较之被告企业的污染行为更为严重。而新环保法和新修订的行政诉讼法均未对环境公益诉讼做出相关规定，从而导致环保NGO无法提起环境行政公益诉讼。纵观国外，无论美国还是印度，均将环境行政公益诉讼纳入环保NGO公益诉讼之范围。

（二）公益诉讼原告诉求保障不足

环境公益诉讼原告诉求保障不足是制约环保NGO提起环境公益诉讼的重要因素。环保NGO公益诉求保障不足主要体现在立案难、取证难和诉讼费用高三方面。

其一，立案难。因环境公益诉讼涉及多方利益主体，而在现有司法体制的制约下，各级人民法院的人事、财政大权往往掌握在同级政府手中[10]。因此出于自身利益的考虑，地方法院不愿受理环境公益诉讼。2013年，中华环保联合会一共提起8起环保公益诉讼，但无一案件被法院受理。纵观2000年至2013年环境公益诉讼的整体实践，在已受理的环境公益诉讼案件中，由环保NGO提起立案的仅占13%[11]。

其二，取证难。环境公益诉讼在证据搜集方面也存在较多困难。在环境污染信息不对称的情况下，环保NGO很难获取相关的证据。加之地方保护主义，一些地方政府拒绝提供有关环境污染的数据。而环保NGO如果要请求赔偿，又必须提供专业鉴定单位评估的损失额。但目前我国还没有一家经官方授权的专门从事环境污染损害程度的鉴定机构，导致环保NGO鉴定无门，无法获取相关的证据资料。

其三，诉讼费用高。中华环保联合会副秘书长表示，一般说来，一个典型的环保公益诉讼案件需要费用20万至30万，主要用于取证、调查，支付调研费、鉴定费和评估费等费用[11]。据北京大学2014年的一项调查显示，只有4%的环保NGO认为环境公益诉讼费用不是问题，96%的环保NGO认为公益诉讼费用超过了组织自身的可承受范围[12]。

（三）环保NGO自身能力薄弱

据中国社科院2014年底的一项调查显示，全国符合提起公益诉讼资格且有能力提起的，不到30家[13]，仅占可提起公益诉讼环保NGO总数的4.3%。专业性不足、资金短缺和诉讼能力弱是影响环保NGO参与公益诉讼的主要因素。

其一，专业性不足。环境公益诉讼涉及复杂且专业的环境问题，诉讼前期的调研取证更需要专业人士和专家队伍的支持。而目前我国环保NGO多数处于初创阶段，缺乏专职的环境工程师，一些环保NGO仅有几位专职工作人员和实习生，工作多集中于环境教育和宣传，搜集环境污染证据的能力明显不足。

其二，资金短缺。据中华环保联合会2014年对我国民间环保NGO的调查，没有固定经费来源的占76.1%，基本没有资金来源的占22.5%，资金在5万元以下的占81.5%[14]。另外，我国大部分环保NGO均是依靠开展环保项目的经费来维持组织机构的自身运转，而受资助的环保项目则有年限限制，一般以一年为期。而在公益诉讼过程中，从立案到判决再到执行均需要环保NGO大量的财力投入，大部分的环保NGO因资金短缺难以承受，因此环保NGO参与公益诉讼的主观意愿并不强烈。

其三，诉讼能力弱。目前我国环保NGO提起公益诉讼主要是求助于志愿性或者是公益性的律师。大多数的环保NGO缺少专门的法律工作人员，缺乏诉讼经验，欠缺环保法律知识。由于资金的匮乏，又没有能力聘请专门的诉讼律师代理诉讼。

三、新环保法视角下环保NGO走出公益诉讼困境的对策

笔者认为，只有完善环境公益诉讼条款，对环保NGO采取多元激励措施，加强环保 NGO的自身能力建设，才可能真正使环保NGO走出公益诉讼的困境。

（一）完善环境公益诉讼相关条款

其一，明确界定环保NGO参与环境公益诉讼的类型。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，两者相辅相成且地位相等，均为环境公益诉讼不可缺少的一部分。而新环保法和新修订的行政诉讼法却对环境行政公益诉讼没有清晰的界定，从而导致环境行政公益诉讼无法施展。与此同时，最高法也仅就环境民事公益诉讼出台了司法解释，而对环境行政公益诉讼没有涉及，新修订的行政诉讼法亦是如此。因此，相关部门应加快完善环境行政公益诉讼方面的法律法规，对行政机关在环境保护方面的不作为和滥作为是否符合“污染环境、破坏生态、损害社会公众利益行为”作出司法解释，从而为环保NGO提起环境行政公益诉讼奠定良好的制度基础。

