云南生态移民工作存在的问题与对策研究*

罗维有

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

习近平总书记考察云南时指出:“希望云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章。”这是沉甸的重托，殷切的期望，又指明了云南跨越发展的方向。党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。这又给予云南生态保护区和生态脆弱地区转型发展有力支撑。加快实施生态移民工程建设，是一条实现云南跨越式全面发展，“谱写好中国梦的云南篇章”的必由之路。

一、云南生态移民工作的现状

生态移民 (eco－migration)，指为保护生态或让生态得到修复，而将原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区的人口迁移出原居住地的移民;也指将自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件或不具备就地扶贫条件地区的人口搬离原来的居住地，在另外的地方重建家园定居的移民。生态移民包括两个层面的外延:既指生态移民这一行为，又指作为迁徙主体的移民。通过移民的方式，使他们集中定居，形成新的村寨，使生态脆弱地区实现人口、资源、环境和经济社会的协调发展，切实保护恢复生态环境。这里探讨的生态移民既指使生态系统得以恢复和重建为重心的移民，也内在地包含着当前局部实施的扶贫移民、自然灾害移民和水利工程建设移民。因为这些移民的迁出，停止了对原居住地生态环境的破坏，使生态环境得到了修复和保护。

云南是我国西南边疆少数民族聚居连片特困地区，也是国家划定生态保护红线的主要生态功能区，是我国西南生态安全的屏障。目前，在全国14个连片特困地区中，云南省涉及滇西边境片区、乌蒙山云南片区、迪庆藏区和滇桂黔石漠化等4个片区91个县，数量居全国第一位。这些连片贫困地区不仅面积大，而且生态环境脆弱，贫困人口多，贫困度极深。按照国家人均纯收入2300元的扶贫标准，截至2013年底全云南省还有600多万贫困人口，并且大部分生活在生态功能区和生态脆弱、自然条件恶劣地区。贫困破坏该地区生态环境，而生态环境遭受破坏恶化又导致贫困不断加深。摆脱云南生态环境与民族群众贫困恶性循环怪圈，破解生态保护区、生态脆弱地区自然和人口的双重压力困境，实现生态环境得以保护修复、民族贫困人口得以彻底脱贫致富、民族团结社会稳定边疆巩固的多赢跨越发展，有效途径就是实施云南生态移民工程建设。

当前云南实施生态移民工程建设正面临前所未有的机遇。在国家建设总体布局的生态文明建设中，云南是我国西南生态安全的主要屏障、主要生态功能区，是生态文明建设的排头兵。在国家战略层面，云南是新一轮西部大开发重要因子和广大西部地区走出国门的先行区，是“一带一路”面向南亚、东南亚辐射的中心，是面向西南开放的重要“桥头堡”，是“天保工程”的主体区，是国家特困连片主要区域、扶贫攻坚的主战场，还是我国西南民族边疆稳定的示范区。这一切都为云南实施生态移民提供了难得的机遇条件。

云南实施生态移民工程建设实践，初步积累了成功的经验。在易地搬迁扶贫试点基础上，1999年，云南省人民政府颁布《关于实施易地开发扶贫的决定》，全面启动易地开发扶贫工作，易地搬迁扶贫采取“政府引导、群众自愿、量力而行、自力更生”以及县内就地、就近、小规模集中和插花安置为主的方式进行。2009年开始进一步探索移民就路、移民就市、移民就水的新路子，采取小规模集中、插花安置方式就近就地安置一部分，与工业化、城镇化、经济结构调整、生态环境保护建设相结合，在城镇安置一部分。扶持资金渠道也得到了进一步拓宽，包含财政扶贫资金、国债易地搬迁资金、地方政府债券资金等。易地搬迁人均补助标准达到6000元。

云南省已有16个州 (市)的110多个县(市、区)实施了易地扶贫开发项目，共转移安置贫困农民100多万人。绝大多数农民搬迁到安置区以后都已基本解决了温饱问题，部分农民实现了小康。通过大力扶持安置区建设，贫困人口的生产生活条件明显改善，安置区基本实现了通水、通电、通路，广播电视电话覆盖率在80%以上，基本解决了上学、就医的难题。这为云南推进实施生态移民工程建设提供了范例，增强了生态移民的吸附力。

