清代州县长官司法责任制度的特点和启示

2015-03-19曾永凯安庆云

滁州学院学报 2015年3期

曾永凯，安庆云

一、清代州县长官司法责任制度的特点

（一）法律规范完备

就法律的完备性而言，清代远较之前的其他朝代复杂、完备的多，即使在当时的世界上也是处于领先地位。当时造访中国的一位外国游客曾感叹：“在穆罕默德的东方世界里，《可兰经》为融民法、刑法及其宗教守则于一体的集大成者。而在那时的中国，当朝（1849年左右）的法典汇编已足有48卷之巨。可以想象，无论遇到任何情况都能够找到可以依据的法律条文和先例”［1］。用语虽有过度之嫌，但从另一个角度向我们展示了清朝法律的相对完备性。就州县长官司法责任制度方面而言，相关法规涉及与州县司法有关的方方面面。《大清律例》，清代的根本大法，对于各级官员在失职、渎职、贪污、行贿受贿等方面的处罚规定较为详尽，其法律条款也较为严厉细密，是清朝州县长官司法责任制度方面效力最高的刑事法律。清代法制完备的另一特征是重视行政立法，《大清会典》《大清会典事例》，详述了开国至光绪朝期间清朝各个部门和各级政府机构设置、职掌、职官的活动原则、处分事例等；《六部处分则例》，清代十分重要的一部行政法规，乾隆七年在康熙朝《六部现行则例》基础上进一步发展而来，详细的规定了六部的办事章程、职官的活动原则和违制的惩处。清代制定颁行的则例不下百余种，以乾隆朝为例，除前述《六部处分则例》外，关于则例还单独编修了《钦定户部则例》《钦定刑部则例》《兵部督捕则例》《都察院则例》和《钦定台规》等，从而在清朝形成了以会典为纲，以众多则例为纬的系统而庞杂的法律网络。除中央立法权外，为了适应中国地域广大、民情风俗与经济发展水平不一的实际情况，更好地加强对各级官吏的监管，清代还制定了许多省例及其它地方规章［2］。如《顺天府则例》《江苏省例》《晋政辑要》等，在各地司法、行政过程中具有重要作用，如《晋政辑要》：“专记政事，专属晋政。所载皆常行之制，事属权宜者均不辑，专辑晋政之要。”［3］以上各种律例中，与州县官司法责任制度直接和间接有关的条款很多，涉及州县官的大约占其总条文的一半以上。以《吏部处分则例》来看，其总条文231条，与州县官有关就达到180条，约占总数的80%［4］。法的功能与作用在清代比以往朝代有更多更深刻的体现。清代统治者注重制定和完善州县长官司法责任方面的法律与制度，在很长时间内对清朝统治者改善和加强对基层政权的控制，维护和巩固清王朝的统治发挥了重要的作用。

（二）行政制裁与刑事责任并重

清代，州县官员违法犯罪的责任主要是刑事责任和行政责任。刑事责任由于其严厉性和威慑性，在预防和惩治任何严重违法犯罪问题时，其作用都是不可或缺。另则，中国古代法律“以刑为主”，很多朝代刑罚的使用过于泛化，即以刑罚作为民事责任、行政责任的追究方式，刑事责任的作用不言而喻。但有的学者据此认为中国古代不存在与刑罚相分离的行政责任追究制度，至于说行政责任与刑事责任并重就更无从谈起。从清朝的情况看，在州县长官司法责任制度中这种看法显然不符合实际。从清朝行政立法分析，清朝的行政责任追究制度已经十分完备和基本独立，“行政责任与刑事责任的交融混同在清朝已经不复存在，清朝的行政法律也早已不再从属于刑事法律”，［5］清朝官员犯罪如受刑事处罚，由刑部主管，以《律》和《律例》为主要依据，主要适用的是《大清律例》。官员犯罪如受行政处分，由吏部考功司主管，首要适用的法律依据就是各种《则例》，如《钦定六部处分则例》《钦定吏部处分则例》《钦定工部处分则例》《都察院则例》等，其中又以《钦定六部处分则例》为核心。翻开这些法律，其与州县官有关的条款有不少刑事责任的内容，具有刑罚泛化的嫌疑。但是，一方面，清朝法律中州县官违法只规定行政责任的条款也不在少数；另一方面，除法律规定直接承担刑行政责任外，还有很多条文虽有刑事责任，但由于清律规定有官员犯罪可以折算，州县官员犯笞杖刑罚代之以行政责任，因此不少州县官员虽有犯罪刑责，但如果达不到徒刑及其以上或按相关条件经过折算只需承担笞杖刑责，按清律规定就可以代之以行政责任。另外，州县官实际在承担责任时还享受着种种的特权和优待，比如，公罪从宽、官员犯罪的清律从犯罪的提起、审级、执行等方面都体现对官员的特权规定，“凡文武官革职有余罪，及革职后另犯答、杖、徒、流、杂犯死罪，俱照有力图内数目纳赎。若无力的决发落，其贪赃官役，概不准纳赎”，［6］等等。因此，虽然清代法律中涉及州县官司法刑事责任的条款很多，但就州县长官司法责任的总体运行来说，在实际过程中，州县官的司法刑事责任远没有表面的那么多，众多规定并非为实质性的刑事责任。所以，在清代州县长官的司法责任中，说行政责任与刑事责任并重毫不为过，符合历史实际情况。

