环东江湖生态保护区产业发展路径的调查分析

□ 袁寒梅

一、环东江湖生态保护区基本情况

资兴市境内有东江水库、小东江水库、杨洞水库、半垅水库、程江口水库等五座大中型水库，水库电站总装机58．69万千瓦，年均发电量16．4亿千瓦时。资兴市是湖南省八个5万移民人口以上的移民大县市之一，全市共有移民人口64，611人(其中东江水库移民63，462人)，涉及20个乡镇(街道)242个行政村1，658个村民小组。移民人口占全市总人口的六分之一，占全市农业人口的四分之一。资兴市移民安置大致经历了1986年开始的移民大搬迁、1988年～1992年的特困移民二次转移安置和2012年完成的东江水库移民避险搬迁三个阶段。一直以来，资兴市高度重视移民工作，紧紧围绕建设“美丽库区、富饶库区”的总体目标，不折不扣地贯彻落实大中型水库移民后期扶持政策，通过扎实有效的措施，确保了移民后期扶持工作的顺利开展，有效促进了库区和移民安置区经济社会快速、稳定发展。

(一)突出抓好直补资金发放，保障了移民基本生活。资兴市移民直补资金发放严格按照相关要求，实行财政监管、封闭运行。上级下拨资金到账后，在15个工作日内由财政部门将年人均600元的直补资金直接拨入移民户在农村信用社设立的专户，确保了资金及时足额发放。同时，建立和完善移民人口动态管理机制，在每一季度末，对因死亡、大中专院校毕业转非农、移民女出嫁非移民户、户籍转非农等不再符合后期扶持条件的移民人口进行核减，共核减身份变化、错登及死亡等人口2，052人，维护了政策实施的公平公正。2006年以来，共发放直补资金23015．1万元，有效缓解了移民生活困难问题。

(二)加快农业产业化进程，促进了移民增收致富。坚持走开发性移民路子，积极引导移民打优势牌、走特色路，大力培育壮大农业特色产业，带动移民增收致富。依托东江库区得天独厚的山水资源，牢牢抓住水果、水产、水电和旅游“三水一游”移民主导产业不放松，大力实施精品果园战略，推广生态网箱精养技术，在库区乡镇形成了以柑桔、小水果、水产、茶叶和农家休闲游等产业为主的高效农业经济。在北部乡镇集中连片开发水果基地形成了以冰糖橙、蔬菜和葡萄等产业为主的城郊农业经济。在东部乡镇大力推广无公害种植技术，形成了以东江梨、油茶和楠竹等产业为主的绿色农业经济。移民经济总产值由2005年的3．19亿元增加到2013年的8．3亿元，移民年人均纯收入由2005年的3，185元增长到2013年的6，720元，年均增长441元，移民收入正在稳步赶超当地农民收入。

(三)大力推进避险解困搬迁工作，建设了一批移民新村。近年来，资兴市以实施东江水库移民避险搬迁、生态移民、特困移民避险解困搬迁等项目为契机，紧密结合新农村建设、小城镇建设、东江湖水资源保护和移民产业开发，按照“政府主导、群众主体”的原则，统一征划土地，统一规划布局，统一联户建房，统一基础设施配套，统一生产开发，扎实推进移民新村建设，先后帮助2．2万居住在地质灾害点以及立地环境恶劣、住房条件差、生产资源少的移民搬进了安全结实的新房。特别是2013年1月竣工验收的东江水库移民避险搬迁安置项目，累计完成国家投资3．834亿元，建设高标准、高品质移民新村75个，帮助21，698名移民乔迁新居。

(四)狠抓基础设施建设，改善了移民生产生活条件。2010年以来，资兴市先后投入21，539万元(其中，后扶规划项目资金2，054万元，整合部门和地方配套资金9，632万元，移民自筹9，853万元)，大力实施农田水利、村组道路、饮水安全等工程建设，先后完成了兴宁集镇供水工程、黄草镇金腊村自来水管网建设等改水项目76个，解决了1万多移民安全用水问题;完成了廖家坪大桥、毫山大桥和白廊乡白廊码头、滁口镇金星码头等库区重点交通项目，并在库区乡镇配套趸船12艘、轮渡船5艘，解决了2万多移民的出行难问题。

二、环东江湖生态保护区产业发展中存在的主要困难

(一)移民后扶直补标准偏低。国家实施的后扶直补资金为每人每年600元，从2006年开始连续扶持20年。由于直补标准没有与物价指数挂钩，近年来，粮食、日用品等物价不断上涨，目前的直补标准对生活困难移民的帮扶作用越来越小，并且也远低于国家其他惠农政策标准。大多数移民强烈希望后扶直补标准参照低保政策随物价水平进行动态调整。

