《就业促进法》实施中的问题探讨

□孙晋晋

2008年1月1日实施的《中华人民共和国就业促进法》填补了我国促进就业方面的法律空白。《就业促进法》对于促进就业问题，从政府政策支持、就业服务和培训、就业公平以及就业援助等方面都作了明确规定。这些规定体现了国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，多渠道扩大就业，建立长效机制，积极促进经济发展和社会和谐稳定的战略方针。《就业促进法》连同《劳动法》和《劳动合同法》一起构成了我国就业劳动市场的法律基础。然而，《就业促进法》经过多年的实施，并没有实现民众预期的明显效果，一些条款的宣示性意义远远大于实践性意义，实施细则不够明确，缺乏实际的操作性。

一、法律条文中的概念界定和判定标准不够清晰

法律的最大特点在于它的概括性、规范性和明确性。所以，在立法过程中，对其内容都必须有具体明确的规定，有标准有尺度，能给人们的行为提供规范的标准和方向。然而《就业促进法》中对一些概念的界定并不清晰，导致在《就业促进法》在实施了多年后，依旧还有很多法律条文规定过的细则被违反却始终不能禁止，如就业歧视。《就业促进法》中第三条规定“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。有平等就业和自主择业的权利。”第二十六条规定“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。”然而什么是“就业歧视”，除了上述条款中涉及的几个方面外，并没有针对就业歧视的细节进行明确规定，也没有具体的判断标准。在调查中发现，将近60%的应聘者曾经遇到过性别歧视、户籍歧视和健康歧视等情况。尤其是在一些女性应聘者应聘的过程中，婚育状况往往作为用人单位将其拒之门外的“正当理由”。正是由于就业歧视的界定并不清晰，取证也非常困难，用人单位就会制造和利用各种各样的“正当选拔机制”筛选掉那些他们认为不适合的人选，把就业歧视变成正当的选拔条件。比如，有些用人单位为了躲避相关法条对于公平就业的规定，会让所有应聘者签署自愿接受传染病病原检查的条款，若发现应聘者是传染病病原携带者，就会用别的理由拒绝接收应聘者。由于“公平就业”不易取证，则使得本法的第三十条形同虚设。又如《就业促进法》中政策支持部分的许多条文都未明确规定法律主体的权利和义务，对大多数给予优惠的政策都是片面的规定，并没有细化和明确，所以无法从法律上保障这些优惠政策能够真正被落实。

二、法律条文中的法律责任与法律救济不够明确

《就业促进法》中对于法律责任的规定并不清晰。一方面，本法中涉及到的部分法律责任相对应的责任行为比较模糊，难以确定。比如，第六十条规定“劳动行政部门应当对本法实施情况进行监督检查，建立举报制度，受理对违反本法行为的举报，并及时予以核实处理”虽然已经说明了相关劳动保障部门的行政职责，但是表述并不够明确。而第六十一条中对“滥用职权、玩忽职守”等行为也并未设立判断的标准，使得本条款成为宣示性的条款，在一定程度上阻碍了司法操作性。另一方面很多行为方式并没有相对应的法律责任，比如反就业歧视的相关内容，并未对就业歧视的法律责任作出明确规定。并且《就业促进法》的司法救济程序规定还不完善。如第六十二条规定的“实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼”，这样的条款只是偏重于原则性的规定，怎样提起诉讼，提起何种形式的诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼等等情形都尚未提及。《就业促进法》没有明确规定其适用范围，如果根据《劳动法》的规定，国家机关招录公务员的行为可以适用在《就业促进法》的范围内，当录用条件侵犯到就业公平时，应聘者可以提起行政诉讼。然而我国《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定里并没有把国家公务员录用工作过程中出现的歧视现象纳入受理范围。这样一来，国家公务员录用条件成为行政机构的行政规章制度，就业平等权受到侵犯时就无法得到司法救济了。倘若就业歧视现象是发生在一般企业或者事业单位，则应聘者可以根据《就业促进法》第六十二条的规定，通过提起民事诉讼实现司法救济。而现行的民事诉讼制度对于此类案件的接纳和处理同样不容乐观。此外，责任条款是法律条文中必备的实体条款，必须明确到位。无论法律的条文具有怎样的强制性，没有责任条款对相关行为惩罚细则的明确，都会大大影响法律的可操作性，从而使法律也失去它的威严。比如，第六十六条“依照有关法律规定给予处罚”和第六十七条“依法给予处罚”，并没有具体说明有关法律是指什么法律，依法依的是什么法，这样不明确的条文会造成判断标准模糊不清，或导致在实践中的权力滥用。

三、法律条文本身的可实践性不强

《就业促进法》虽然已经实施多年，可它的可实践性并不强。首先，对于长时间存在的一些社会关注度比较高的问题并没有涉及。比如，行业之间的待遇差别问题，应届大学生到基层就业的政策支持问题，促进就业政策的财政支持问题等等。这些社会问题在法律上没有得到体现，就使整部法律失去了实践意义。同时，就业本身是个动态的过程，就业形势根据经济发展形势的变化而变化。《就业促进法》制定的目的是要跟随这个变化，充分调动就业促进制度中各个主体的积极性，尽可能的减少不当因素，从而缓解就业压力。而《就业促进法》却很少提及市场的作用。在市场经济中，非法律因素既定的条件下，劳动力资源必须接受市场的调配，在遵守市场规律的前提下，才能发挥作用。所以，促进就业应该与经济发展实现良性的互动。一方面充分发挥就业促进体系中各个主体的功能，另一方面不违背市场经济的客观规律。比如，第十二条中规定“国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。”这仅仅是从促进就业的方面来表述的，当它与国家“鼓励发展高科产业的产业政策”相违背时，就需要地方性法规和相关司法解释的有力补充。比如像第十七条那样，给予足够的优惠政策等。

《就业促进法》的立法目的是为了在保证公正、公平的就业权利下促进就业，推动市场经济和扩大就业的共同发展，最终实现社会的和谐稳定发展。《就业促进法》在实施中不可避免会出现法律概念不清晰、法律责任不到位，法律救济程序不明确等现象。《就业促进法》是用法律的形式来规范与就业相关的行为，使市场经济在正常秩序下能够发挥促进就业的作用。从法律条文的内容上来看，本法是就业政策法律化的产物，却没有很好地利用相关政策来支持法律条文的内容，使得它在施行中出现了很多障碍，不能充分发挥它的作用。尽管《就业促进法》的“宣示性”远远大于它的“实践性”，但在具体使用的过程中，还是可以通过司法解释、地方性法规以及相关部门的规章制度等等来逐步缩小差距，从而使该法的实用性大大加强，达到良好的效果。

［1］李雄.论平等就业权的界定［J］.河北法学，2008，6

［2］尹良平.《就业促进法》若干问题的评析［J］.法治与社会，2015，2

［3］李静.《就业促进法》中平等就业权司法救济条款的缺陷与完善［J］.现代财经，2008，2