（三）州县官犯罪，往往上下连坐

为了加强对官员的管理和控制及对基层政权的治理，清律规定，州县官员违法犯罪往往与上下互有连坐。连坐规定在《大清律例》中体现的最为典型并作了原则规定的是“同僚犯公罪”条和“公事失错”条，如“同僚犯公罪”条：“凡同僚犯公罪者，（谓同僚官吏连署文案，判断公事差错，而无私曲者。）并以吏典为首，首领官减吏典一等，佐贰官减首领官一等，长官减佐贰官一等。［7］”在《六部处分则例》等法规中则有许多具体的规定。统治者藉此想形成官员之间、官吏之间的一种相互监督和制约的局面，以便于统治者对有关官员和地方的治理和控制。

州县长官犯罪与上司连坐的规定几乎涉及侦查、审判与执行等全部司法活动，连坐责任的形式以行政责任为主。比如命案，州县审断命盗案件，枉坐人罪，其相关上司不能据实平反须受连坐。即使州县发生命案，州县官讳报而其上司系不知情而失于觉察者也需连坐：同城之府州降一级留任，道员罚俸一年，臬司罚俸九个月，督抚罚俸六个月；不同城在百里以内者，府州罚俸一年，道员罚俸九个月，臬司罚俸六个月，督抚罚俸三个月；不同城在百里以外者，府州罚俸九个月，道员罚俸六个月，臬司罚俸三个月，督抚罚俸一个月（公罪）［8］。

州县官与下级的连坐是州县官与州县衙门内部人员的连坐。沈之奇在论及官吏受财时言“吏虽受制于官，实同执法之人。官受财，吏得阻之；吏受财，官应禁之，故官吏受财之罪同而吏之无禄人减一等耳。止官受财，吏亦有不察阻之罪。止吏受财，官亦有失觉察之咎。”［9］前文已有述，在此不赘。

（四）责任承担中人的因素浓厚

州县官承担司法责任的原因很多，有着各种各样的情节和事态，综观在州县官是否承担司法责任及如何承担责任上，不难想象和理解由于与封建的人治社会相密切联系，在惩处制度中人为的因素或曰与上司的关系、背景的因素显得极为醒目和重要。在专制统治达到极端，皇权影响到社会各个方面的清朝，州县官如是皇亲国戚，在司法责任的承担上受到人为的优待自不必说，亦或即使在位之州县官因是满人而非汉人，在实行民族歧视政策的清朝，其在司法责任的承担上也会因此有所不同。以与上司的关系对州县官责任承担的影响来说，虽说清代有州县官考核和惩处的较为完备的法律和制度，但上司是否严格依照法律和政策执行对州县官的处分和参劾却具有很大的不确定性。清代，地方上实行的是长官负责制，督抚、司、道等上司拥有决定州县官的政绩考核、揭报题参之权，拥有依据清代繁杂众多的律例“合法合理”惩戒州县官的权力，汪辉祖曾有感而发“获上乃治民第一义”。［10］事实上却也如此，法律怎么执行，州县官惩处与否，在很大程度上取决于该州县官与上司的关系和上司对该州县官的好恶，其中，尤其是督抚权力最重，“官吏贤否去留，凭督抚文册”，［11］一叶知秋，清代州县官司法责任承担之人为因素也就可见了。