(二)连带影响人群反响大，维稳压力大。资兴市共有非农村移民、场地移民、坝区移民、小型水库移民、原住村民5类连带影响人群共2万多人，他们为东江水库修建作出了巨大牺牲，但按政策不能享受后扶直补政策。对此，连带影响人群反响十分强烈，已成为资兴市移民维稳工作的一个重点和难点。

(三)移民产业转型升级压力大。目前，东江库区已经形成水果、水产、水电和旅游“三水一游”移民支柱产业。2013年，仅库区果茶、水产两项，就实现产值4．7亿元，占整个移民经济总产值的80．7%，农业产业开发成为移民增加收入的主要来源。同时，为保护东江湖水环境，库区周边林地已全部划入公益林管理，库区周边矿山已全部关闭，网箱养殖也正在实施退水上岸，移民水果种植要逐步退果还林，生猪养殖要逐步清退关闭，致使库区移民有树不能砍、有矿不能采、有水不能渔、有果不能种、有猪不能养，移民产业转型发展面临巨大压力。

(四)移民生产生活给东江湖水环境保护带来了巨大压力。目前，东江库区周边共生活着4万多后靠移民，人口多、密度大，环境容量非常紧张，生产生活给东江湖生态保护带来了巨大压力。一方面，由于库区农村普遍缺乏生活垃圾、污水处理等环保设施，生活污水大都直排东江湖，生活垃圾也常被雨水冲到东江湖。另一方面，长期以来，移民为了生存需要，靠山吃山，靠水吃水，发展了8多万亩果园、1万多口网箱，生态资源过度开发，致使东江湖生态环保压力骤增。水果种植在帮助移民增收的同时，也造成库区周边水土流失现象日益严重;而网箱养殖主要采取投饵式喂养，极易造成水体富营养化。由于水库的生态系统比河流脆弱，水体自净能力差，更加易于污染。有鉴于此，更加需要加快“双转移”的实施步伐，缓解东江湖生态环境保护的压力。

(五)山林未确权到户是移民不愿向城镇转移的重要原因。移民对库区的林地资源十分看重。2009年东江水库移民避险搬迁安置项目实施时，曾制定了一系列优惠政策，尝试将库区移民转移出来，也收到了一定成效，有729人采取跨乡集中外迁的方式从库区迁出。这部分移民迁出来以后，一直都不愿意将户口从库区迁出。后经调查了解，发现目前东江库区部分乡村组山林至今仍未确权到户，只是落实到村，移民群众担忧一旦他们将户口迁出后，自己在林地方面的合法收益得不到保障。而随着“一湖一策”的实施和东江湖湿地森林生态补偿机制的建立，国家对库区移民的补偿也会越来越高，移民对库区未来的发展前景充满期待。正是因为这种担忧和期待，很多库区移民都不愿意搬迁出库区。

三、促进环东江湖生态保护区产业发展的对策建议

(一)以新农村建设为基础，高起点高标准规划移民新村。实施“双转移”工程，首先要解决移民的安置问题。今年，资兴市将整合相关部门的资金重点投入S322沿线的新农村建设，拟对接资兴市新农村建设规划，在兴宁新城区、东江街道双溪洞、市区环城北路等库外中心城镇或工业园区，按城镇社区标准高起点、高标准建设1，000～3，000人左右安置规模的移民新村，并且配套水、电、路、环保、绿化等基础设施建设，并且制定购建房补助政策鼓励移民购买并入住移民新村，让库区移民在库外拥有商品房产，为库区移民下一代在库外谋生发展创造条件。同时，为鼓励库区移民外迁。建议市委市政府出台相关优惠政策，一是原来享受的各项政策和库内原有生产生活资源性质不变，可继续保持农村户口，享受农村人口的计划生育政策及农村低保和城市低保。二是拆除库区内旧房的，给予一定的拆房补助。今后在库内不再扶持建新房，鼓励房产、土地等资源自行合法有序流转。

