网络媒体监督的法治化

2015-03-19唐烨

常州工学院学报(社科版) 2015年3期

网络媒体监督的法治化

唐烨

(四川大学法学院,四川成都610064)

摘要：文章从网络媒体监督的概念分析、网络媒体监督的要素分析、网络媒体监督的规范三个方面解析网络媒体监督这一问题，旨在了解目前网络媒体监督的发展现状，发现其在法律上的薄弱之处，更好地思考如何利用现有法律法规对网络媒体监督实行合理有效的管理，如何改进现有法律法规或制定全新的新闻法律法规来规范网络媒体监督。同时，希冀能为我国网络媒体监督的法治化发展提供建议和意见，加快推进网络媒体监督的法治化进程。

关键词：网络媒体；监督；法治化

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2015.03.019

收稿日期：2014-12-08

作者简介：唐烨(1992—)，女，硕士研究生。

中图分类号:D922.8

文献标志码:A

文章编号:1673-0887(2015)03-0079-05

一、网络媒体监督的概念分析

网络①的发展与普及，对人类通讯和传播技术等各方面都产生了巨大的影响。网站贴上媒体的标签，逐步向“网络媒体”的身份进化,在互联网发展及普及的基础上网络媒体得以迅速发展。网络媒体有着不同于已有的传统媒体的特色，因此被称为“第四媒体”②。关于网络媒体的定义，学界也有着不同的认识。有学者认为“网络媒体从广义上说通常就指互联网，从狭义上说是基于互联网这一传播平台进行新闻信息传播的网站”③。而有学者却认为“网络媒体是借助国际互联网这个信息传播平台，以电脑、电视机以及移动电话为终端，以文字、声音、图像等形式来传播新闻信息的一种数字化、多媒体的传播媒介”④。综合已有的研究定义，结合本文的研究目的，在此将“网络媒体”定义为基于互联网技术平台，能够进行双向信息传播并生产新闻的网络传播机构，典型代表有官方新闻网站、门户网站、网络论坛、博客、微博、视频网站等[1]。

网络空间⑤的存在必然影响着舆论监督权的发展。在互联网事业飞速发展的今天，新闻舆论监督转换其阵地，网络媒体如新浪、搜狐等门户网站，论坛、微博等信息分享、传播、获取平台，得到了公众的广泛关注与积极参与，在监督政府活动、官员言行、司法审讯等各方面发挥了特殊而重要的作用，因此，“网络媒体监督”这一概念应运而生。为了更加深入了解网络媒体监督，笔者对“网络媒体监督”作了如下定义：网络媒体监督指的是网络媒体在获取足够的可以形成媒体的事实或足以令人信服的事实和情况的信息予以披露,对各种政治、经济、法律和社会现象及相关人员进行合理的、如实的评论和批评的行为，是公众对国家事务和社会公共事务进行监督的重要途径。

二、网络媒体监督的要素分析

(一)网络媒体监督的主体

权利主体指的是权利所有者及实施者。权利实质上是一种资格，享有某项权利，就意味着你有资格去做某项所确定的事项。由于网络媒体监督在具体的实施过程中具有新颖性与特殊性，因而对网络媒体监督的主体一直尚无定论。但在监督主体这一问题上，有学者认为，舆论监督的主体呈二元结构，媒体是监督当然的主体，而公众也是监督的主体，这是舆论监督独有的特点[2]。笔者较为认同这一观点，传统新闻媒介存在的意义在于构建新闻事实与接收者之间的联系通道，是一种媒体向受众单向流动的传播模式。网络时代到来之后，打破了固有的传播格局，因为接入互联网的任何人都可以借助网络的双向通道成为传播者，传播主体呈现出多元化的特点。笔者认为，网络媒体监督的主体同样呈二元结构，网络媒体是网络媒体监督的当然主体，网民也是网络媒体监督的参与者。