（五）理性与非理性因素并存

清代州县长官司法责任制度法律法规较为完善，也较为详尽的规定了州县长官在案件的受理、侦查、审理及执行等各个方面责任，在当时的历史条件下具有其科学性和理性的一面，对维护和加强清王朝的统治起到了重要的作用。但与此同时，州县长官司法责任制度中也存在着许多不合理和不切实际的内容，使得制度呈现出理性与非理性并存的特点。出现这种情况，既有封建社会制度中自身难以克服的原因，也有执政者脱离实际制定制度和政策的原因。比如，作为科举正途之外任官途径的恩荫和捐纳制度，统治者不是不知道其弊端，但恩荫作为统治阶层享受特权的一种方式，在封建制度下其不可能自我废除，而为了解决财政问题竟用捐纳为官来解决，其弊端更是显而易见。又如州县官的办案时限规定，虽然统治者初衷是为了提高办案效率、防止讼累，但是缺乏对许多具体和特殊情况予以考虑的刻板的时限安排，反而造成了州县官为防因违限受罚为了结案而结案，滥施刑讯以获取证人提供证言或致使“罪犯”屈打成招，草草了结案件，造成冤假错案。州县官办案过程中诸多动辄获咎的规定，也给州县官的心理造成很大的压力，随时可能承担责任的紧张心态使得本意为促使其发挥主观能动性的责任追究反而压抑了州县官主观能动性的发挥，一些案件不仅没有办好，甚至适得其反。一旦因此出现问题，其又会想办法掩饰，亦或成为被有关官吏控制的把柄等，很易导致恶性循环，使得州县官越陷越深。这种非理性的制度安排随着时间的流逝，将会加速州县长官司法责任制度走向死亡的步伐。

二、清代州县长官司法责任制度对现代的启示

（一）要注意司法制度改革和建设的系统性、渐进性

清代州县长官司法责任制度的实践和经验告诉我们，基层司法制度的运行既与自身系统的诸多因素密切相关，又取决于整个国家政治和经济的大环境。因此，基层司法制度的改革和建设是一个系统工程，作为上层建筑的一部分，其改革和建设既需要搞好系统内部的诸多工作，比如搞好不同法律之间的协调和连接工作；又需要与政治经济制度的改革和建设相协调，需要权力机关和政府机关的强有力的支持。鉴于清朝州县长官行政兼理司法制度所带来的弊端，今天司法制度的改革和建设要注意增强司法机关的独立性，发挥司法机关和行政机关、权力机关的相互作用，防止因缺乏独立性而导致的交叉感染问题。这样讲不是要搞脱离党的领导和权力机关制约的司法独立，而是强调在坚持党的领导和权力机关的监督制约下，最大限度的赋予司法机关尤其是地方司法机关的独立性，比如考虑司法机关实行除其最高机关外的完全的系统内部领导体制，这样既可保证国家对司法机关源头权力的控制，又可避免地方司法在实际工作中受到各种地方势力和人员的制约和干预。

清代因州县长官司法责任制度改革的滞后，使得有关问题不断累积增多，最终成为导致国家衰败的重要因素之一，这一教训提醒我们在今天司法制度的改革和建设中要注意防止发生滞后情形。与此同时，由于法律和司法制度具有一定的延续性和承继性，因此在改革时又要注意渐进性，避免过于激进和快速的改革可能给法制和社会稳定造成破坏性影响。在社会主义强国改革发展的大背景下，基层司法乃至整个司法制度的改革中处理好上述问题。

（二）司法责任制度的制定和落实要注意平等性和现实性

法律的权威和尊严来自法律的普遍公平和正义性，来自于人们内心对法律的信仰，“没有信仰的法律只会退化为僵死的教条”。［12］清代社会处处存在的不平等和不公正现象使得法律从未能得到全民真正的信仰。法律因人的身份、地位和财产等的差异而予以不同的对待，除皇帝之外，清代法律规定享有特权的社会成员还包括宗室贵族、官僚缙绅、绅衿、满族人等。在不平等的特权法律之下，法律和制度不可能让民众信仰和依赖。作为庞大体系中一个小系统并维护和实践着此种不平等的清代州县长官司法责任制度，不可能获得人们发自内心的信仰，因此缺少制度保有持久生命力必需的权威和尊重。而缺乏平等性、权威和信仰的法律制度必然会影响到其实践中的执行力。因为在权贵们眼里，法没有权威；在普通官员眼里，法也可以逾越，权大于法。缺乏权威性的法律，其执行效果可想而知。当今社会的法律不会容忍公开的不平等，我们需要注意和防止可能存在的变相不平等和特权，平等是司法责任制度健康的基础环境。

另一方面，今天法律制度制定过程中应当充分考虑到现实可行性，避免让法律制度带着道德色彩，避免脱离现实的情况发生。对此，清代州县长官司法责任制度给我们提供许多有益的借鉴。比如，清代州县官俸禄很低，仅凭每年的名义俸禄根本难以为继日常的各种开销，更别说过上许多官员在为官之前所向往的一种精英阶层的殷实生活。同时，州县长官司法责任制度不顾实际状况对州县官求全责备，要求过高，州县长官负担多重的责任重压，这种缺乏现实基础的做法，意图靠统治者的道德说教和州县官道德自律来侥幸过关，结果反而事与愿违成为滋生问题的诱因。