(二)以完善配套设施为抓手，大力发展移民二三产业。移民从库区转移出来，解决了安居问题，要解决他们的后顾之忧，最重要的是解决他们的就业问题。一是配套建设农产品批发市场。资兴市近年来大力发展柑橘、冰糖橙、东江梨、葡萄、油茶、蔬菜等新兴产业，至2012年全市果园总面积达7．59万亩，水果总产量12．74万吨，产值达4．75亿元。虽然资兴市农副产品资源丰富，但在农产品批发市场流通行业的发展上相对滞后，全市尚未建立起农产品批发市场体系。在“双转移”移民新村附近配套建设农产品批发市场，可以为转移出来的库区移民销售农产品提供场地，也可以为移民转产提供就业岗位。兴宁镇是资兴市最大的农副产品集散地和小工业品批发中心，在兴宁兴建农产品批发市场，将起到整合小型农贸市场，提升兴宁镇作为农产品销售中心的地位，具有较好的经济效益和社会效益。二是配套建设标准厂房。在资兴工业园区新建一个2万平方米的综合大楼和20万平方米的标准厂房，引进大型劳动密集型电子信息企业，可解决5，000名库区移民的就业问题。规划建设集移民生活安置区和就业安置区于一体的标准厂房能够有效为双转移移民提供就业机会，这既是移民安置方式的创新，也是解决移民“迁得出、稳得住、富得起”的有效途径。

(三)以“一户一产业”培训为载体，提高移民就业致富能力。库区移民实现人口转移后，为使移民“出库”后能顺利实现就业，必须加大移民就业技能培训，提高移民就业致富本领。要根据市场需求，制定与之相适应的培训计划，提高其适应新环境、拓展新空间、创造新致富的能力，具体做法为:一是紧紧围绕资兴市“一户一产业工人”培养工程要求，以现有培训资源为依托，充分利用郴州技师学院、郴州高视伟业就业技能培训中心、郴州市第一职业中专等专业培训机构对“双转移”移民进行就业技能培训和学历培训;二是以开展“移民培训年”为契机，结合实施移民“双转移”工程的实际，拟定在城区择址建湖南省移民职业技术学院，不断加大东江库区果树研究所、市渔业公司中洞渔场和资兴移民产业示范园等试验示范基地建设，加强移民系统自身的培训能力和工作力度。通过采取与职业技术培训相结合的办法，使“双转移”移民每户至少有一名劳动力具备过硬的产业技能，使之能够获得相对稳定、数额可观的收入，让广大移民从农民“转身”为产业工人。

(四)大力发展文化产业，拓宽移民就业渠道。2011年10月18日，中共十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》对加快发展文化产业作出了重要部署。十八届三中全会对文化体制改革进一步作出了谋划。资兴市也在积极发展文化产业。“三湘四水东江湖”旅游文化街是资兴市旅游产业转型升级的精品工程，分为东江湖奇石馆、摄影艺术展览馆、人文潇湘展览馆及旅游购物和展示区域，是郴州市第一条集休闲、购物、文化观光功能于一体的特色街道，不仅整合优化了东江湖文化旅游资源，延长了旅游产业链，丰富了游览内容，同时也为提升东江湖旅游文化内涵和品位。除此之外，还可以探索发展具有资兴特色的文化产业，如旅游纪念品制作、手工艺品制作等劳动密集型产业以及其他易学习、易操作的其他文化产业。

(五)以山林土地确权为推手，为移民进城吃下“定心丸”。资兴市有林海之称，森林资源十分丰富。东江水库移民大搬迁时也确定了“少迁多靠，市内消化，以林为主，适量定销”的安置方针。因此移民对林业资源的依赖性很大，水果等经济林及用材林是大部分移民的主要经济来源。目前，东江库区绝大部分林地已转为公益林保护起来。随着东江湖水环境保护力度的加大，移民普遍看好库区资源会增值，“一湖一策”、东江湖湿地森林生态补偿的标准会很高，库区的发展前景将十分美好。山林确权到户后，明晰了产权，移民拿到林权证后，如同吃下了“定心丸”，无需担心向城镇转移后合法权益得不到保障，免除了后顾之忧。同时林地确权到户后，移民可以通过土地流转的方式将果园租赁出去，所得的租金将是一笔十分可观的收入。加上600元/人·年的后扶直补资金和公益林补偿资金，将为移民进城积累了“第一桶金”，确保移民进城后基本生活得到保障。还能促进库区产业规模化发展，库区土地确权后，移民依法对土地进行流转，建立城乡统一的土地市场，用市场手段配置农村土地，采取大户或公司集中连片承包经营，通过实施精品果园战略，实现由分散经营到规模经营，由粗放管理到集约管理，由无序开发到有序开发，发展现代农业，促进库区产业提质增效。