生存在生态环境保护区、脆弱区、自然灾害区、边境地区的民族贫困群众具有搬迁的积极性。从对这些地区的民族群众问卷调查结果显示，有近75%的村民都表示愿意搬离现居住地，特别是生态脆弱区、自然灾害区的村民100%愿意搬离现居住地。其中占84%的村民对迁入城市的生活表示担忧，赞同迁入新农村;占16%表示赞同选择城镇作为迁入地，对迁入城市的生活表示有信心。

二、云南生态移民工作面临的问题

云南从上个世纪末启动生态移民工程建设，主要集中于受自然灾害威胁的移民、易地搬迁扶贫移民和水利水电工程建设移民。针对保护生态环境而进行的移民，至今还没有专项资金保障和政策支持。云南近20年的生态移民实践探索，取得了成效经验，但也正面临着较多问题亟待解决。

1．对生态移民的认识不到位，搬迁补助标准偏低，移民安置点基础设施建设滞后，群众后续产业发展难度大。首先，当前云南生态移民工程建设普遍缺乏科学的理论指导，大部分干部群众对生态移民的复杂性、系统性和艰巨性认识不足，生态移民缺乏移民的积极主动参与，组织实施搬迁安置难度较大。其次，生态移民在实施移民搬迁、迁入区基础设施建设、移民后续发展上都需要大量的资金投入，但国家没有针对生态环境保护的生态移民专项资金投入，自然灾害移民和扶贫移民的移民专项资金投入也因搬迁移民试点增多而长期得不到提高，加上财政的转移支付要求资金配套，而生态移民地区本身就贫困缺乏资金配套，使资金无法到位。移民搬迁的财政资金投入不足，补助标准偏低与移民发展开发投入需求的矛盾进一步加剧。如易地扶贫搬迁政策性资金补助标准较低 (人均6000元)，补助资金全部用于补助搬迁住房建设都还有较大的缺口，移民无能力承担。农村建房，即使群众大量投工投劳，建房的最低单位造价也在800元/平方米左右 (主要是建筑材料)，按户 (3人户)均建房面积70平方米计算，至少需要建房资金5.6万元/户，资金缺口近4万元/户。若是移民集中安置点，每人6000元补助资金中还要用部分于迁入地的路、水、土、电等必要的生产生活设施建设，搬迁以后的生产生活发展还得依靠移民群众自己解决。这对于生存条件恶劣、贫困程度深的群众，只能是“望而却步”。第三，在生态移民中，移民搬迁集中安置点的配套基础设施建设不同于工程移民能获得相应的补偿，移民基本生产、生活条件设施需要各相关部门合力解决，但各级各部门的资金很难协调落实，移民点基础配套设施建设滞后现象越来越明显。绝大多数搬迁民族群众家底薄，自身素质差，缺乏实用技术和市场风险能力，致使特色产业发展极为缓慢。搬迁户在安置地耕种，一般还只能采取简单、传统的耕作方式，难于发展特色优质种植业;搬迁户受学历、观念、商品市场意识、资金、技能、经验等多方因素的影响，科技致富的能力较弱，后续产业发展比较困难。搬迁户主要靠务工收入维持生活，重建家园和发展生产改善生活仅靠移民自身难以解决。

2．制度供给不足，搬迁用地协调困难。生态移民是一项复杂的社会重建的系统工程，需要有完善的制度保障，但是，现存制度供给不足的问题突出。一是生态移民的政策不配套和一些措施较短视或粗糙。移民生计恢复和扶持发展政策支持不够，较大部分移民家庭生计陷入困难，致富无门道，迁出周折一圈又返迁而加剧贫困的个案时有发生。二是生态移民涉及很多社会法律问题，但国家尚未有专门的生态移民法规，涉及生态移民安置补偿的规定只散见在有关法律法规中，寥寥无几，并且多为空洞的原则性规定，致使生态移民工作只能依据国家和各地方制定的临时性政策来实施。三是生态移民在政策执行中出现诸多问题，如:生态移民经济补偿政策没有统一明确，造成移民资金多渠道筹措中困难重重;搬迁安置资金严重不足，影响生态移民建设工程的有效实施;搬迁用地协调更加困难。云南96%是山区，土地资源非常贫乏，人地矛盾十分突出，部分有土安置的扶贫移民，人均0.5亩耕地都不到，缺乏生存的土地保障;移民搬迁的土地税费等有关减免政策存在不落实现象，给有土安置增加压力;绝大多数移民地区自然条件恶劣，山峭地陡，如怒江、昭通、文山等州内可供安置移民的片区面积小，移民安置接收地压力很大。