1.网络媒体

网络媒体是一个自为的组织，网络媒体监督的权利来源于宪法的规定，因此，网络媒体自身就是这项权利的主体。网络媒体大致可分为两个类型，一类是以百度、新浪、搜狐为代表的商业门户网站，另一类则是以网络论坛、贴吧和微博传播等为代表的网民主导的网络平台。官方新闻网站脱胎于传统的媒体机构，是传统媒体向网络进军的平台。官方新闻网站和门户网站扮演着信息大平台式的呈现者和售卖者的角色，在资质和资金实力上都具有或还是保有一定的与传统媒体接轨的严肃性和权威性。官方新闻网站拥有新闻的采编权，媒体的属性最为强烈，它的信息把关过程比较接近于原始。网络论坛、贴吧和微博传播等网络平台因其准入性低，主要是以网民作为主力，这一网络媒体平台存在着传播者角色混乱与模糊的情况，没有专门的新闻生产者和专业的信息“把关人”⑥，信息失实现象也非常普遍。例如杭州飙车案的替身质疑说，最终被证实是谣言，而它的始作俑者也因捏造、散布谣言，最后被公安机关依法作出了行政拘留处罚。

2.网民

网络媒体的特殊性体现在它赋予了普通公众较为自由的话语权，使中国开始出现“公民记者”，海量的网民能够在第一时间以非专业方式报道新闻，使新闻的传播速度和交互能力显著提升。网络媒体监督的主体潜在的人数可以达到5.91亿，约占我国人口总数的46%。如此庞大的网民数量使网络媒体监督的代表性作用十分明显，由网民达成的一致性的见解，在短时间内即可激发出强大的监督力量，迫使政府有关部门加以重视。诸如著名的“张金柱案”、“广州孙志刚被殴致死案”、“躲猫猫”事件、邓玉娇事件等，如若没有网民的积极参与，关注和参与事件的发展动态，这些网上热议事件不会被揭露，更不会得到合理的解决。但由于网络的匿名性，网民来自不同地域，有着不同的宗教信仰、年龄、民族、性别、文化、财产、地位，道德水平也良莠不齐，许多网民缺乏应有的社会责任感，一旦出现问题难以控制，网络媒体监督亦有可能演变成网络侵权甚至网络暴力。

(二)网络媒体监督的客体

网络媒体监督的客体无疑是被监督者，也就是网络媒体监督作用的对象。从广义上说，网络媒体监督的客体并不是指某些具体的单位或人群，而是指违背或损害法律和社会道德所保护的社会关系的一切现象和行为。网络媒体监督作为舆论监督的一种方式，与法律监督、党内民主监督等许多监督形式不同。这些监督多是少数人对多数人的监督。而网络媒体监督刚好相反，它实现了多数人对多数人的监督。客体的范畴极为广泛，包括政治发展、经济发展、社会文化、社会生活等各方面的国家和社会事务。在此，可以将网络媒体监督的对象从舆论监督的特点和本质功能角度分为一般客体和基本客体。对社会事务和公民个人行为进行监督不是网络媒体监督的本质功能和核心价值追求，属网络媒体监督的一般客体。而涉及公共权力运作的行为是网络媒体监督的基本客体，是舆论监督的重点所在。权力失去监督就易造成腐败，只要拥有权力就必然要受到监督，这是现代民主社会共同遵循的原则。舆论监督被认为是三权之外的“第四权利”[3]，网络媒体监督作为舆论监督的新兴形式，其监督客体自然包含着对权力的监督，没有对公共权力机关的权力运作行为，尤其是手握重权的官员运用权力的行为进行监督，将会使网络媒体监督的本质功能丧失，网络媒体监督对权力制约的功能也就没有发挥出来。

三、网络媒体监督的法治化

法治思想最早出现于古希腊学者亚里士多德的《政治学》一书中，“法治应包含两个重要意义：以成立的法律获得普遍的服从，而大家普遍服从的法律本身又应该是良好的法律”。这里，亚里士多德强调了实现法治的标志是服从法律，又强调法律也是正义的法律，否则即使有法律的统治，也非实质意义上的法治。法治有广义和狭义之分。狭义的法治强调法治的形式要件,如法律应该是普遍的、公开的、可预见的、明确的、一致的、稳定的和被施行的。狭义的法治因强调形式要件,所以又被称为形式法治。广义的法治以狭义法治的基本要素为出发点，还包括了政治伦理的内容,如正义、民主、平等、人权等概念,所以又被称为实质法治。本文所指的法治是广义层面的法治。法治具有鲜明的依法治理的特征，法治化是一个趋向于法治的动态过程。网络媒体监督的法治化也是一个动态的过程，是指对网络媒体的运行有明确的法律根据，有充分的法律保障，有具体的职权范围，有法定的活动程序。从这一定义出发来理解，网络媒体的法治化要求需依据明确的法律条文制定，限制在规范网络媒体运行的同时也要保障网民的言论自由，这些限制本身要合法，要具体，可操作性强。