（三）处理好有法可依和法贵简当的关系

清代为了通过有效规制州县长官来加强对基层政权的管理和控制，制定了许多涉及州县长官的司法责任制度的律例，法律近乎完备。却由于诸多原因出现了律例内部的矛盾冲突。其中，清代繁杂不协调的法律是一个至关重要的因素，律例众多使得州县长官这一社会精英阶层自身都很难掌握，因此不得不求助于刑名幕友等，结果又使得清代地方政府在很大程度上要靠他们来运转，滋生出很多问题，如“明朝与宰相、太监共天下，本朝则与胥吏共天下”。［13］同时，复杂的法律更让普通老百姓很难理解和把握，又进一步增加了有关吏役人员上下其手的空间，在侵害了老百姓的利益和统治阶级基础的同时，也增加了官员自身犯错的危险性。鉴古查今，对于今天基层司法有关制度的建设和完善来说，结合基层的特点，在做到有法可依的情况下，处理好法的简当与法的内部和谐统一的关系具有特殊意义。

（四）重视和加强基层司法责任制度的实践环节

法律的权威受法律自身的平等性和公正性影响，如果有法不依，法律就丧失权威；如果执法不严，法律讲失去效力。清朝州县长官司法责任制度，从当时社会来讲，法律已算完备，但清朝州县长官司法责任制度实践中却遇到了诸多问题，究其原因，除了制度本身的固有缺陷外，实践环节的问题加速了此种司法责任制度的灭亡。负责管理和监察的官员不能尽职，甚至互相勾结；最高统治者不充分或者不能始终如一的重视法律的实践落实，并及时推动不适应现实情况的法律制度的改变完善等，在这些情形下，州县长官司法责任制度执行起来就会遇到这样那样的问题，制度的实施不理想在所难免。制定严密完备的法令是容易的，而真正要使之付诸实施并深入人心则并非易事，立法只是国家治理的一个前提，制定之后还需要高度重视法律制度的实践环节和效果，并据此进行完善和加强。清朝州县长官司法责任制度贯彻落实过程中的经验教训，提醒我们今天在基层司法有关制度的建设和完善时要充分重视和加强法律制度制定后在实践环节的落实。同时，鉴于清朝州县长官在司法环节法律素养和能力不适应实践的需要以及属于国家正式在编人员过少、待遇过低的现实问题，我们今天在进行基层司法和有关制度的建设和完善时，要十分注重司法工作人员的选拔录用以及业务素质和法律素养的提高，从政策上、待遇上鼓励更多优秀人才进入基层司法岗位工作，并保证有关机构司法工作人员数量能根据事务的多少做相应的调整补充，避免出现清朝州县长官司法责任制度实施过程中遇到的正式人员过少，人员素养不高，待遇过低等问题。

（五）完善权力分工合作和监督制约机制

清朝州县政权实行行政兼理司法体制，州县政府权力在州县官掌控下的一元化体制。司法事务更是如此，州县官权力过大、职责过多，虽有僚属官员，但他们通常只是州县官的辅佐人员。没有权力分工，横向平面谈不上能对州县官形成有效监督和制约的主体。没有民主监督，就不可能有效地制约权力，实现权力的制衡，这是导致清代州县司法责任制度运行一段时间后最终失调的重要原因。因此，今天我们在进行有关的法律和制度建设时，要注意完善司法权力主体的职责权限与分工合作机制，免得因职责不清产生的推诿扯皮。

在基层司法责任制度建设中，要高度重视监督制约机制的建设和完善，一个完备优秀的法律制度，必然包含着一个好的法律监督机制。历史的经验和现实的教训多次告诫我们，官员和执法人员的知法犯法，有立法未完善的因素，但更多是因为缺失有效法律监督制约机制，保障已建立起来的制度发挥应有的作用。清朝州县长官司法责任制度在制定和实施中因监督制约措施的缺陷所导致的问题说明，在监督机制中纵向的监督与横向层面的监督，系统内部的监督与系统外部的监督都不可或缺，尤其要注意吸收社会民主监督的力量。清代州县长官司法责任制度虽然立法较为完备，机制也较健全，但是，终究摆脱不了中国古代社会“以官察官”的窠臼，没有公众的参与，“以官察官”之树往往不尽人意地结出“官官相护”之果。［14］今天在我们健全和完善有关监督制约机制时，对于这些问题一定要引起充分的重视，在注意搞好内部监督的同时，结合新形势新情况，充分重视和发挥系统外部的监督作用，发挥好人大代表的监督作用，发挥好人民群众、网络媒体等的监督作用。同时利用好现代科技中的诸如录音录像等新型工具的作用等，与时俱进的做好新时期的基层司法责任制度的建设和发展。

清代州县长官司法责任制度给我们的启示较多，除上述之外还有很多，例如要重视司法人员的选任和录用后的培训帮扶工作，严格禁止和消除刑讯逼供等。

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