3．移民面临社会适应难题。生态移民不仅是移民居住点的改变，它涉及到土地、房屋、户籍，以及生活习惯、民俗文化、宗教信仰，就业、社保、公共福利等诸多财产制度变更、文化适应融合和社会管理问题。云南生态移民主要人群是少数民族群众，其在其特定的区域内形成了传统习俗文化和信仰。他们迁入到新的居住地后，在经济社会上的心理承受力都很脆弱，大部分移民很难找到社会认同感和归属感，他们在邻里和邻村关系、耕作方式、饮食习惯、风俗民情、宗教信仰、语言等方面都较难适应。这使得移民难以安心地进行生产生活，重返原居住地案例频发，对新家的生产建设和故地的生态恢复极为不利。

4．生态移民机构建设有待加强。近年来云南各地扶贫移民、工程移民、自然灾害移民项目不断增加，如保护生态环境的移民项目再启动，生态移民建设的工程量就更大。生态移民涉及安置区规划设计、土地调整与分配、住宅用地安排、配套基础设施建设、社会组织重组、社会整合等大量工作协调管理。移民搬迁还需要走村入户调查摸底、宣传建档、审核审批、监督检查等一系列严密的工作环节。但云南还没有综合领导实施生态移民的机构，扶贫移民由扶贫办组织实施，工程移民和自然灾害移民由移民局组织实施，难以相互协调。人员编制、办公车辆、办公经费明显不足，使生态移民工程建设难以做到全面统筹规划协调，移民搬迁工作难以做细做实，在很大程度上影响生态移民“搬得出、留得住、能致富”。

三、进一步推进云南生态移民工程建设的对策建议

1．结合云南生态、贫困、民族和边疆省情实际，把当前实施的扶贫移民、自然灾害移民、工程移民和保护生态环境的移民全部纳入生态移民，在云南“十三五”期间全面启动生态移民工程建设，以生态移民来助力生态文明建设，助力扶贫攻坚，实现云南生态环保、扶贫攻坚、民族团结和边疆稳定等多赢成效。把握我国西南生态安全屏障建设、国家主体功能区建设、国家“天保工程”建设、西南“桥头堡”战略建设、“一带一路”战略建设、西南边疆安全示范区建设和云南连片特困地区扶贫工程建设等战略机遇，积极努力争取把云南生态移民工程建设提升为国家“十三五”规划的建设目标，取得国家财政专项资金支持。

2．加大投入和多渠道整合资金，奠定云南生态移民经济基础。一是在争取国家财政专项资金支持的同时，设立省级生态移民专项基金。建立政府、企业、社会多元化投融资机制，鼓励社会捐助和企业对口帮扶，努力拓宽云南生态移民资金渠道。特别是通过企业反哺社会、定点扶贫的效果评价来激励企业支持生态移民工程建设，例如，怒江州可把生态移民与怒江水电开发和旅游开发等有较好投资回报的项目结合起来，积极争取各类投资对生态移民的支持。二是加大各有关部门资金的整合力度，将各种相关资金捆绑使用，集中支持移民搬迁。如把财政扶贫资金与以工代赈资金相结合，主要用于移民安置区基础设施建设。三是积极争取农业综合开发资金、农田水利建设资金等专项资金向移民安置区重点倾斜，重点用于移民安置区的土地培肥、农田水利建设和配套基础设施建设，帮助移民群众增效增收。