其二，逐步降低环保NGO参与环境公益诉讼的门槛。新环保法对参与公益诉讼的环保NGO的条件作出了严格的限定，从而导致诸多草根类环保NGO无法获得提起公益诉讼的主体资格。笔者认为，相关部门不应因担忧环境公益滥诉行为的发生，而对参与环境公益诉讼的主体资格设置过于严格。新环保法应逐步放开对环保NGO的专业性和公益性的限制，从而使环保NGO充分发挥环境监督和生态保护的作用。另外，由于新环保法的规定仍比较原则化和抽象化，在公益诉讼的程序、公益诉讼的实操等方面缺乏完整全面的实体规范。因此，应制定和健全环境公益诉讼规则，从环保NGO提起公益诉讼开始，至立案审理再到判决生效整个诉讼过程，均应有完整的规则加以规范约束，从而使得环保NGO公益诉讼有法可依，减少地方保护主义对环境公益诉讼的不当干预。

其三，给予环保NGO参与环境公益诉讼一定的费用支持。目前我国环境公益诉讼的费用一般由原告自行支付，其中包括鉴定费、律师费、调研费等等，高昂的诉讼费用是制约环保NGO提起公益诉讼的重要因素。建议借鉴相关做法，如美国《有毒物质控制法》和《濒临物种法》等16项环境保护法律均授权法院在“认为适当时”判发律师费用用于当事人；除了律师费用外，法院还可以酌定专家鉴定费，用于环境公益诉讼技术支援和支付参与评估的花费[15]，应完善我国环境公益诉讼条款，在政策层面对环保NGO环境公益诉讼费用给予一定的支持。

（二）采取多元化的激励措施

其一，精神激励。一是要提高环保NGO工作人员的社会地位和政治待遇。各级党代会、人代会和政协会议要将在环境治理方面作出突出贡献的环保NGO工作人员吸纳整合，发挥其参政议政和建言献策的作用，从政治上体现对环保NGO的重视。二是要发动电视、广播、杂志、报纸等多种媒体，加大对环境公益诉讼方面卓有成效的环保NGO的宣传，提高环保NGO公益诉讼的意愿，坚定其热爱环境、保护环境的信念。三是要大力宣传公益诉讼的法律精神，建立正确的舆论导向。四是要鼓励环保NGO参与到判决执行过程之中，监督赔偿款的后续分配使用，既实现了赔偿款全额用于环境修复和生态保护的目的，又在一定程度上激励了环保NGO参与的积极性。

其二，给予环保NGO诉讼费用减免的激励。通过多种形式给予环保NGO费用的减免激励，解决其公益诉讼费用难题。一是允许环保NGO通过环境公益诉讼获取一定的收入，用以支付环境公益诉讼相关的诉讼费用。环境公益诉讼案件胜诉之后从赔偿款中给予环保NGO一定的金额，用以支付各种公益诉讼费用。二是为环保NGO减免相关的诉讼费用。将诉讼费用由败诉的被告承担，让被告企业支付原告的诉讼费用，从而免除原告高昂的诉讼费用。三是政府应加大环境公益诉讼专项资金支持力度，各地方政府应设立环境公益诉讼专项基金，便于环保类NGO在提起环境公益诉讼时提出申请资助，从而尽可能的解决环保NGO诉讼费用的担忧。

其三，降低环保NGO的登记门槛和制定优惠的税收减免激励。通过降低环保NGO的登记门槛和制定税收减免政策，促进环保NGO的良性发展，从而大力激发环保NGO参与公益诉讼的积极性。虽然十八届三中全会决定指出公益慈善类的社会组织直接登记，这类社会组织是否包括环保NGO并没有明确说明。目前我国对环保NGO仍实行双重管理制度，一些民间环保NGO因找不到业务主管单位仍处于登记难的状态。因此，为大力促进环保NGO的良性发展，促使其发挥在环境治理方面的积极作用，政府部门应降低环保NGO的登记门槛，让环保NGO直接登记，免除注册费用，为环保NGO的成立和成长搭建平台，拓展空间[16]。而在环保NGO的税收优惠政策方面，因我国目前仍没有系统的NGO税收优惠法，故环保NGO的税收优惠地位也没有得到真正的确认，从而导致仅有2%的环保NGO能够享受税收减免政策[17]。因此，我国应完善相关税收优惠政策，扩大环保NGO享受税收优惠的税种，拓宽其税收减免范围，促进其健康发展。