网络媒体监督现存有两个不同方面的法律困境,其一是缺少对于网络媒体监督的法律保障，其二是缺少对于网络媒体监督的法律约束。从对网络媒体监督的保障来看，我国涉及网络媒体活动管制的法律，虽然有《宪法》《刑法》《民法》以及一些行政法规，然而这些法律法规都不具专门性，可以说，网络媒体的监管还处于真空状态，远不能适应网络媒体监督的现实需要。就现实情况来看,当前网络媒体的监督权仅仅是《宪法》中公民权利所派生和推演出来的一种权利。在实际生活中,它是不完整的,缺乏法律依据的，这对正常的进行网络媒体监督活动甚至是报导活动都将是一个大难题。从对网络媒体监督的法律约束来看，现有的法律法规同样对于网络媒体监督活动的顺利开展难以保证。网络媒体的监督行为像是一把双刃剑，它既可以监督权力的滥用和不良道德行为，也可以侵害他人和国家利益。监督、约束作为一般归责适用于所有的权力行为或拟权力行为⑦。运用监督权的自身若缺乏必要的监督，势必会致使监督权变味和被监督对象遭到损害。因此，网络媒体监督权需要规范，要确定其边界，规定在什么情况下可以行使，在什么情况下不得行使。现阶段关于管制网络媒体活动的研究几近空白，这种状态的后果便是我国对网络媒体监督的监管缺乏理论支持与指导，长期处于自发自为的非正常状态，这不能不说是一件遗憾的事。

想让网络媒体健康发展，法律必须赋予网络媒体以权利和义务，并对其进行保护和管制。我们必须在正视网络媒体对于社会的积极作用的同时，也要创设适合网络媒体发展的管制模式。同时，笔者认为，网络媒体监督的法治化包括网民行为的法治化和网络媒体自身的法治化，但相对重要的是网络媒体、网络平台监督的法治化。网络媒体监督活动需要规范，而规范的措施，笔者认为，应以法律这种公力救济为其基础,辅以网络媒体自律机制。因此，制定规范网络媒体基本行为的法律法规，加以网络媒体行业规范的约束,将会有效促进网络秩序的建立。

(一)网络媒体监督的自律机制——确立网络媒体业的行业规范

现阶段，主流的门户网站、网络论坛、博客网站、视频网站等商业网站无一不在积极争夺网络广告的份额，视其为第一生命。而点击率的高低直接与网络广告的投放多少有关，用户浏览得多的网站才值得广告主投放广告。各家网站都在采取各种手段吸引用户，增加点击率。如果网络媒体失去了职业品格和能力，那公众将不再信任它。一旦公众把网络媒体视为一个不可信赖的媒体，那么网络媒体在整个媒介生态系统中及整个社会功能系统中将难以占据一个正面的地位，无法肩负起相应的监督职责，更难谈及推动社会的理性发展了，网络媒体的社会价值无疑将会受到前所未有的质疑。

行业自律以道德规范、专业精神和社会良知作为支撑，网络媒体的从业人员不仅要遵从一般新闻工作者的职责，还要遵守网络从业人员的特殊规则。在报道的过程中应秉持客观、公允的态度，更谨慎准确和真实地进行报道与舆论传播。当然，网络媒体自律不仅取决于网络媒体从业人员内在净化和道德的自我完善，还应自觉接受社会和民众的监督，这也充分体现了公众对网络媒体应有的民主权利⑧。这样一来网络媒体便可加强对自身责任的认识，勇于承担自己的责任，维护网络媒体平台的公平正义及和谐。

(二)网络媒体监督的他律机制——建立相关的法律法规

开放式自由本是法治社会的应有之意，然而“法典是人民自由的圣经”[4]，也就是说在任何社会之中，本就没有完全纯粹的自由，更何况法治社会。所以，网络媒体的言论自其诞生之日，就有了一个生存的土壤与前提：法律的规定。