3．创新生态移民安置方式，提高云南生态移民安置补贴标准。一是把企业引入生态移民安置中来，采取政府组织、企业参与移民相结合的方式，政府主要负责制定政策、编制规划，企业在国家征用的土地上开发生产基地安置移民。企业享受相关税收减免缓等优惠，又获得移民的廉价劳动力开发移民安置基地，移民则解决在安置地的生活、就业问题。再将各地兴建的一批农产品种植和畜牧养殖项目，调剂用于生态移民移民的安置。二是加大易地迁移力度，解决移民安置土地紧缺矛盾，如昭通、怒江等地跨地州移民至思茅、德宏、版纳等地。三是加大生态环境保护区、生态脆弱区、自然灾害频发区和人地矛盾突出、劳动力过剩的极贫困地区农村劳动力转移输出力度。政府以生态移民开发为契机，加强引导、培训，提高移民的劳动力素质，采用适当补贴的办法引导移民向境外、省外、州外就业转移。四是提高补贴激励农户向城镇就业地自由移民搬迁。五是提高生态移民安置人均补贴标准，对极端贫困的生态移民群众，除农户自身投工投劳外，采取全额补助的办法特殊处理，不搞生态移民补偿一刀切。建议将怒江州、昭通市等生态环境较为恶劣的地区列为全国、全省特殊典型地区从资金、政策上给予生态移民安置扶持和特殊照顾。

4．强化生态移民迁入地基础设施建设和后续产业发展。迁入地的交通道路、医院、学校、供水、供电、通讯、沼气池等良好的基础设施建设和文化、教育、科技、卫生和社会保障等服务设施建设，将会给移民巨大的诱导力。在移民安置地的基础设施建设先行的同时，完善对基础设施的管理，使各基础性设施的效益得到长久有效地发挥。移民安置地的后续产业发展，关系到生态移民的成败。生态移民初期的后续产业结构都比较单一，产业化、集约化程度低，产业的支撑不足，影响移民生产发展生活改善。需要加大生态移民的后续产业发展扶持力度，提高移民综合素质，增加对移民子孙后代的人力资源投入，解决移民生计问题。

5．保护少数民族文化，增强移民的社会适应性。少数民族地区经济社会的发展都有一定的民族文化作为背景，而移民安置区的少数民族文化、民族关系都有其复杂多样性，因此应在搬迁安置中加强少数民族文化保护，尊重移民的各种文化传统和风俗习惯。同时，做好民族团结工作，促使移民与本地居民之间、移民之间相互帮助、和睦相处，缩短少数民族群众异地搬迁后文化心理上的适应期，尽快安居乐业。

6．建立健全生态移民社会保障体系。生态移民搬迁到新的安置地点后，处于弱势群体的地位，面临多种风险。需要尽快完善社会保障制度，保障移民基本生活不受影响。建议对生态移民设置专项养老保险;对遭受严重自然灾害或陷于贫困的移民以及鳃寡孤独废疾的移民予以救助、优抚;对移民的低保补助资金缺口，由中央财政在专项转移支付中统筹考虑。

7．建立生态公平补偿机制。征收生态环境税和制定生态移民转移支付制度，来补充生态移民资金投入的不足，补偿因恢复和保护生态环境而不得不搬迁转移的农民所付出的代价。借鉴国外的成功经验，弥补现有税制的缺陷，设置危害环境税。采取横向转移支付制度，由东部发达省份向西部贫困省份转移支付。建议建立贫困地区“资源有偿使用机制”、“生态环境补偿机制”等，对提供资源的贫困地区给予生存发展、恢复生态、治理水土流失、保护环境等专项补偿金，促进可持续发展。

8．加快生态补偿立法工作。首先，尽快颁布《生态补偿条例》或《生态补偿法》，对生态补偿的基本原则、补偿的对象和范围、补偿的形式和标准、资金的管理和使用、保障措施和法律责任等作出明确规定，促使生态移民工作走上科学化、规范化、法治化的轨道。其次，修订《环境保护法》，增加生态补偿方面的内容，与《生态补偿法》形成完备的生态补偿法律制度。再次，制定《生态移民条例》，以行政法规的形式维护移民的合法权益，保障生态移民战略顺利实施，促进生态移民地区人口、资源和环境协调发展，构建国家生态安全屏障。

9．建立健全生态移民组织管理机构，负责全过程的组织管理，确保生态移民“迁得出，留得住、能致富”。