全面推进法治监狱建设的路径探索

□ 乔敬一

全面推进法治监狱建设是保障罪犯权利、捍卫公平正义、推动监狱事业科学发展的有力武器。新中国成立以来，我国监狱法制建设成果丰硕，法治化工作水平不断提高。但是，一些监狱警察，甚至领导干部受传统“人治”思维、社会不良风气等因素影响，在涉及罪犯减刑、假释、保外就医等方面的执法不公、执法不严、利益执法、徇私舞弊等问题，近年新闻媒体屡有曝光，全面推进法治监狱建设任重而道远。

一、全面推进法治监狱建设的重要意义

(一)法治监狱建设是全面推进依法治国的基本要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出了全面推进依法治国的重大战略部署。监狱作为刑罚执行机关，刑罚执行是维护社会公平正义的最后一道防线，法治监狱是法治中国的有机组成部分，在全面推进依法治国的宏大历史背景下，加快法治监狱建设进程是监狱工作的基本要求和头等大事。

(二)法治监狱建设是监狱的本质属性和内在要求。现代监狱制度在器物层面表现为高墙电网、武装警戒，物质设施戒备森严，监狱在剥夺罪犯人身自由以保障社会公共安全的同时，也将自身和社会形成天然的隔绝，社会公众的眼光难以穿透厚重的大墙，监狱的封闭性导致了社会公众对监狱执法管理活动的外部性监督不足。监禁、隔离、封闭是监狱的固有属性，受传统观念影响，对社会公众来说，监狱往往带有一层神秘面纱，甚至和阴森、恐怖、暴力有关。因此，监狱一旦发生突发事件，如:罪犯脱逃、自杀等，一经媒体曝光，往往引起外界猜疑，并可能瞬时引爆舆论仗、口水仗，一些不明真相的公众通过网络等途径，肆意诋毁监狱执法工作，给监狱工作造成很大阻碍，严重损害了监狱和监狱警察的正面形象。鉴于此，亟待加快推进法治监狱建设，提高监狱工作法治化水平，最大限度减少社会对监狱的神秘感、不信任感，切实增强监狱执法的公信力。

(三)法治监狱建设是创新社会管理、适应国际人权斗争的需要。我国的人权问题一直以来是西方别有用心的国家攻击的目标，特别是手机、互联网的迅猛发展，加剧了潜在的风险和可能面临的挑战。一定程度上，网络承载着公众代偿机制载体的功能，一旦发生突发事件，人们就会通过虚拟世界表达诉求，于是，不负责任的言论铺天盖地，网络上批评、谴责、甚至谩骂之声也会呈排山倒海之势，国际敌对势力更是借机对我国攻击渗透，千方百计诋毁我国监狱工作和社会主义制度法治监狱的推进，对于服务和保障平安监狱建设，预防和减少监狱突发事件，维护监管安全稳定，服务经济社会平稳较快发展，必将产生巨大的推动效应，对于提升监狱警察法治思维和法治方式工作水平，及时、有效、妥善处理监狱突发事件必将产生积极作用，有助于我们创新社会管理、适应国际人权斗争。

二、法治监狱建设的现状

(一)法制化建设水平不断提高，但实践中暴露出的问题不容忽视。一部监狱史就是一部法治史。1994年颁布实施的《监狱法》，是我国第一部正式的监狱法典，对我国监狱工作经验进行了全面总结，明确了我国监狱的性质、功能以及监狱工作的指导思想和基本原则，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，《监狱法》的颁布实施在我国监狱工作发展史上具有划时代的意义，标志着中国特色社会主义监狱制度的初步确立。据统计，截至2013年底，现行的由最高人民法院、公安部、司法部等部门下发的与监狱工作有关的规范性文件49个，涉及监狱执法各个环节。党的十八大以来，司法部先后修订、出台了《监狱提请减刑假释工作程序规定》、《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》等规范性文件，对全面推进法治监狱建设提供了制度化保障。但是，从实践中看，监狱法制化建设水平仍有待进一步提高。比如:《监狱法》一些条款过于原则，可操作性不强，与之配套的《监狱法实施细则》尚未出台，实际工作中仍存在监狱警察执法自由裁量权偏大等问题，从媒体曝光的监狱腐败案件看，在罪犯计分考核以及提请减刑、假释、保外就医等环节，徇私舞弊、权力寻租问题突出。有的省份监狱为提高规范执法水平，结合实际出台了一些“土政策”，出发点是好的，但公信力不强，实际执行效果也不理想。