自2010年国家启动山洪灾害防治县级非工程措施项目建设以来，陕西省高度重视，加强组织领导，加快建设进度，严把建设质量，提早培训人员，并通过严格的项目管理办法和制度，确保了项目建成一处、验收一处、发挥效益一处。在今年汛期，全省已建成的34个县区非工程措施项目发挥了显著的减灾效益。

网络媒体监督在我国仍是新生事物，制度化程度还比较低，规范性和起引导作用的法律法规还处于空白状态，网络媒体监督方面相关法律制度的制定远远跟不上互联网的发展速度。部分法规、规章所调整的网络关系已经明显滞后，从2000 年文化部发布的《互联网信息服务管理办法》到2011年发布的《互联网文化管理暂行规定》等等，对网络行为发挥着法律效力，但在法律适用上也存在问题，并且这些法规、规章的等级低，效力有限。如果网络媒体不能进行法治化、规范化的监督，将难以发挥其应有的作用。

关于网络媒体监督的立法，笔者认为，应该在规范网络行为的同时保障其发展。网络是一种新的思想观念、行为方式和社会形态，它的发展有一个从不成熟到成熟、从乱到治的过程⑨。在其发展规律和发展方向尚未确定前制定网络规范一定要注意在一定程度上扭转网络媒体监督行为混乱的局面,还应该在对网络媒体的优点、缺陷、趋势有深入、细致的调查研究后制定相应的规范。不仅要考虑如何确定消极的法律后果,而且应当考虑如何确定肯定的积极的法律后果，以此达到既能制裁网络媒体不法行为,又不束缚网络媒体的发展的目的。

现阶段针对网络媒体监督的相关法律法规几乎处于空白状态，对于网络媒体监督的立法，笔者建议至少明确下列主要条款：

(1)明晰监督主体基本的权利与义务。监督主体的权利即合法表达权。表达权对于网络媒体自身来说即为新闻采写权。现阶段，网络媒体的从业人员没有新闻采访权，他们对新闻信息及其他信息的提供只能体现在筛选、整合和二次编辑上。赋予网络媒体新闻采写权对于加强网络媒体的监督效力，扩大监督范畴有着极大的影响。国家有义务来保障公民表达权的实现，网民的表达权表现为使用网络媒体表达自己参与公共事务的立场，表决和提出新的相关请求的权利。在法律上保障公众的民主监督是对网民的表达权的最好保障。但表达权并不是绝对的权利，对表达的内容和形式予以适度限制也是非常必要的，这也是监督主体的主要义务。我国《宪法》第51条的规定便是对表达权的法定制约，即不得以言论自由为借口，侵害他人的私权。

(2)规定专门的监督机构，确立责任追究制度。规定专门机构,或以政府机构的形式或以类似基金会的形式监督网络媒体的行为,其职责是加强国家对网络媒体监督发展的全面管理，以保障监督作用的起效以及国家、集体和个人权益的保护。专门监督机构的监督与指导职能是网络媒体监督规范的重要手段，对于严重失实的言论应追究其相应责任。如传播网络谣言，则可将其转交司法机关，按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》追究其刑事责任；对他人隐私权、肖像权、名誉权等造成损害时，则可按照《信息网络传播权保护条例》追究其侵权责任，以此来规范网络媒体监督，防止网络媒体监督被滥用。

(3)强化有效的行政监管机制。这一行政监管机制可从两个方面出发。第一，设立专门的监管机构。从规范网络媒体的监督行为来说，设立专门的监管机构是切实可行的措施。设立诸如网络媒体道德委员会一类的监管机构，对违法的网络媒体或者人员进行行政处罚，严重者诉诸法律，以此一方面可以让从业人员更加自律，另一方面也可加强网络媒体的监督力量⑩。第二，规范网络媒体的准入制度。我国网络媒体的发展尚处于初级阶段，相关制度还不成熟，很多法律和规章都处于改革试验阶段，网络媒体的准入是规范网络媒体的一个源泉，一个有序的网络媒体准入制度应该包括对申请人从事网络传播资质的认定，有相关信息传播和安全保障技术等。

(4)加强相关网络媒体从业人员资质的认定。网络平台是自由的，能为普通群众提供一个自由发言的平台，但真真假假的讯息、空穴来风的炒作、大批良莠不齐的信息也会纷纷呈现于网络，只有加强相关从业人员的资质认定才能从源头上杜绝虚假消息或侮辱诽谤的出现。要使新闻传播权和舆论监督权能够得以正确运用,就要求从业人员必须具备新闻学基本理论与基本知识，掌握新闻采访、写作等基本技能，具备在新闻、出版行业及各企事业单位从事编辑、记者工作等素质。

四、结语

自20世纪90 年代以来,舆论的监督已成为新闻的重要内容,一批高质量的以发挥舆论监督为主旨的新闻节目相继出现,如中央电视台的《焦点访谈》等节目。20世纪下半叶开始崛起的网络技术，以敏捷的速度影响和改变着人们的生活，它全方位地渗透到社会的各个环节及领域，使一个崭新的人类生存发展空间在世界范围内形成。对舆论监督研究而言，网络技术的发展给其带来了新的问题与挑战。而这监督功能在日益增大的同时，由于立法的缺失，一些前所未有的弊端也开始显露。网络空间中，时空构成、生存方式、人际交往都展现出不同于社会生活的特点。在中国，网络媒体的监督权应被认为来源于宪法中公民的舆论监督权。但是宪法作为国家的根本大法，虽具有最高的权威和法律效力，却只是普通立法的法律基础，不能代替普通立法。只有创设普通法律法规，才能使宪法规定的基本权利转化为可操作的权利。对公民基本权利的宪法规定，必须以规范性的法律文件来落实。国家需要制定出特别的部门法规来保障和约束网络媒体的行为。但现实中的大多数法律法规在网络媒体监督这一问题的适用中无能为力，旧的法律体系已然不能有效地解决网络媒体监督这一新生事物带来的诸多问题，不能用简单的、传统的、现实空间中采用的调整方式来解决问题，对于新问题，急需专门的、规制这种行为的法律制度的出现。

对于网络媒体监督这一新型监督现象，还需要采取多元的措施，也就是自律规范与他律规范。同样，如何规范与完善网络媒体的监督，将成为今后宪法学、立法学、新闻法学等法学学科及其他专业学科逐步探索的领域。

注释：

①③本文所指的网络，是以计算机网络为基础的具有一定社会学意义的互联网，包括“三网”：电信、有线电视网络、计算机网络。它是信息传输、接受、共享的虚拟平台，是人们信息交流使用的一个工具。见张楚：《关于网络法基本问题的阐释》，《法律科学》，2003年第6期，第80-87页。

②第四媒体是指人们按照传播媒介的不同，把新闻媒体的发展划分为不同的阶段——以纸为媒介的传统报纸、以电波为媒介的广播和基于电视图像传播的电视，它们分别被称为第一媒体、第二媒体和第三媒体。因特网被称为第四媒体，是将它作为继报刊、广播、电视之后发展起来的，并与传统大众媒体并存的新的媒体。

④雷跃捷、金梦玉、吴风：《互联网媒体的概念、传播特性、现状及其发展前景》，《现代传播：中国传媒大学学报》，2001年第1期，第98页。

⑤它是相对于“第一生存空间”来说的。所谓第一生存空间，就是传统上认为，人们以客观的原子方式存在的、以地理疆界为划分标准的生存空间，即物理空间或现实世界。网络空间也是一个具有实在性的社会公共领域，需要法律的规范与调整。

⑥所谓的“把关人”就是指具有让某一东西进来或出去之决定权的个人或团体。见顾学松：《寻求舆论监督与司法公正的平衡》，吉林大学博士学位论文，2007年，第108页。

⑦周清平、周旭:《关于人民法院独立审判与新闻舆论监督关系的调查研究》，http://blog.chinacourt.org/wp-profile1.php?p=19884&author=3891，2014年12月02日访问。

⑧殷子然：《从“整治互联网低俗之风”看网络媒体的社会责任》,《新闻界》，2009年第2期，第114-115页。

⑨左红磊:《加强网络立法的几点思考》,《法制与社会》,2008年第11期，第25页。

⑩何春阳:《职业道德与法律视角下的网络媒体责任》,《人民论坛》,2012年第25期，第163页。

[参考文献]