(二)监狱警察法治思维和法治工作水平不断提高，但“人治”思维仍有残余。新中国监狱制度建立以来的很长时间里，监狱的政治色彩、以政策文件行政命令方式管理的色彩浓厚，影响深远，而法治观念相对淡薄。近年来，监狱系统十分重视对警察的法律知识培训，部分单位通过“请进来”、“走出去”等形式，一些法律专家学者走进监狱，面对面对监狱警察进行培训，一大批监狱警察通过在职学习、短期脱产培训等形式走进高校、社会培训机构。通过培训，监狱警察法治思维和法治方式工作水平不断提高。另一方面，《公务员法》颁布实施以来，一大批法律专业高校毕业生通过国家公务员考试走上监狱工作岗位，为监狱系统注入了新生力量，从整体上提升了监狱警察法治素养。但是，由于我国重刑主义的传统和人治的流弊，容易导致行刑权的滥用和扩张以及改造罪犯职能的弱化，造成法治进程中人文精神的流失。从实践中看，媒体屡次曝光的监狱执法“人情案”、“关系案”、“金钱案”让监狱蒙羞，在社会造成了特别坏的影响。例如:2011年12月13日，长沙市中级人民法院对原司法厅副厅长、湖南省监狱局局长刘某某受贿案一审判处无期徒刑。经查，刘某某通过向主管副局长、刑罚执行部门或监狱打招呼，授意或默许经办人员在病理鉴定上造假，并在明知刑期不符合保外就医条件的情况下，违法批准卢某某、杨某某等6人保外就医，刘某某还曾为28例保外就医打招呼，从中收受9人次贿赂共计20．7万元。辽宁省沈阳新入监犯监狱原监狱长贾某某任职期间，收受下属、工程承包人员以及服刑人员的钱财15笔，共计20余万元，为请托人谋取方便或好处。2012年6月6日，沈阳市东陵区法院以犯受贿罪，一审判处贾某某有期徒刑7年。当然，仅此否定监狱执法工作未免有失偏颇。但是，不难看出，个别领导干部利益执法、干预执法问题确有存在，且往往有一线监狱警察、刑罚执行等部门负责同志参与其中，上下串联，致使本不符合减刑、假释、保外就医条件的罪犯获得刑事奖励。究其原因，除受法制建设水平不高、社会不良风气等因素影响，仍是部分监狱警察甚至领导干部依法办事的定力不足，经不起官、利、名、情的考验外，“人治”思维作祟。

(三)服刑人员法律知识水平不断提高，但过度维权事件屡有发生。按照《监狱法》有关规定，在监狱中服刑的罪犯有权接受教育，监狱保障罪犯的受教育权。2009年司法部颁布的《加强监狱安全稳定的若干规定》第27条提出:监狱应当坚持每周5天劳动教育、1天课堂教育、1天休息，进一步保障了罪犯的受教育权。法制教育是罪犯教育的一项重要内容，监狱系统历来重视罪犯法制教育。以笔者所在单位为例，2014年罪犯法治教育合格率达95%以上，罪犯法律知识水平明显提高。但是，作为本身触犯了刑事法律的个体，罪犯的法律知识相对缺乏，法律意识相对薄弱，非理性环境下成长起来的维权意识在很多方面已经显而易见地背离了法治精神，成为其扰乱监狱正常管理秩序的主要理由和不当借口。例如:近年来，因患病治疗、工伤或正常死亡等问题造成的罪犯及其家属缠诉访、越级访等问题并不鲜见，加之有关法律的不健全，往往让监狱处理起来十分棘手，有的不得不“花钱买平安”。

三、全面推进法治监狱建设的对策建议

(一)进一步完善监狱工作法律体系。孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。其权力运用会一直到有边界时为止”。如何从源头上防范监狱警察滥用权力、侵害罪犯权利。应从顶层设计入手，充分吸收监狱工作改革发展成果，积极借鉴国内外先进经验，全面梳理近年颁布的各项法规制度，认真做好立、改、废工作，切实减少和整治实际存在的部分法律制度条款“打架”现象。另外，加快制定出台《监狱法实施细则》，规范和统一监狱执法工作标准、程序等，改变目前实际存在的罪犯考核、监管改造等标准不一致问题，切实把监狱各项工作纳入法制化轨道，强化监狱警察规范执法保障，减少执法自由裁量权，从源头上堵死利益执法、选择性执法的生存空间。

(二)进一步完善监督制约保障机制。一是全面深化狱务公开。严格落实《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》，监狱机关应当根据社会公众、罪犯近亲属及罪犯等公开对象的不同需求，进一步深化狱务公开内容，创新狱务公开方式方法，逐步实现刑罚执行工作网上录入、网上办理、网上公开、网上监督和网上考核，确保“阳光”照进罪犯考核奖惩、减刑、假释、保外就医等各个环节，增强执法工作透明度，预防和减少腐败案件发生。二是严格落实执法办案终身负责制。按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》等有关要求，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对减刑、假释、暂予监外执行各个环节的承办人、批准人等执法司法人员，实行“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”制度，执法司法人员在职责范围内对执法办案质量终身负责。一旦查出违规办理人情案、关系案、金钱案等问题，一律责任倒查，从严追责。三是加强权力运行监督。细化执法工作流程，制定执法警察、领导干部“权力运行图”，明确执法边界，同时加大查纠整改和跟踪问责力度，依法惩治各种违法违纪行为。四是强化社会监督。通过政府官网、刑罚执行信息公开平台，公布服刑人员计分考核、行政奖励等情况，为服刑人员及其亲属提供查询、咨询服务，提高执法透明度，同时邀请社会各界人士对监狱执法工作进行监督，构建人大代表、政协委员、执法监督员、社会团体、群众组织、新闻媒体等为一体的社会化监督网络格局。

(三)进一步提高监狱警察法治素养。作为刑罚执行者，监狱警察既是法治的践行者，也是法治的捍卫者，其素质和执法水平的高低，是衡量依法治监的基本尺度，也是依法治监的基础和保证。一是强化监狱警察法治信仰。美国著名法学家伯尔曼有句名言:“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。作为监狱警察，特别是领导干部，要从内心深处尊重、信仰法律，带头摒弃“人治”思维，把各项工作融入法治轨道，保持依法办事的定力。二是把好监狱警察“进口”关。按照正规化、专业化、职业化的标准，合理设定具备法学专业教育背景的新招录监狱警察比例，健全完善从政法院校直接招录监狱警察的制度化渠道，确保监狱队伍中“新鲜血液”的质量，带动和提升整体队伍法治化工作能力和水平。三是切实强化监狱警察专业培训。通过分批组织监狱警察到政法院校、社会职业培训机构学习，或邀请法律专家学者赴狱授课等多种形式，做好监狱警察在职培训，同时针对队伍中“80后”、“90后”监狱警察特点，充分利用互联网、微博、微信等多种载体，创新培训方式，提高培训质量。另外，对考取法学专业本科、硕士学位或律师职业资格证的，给予报销学费、精神奖励等，鼓励监狱警察通过在职学习提高法律素养，树立现代行刑理念。

(四)进一步培育好法治文化。在传统保密观影响下，监狱长期与社会缺乏足够的沟通，社会与监狱长期保持距离，以至于形成了自循环的密闭系统，人们在对监狱神秘化的同时，监狱几乎成为了“文化的孤岛”、“文化的沙漠”。所以人们对监狱不了解、不认识甚至产生偏见，就是很正常的了。鉴于此，一方面，可以通过监狱网站、电子屏、板报、橱窗、信息简报等载体，刊载与监狱工作有关的法律法规或警示教育素材，宣传法治思想，培育和弘扬法治文化，确保法治理念根植人心。另一方面，要注重在罪犯中培育法治文化。罪犯既是监狱文化的享有者、消费者，同时也是文化的参与者和制造者，可以通过在罪犯中开展多种形式的法制教育、法制宣传和法律服务活动等，提高罪犯法律知识水平，培养法治理念，教育和引导罪犯通过合法渠道维护自身权益，营造学法、用法、尊法的监区文化，反过来，又可以督促、激励监狱警察法治思维的培养和法治方式的运用。

四、结语

全面推进法治监狱建设是一项系统工程，非一日之功。可喜的是，近年来，特别是党的十八大以来，我国法治监狱建设的步伐不断加快，监狱警察法治思维和法治方式工作水平不断提高。从社会大环境看，全国普法工作取得良好成效，有力推进了我国法治进程，公民法治意识、法治观念不断增强，法治环境明显改善，为法治监狱建设提供了良好的外部条件。

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